□ 袁立華 王云萍

析共有產(chǎn)權(quán)住房政策的公平價值
——以江蘇淮安經(jīng)驗(yàn)為例

□ 袁立華 王云萍

住房市場化的推進(jìn),使我國商品房產(chǎn)權(quán)日益清晰,從而減少了政府在住房管理上的職責(zé),同時也使政府在公共住房分配中遇到更多問題。政府作為社會價值的分配主體,在有限的住房供給下,如何通過產(chǎn)權(quán)配給、申請登記和輪候排隊系統(tǒng),使被排除在市場之外的中低收入群體的住房需求得到公平的對待,關(guān)涉到住房分配政策的公平價值,也是對政府公信力的考驗(yàn)。江蘇淮安市首創(chuàng)的共有產(chǎn)權(quán)住房政策從住房供給、住房分配等層面定位了政府在住房市場上的管理角色,強(qiáng)調(diào)了公平價值在政策制定中的地位,為我國未來住房政策的創(chuàng)新提供了參考。

住房政策;政府角色;共有產(chǎn)權(quán);公平價值

改革開放之后,我國城市住房逐漸走向了市場化與保障性住房雙軌制。商品房因產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)日益完善而成為市場主體,經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等政策性住房也不斷展示其保障性功能。然而,面臨不斷擴(kuò)大的中低收入群體對住房的需求和資源限制下政策性住房短缺的矛盾,公平合理的住房分配政策和與此相關(guān)的住房產(chǎn)權(quán)分配成為住房市場穩(wěn)定的焦點(diǎn)。在這樣的背景下,江蘇淮安市進(jìn)行了有益的嘗試。

一、住房政策的公平價值應(yīng)用基礎(chǔ)與理論評析

(一)住房政策的公平價值需求

其一,公共政策的理性需求。住房是居民的一種社會權(quán)利,也是收入再分配的工具,住房公平也是住房政策的政治可行性的基礎(chǔ)之一[1],而最大化地滿足居民的住房需求也是政府的社會保障職能之一。這正如戴維·伊斯頓所言:公共政策是對社會價值所作的權(quán)威性分配。住房政策屬于政府重要的分配手段,其具體運(yùn)行能引起政策相關(guān)者的利益變化,公平價值就應(yīng)成為制定住房分配政策時的首要考慮因素。這完全符合黨的十六屆五中全會強(qiáng)調(diào)要更加注重社會公平,十二五規(guī)劃提出要推進(jìn)社會公平正義、減緩社會矛盾的精神。

社會現(xiàn)實(shí)的深度要求,受制于市場體系的要求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和有效資源,由于政府掌握的住房資源基礎(chǔ)薄弱,住房保障范圍受到限制,因此政府在住房分配領(lǐng)域的行為和分配結(jié)果備受關(guān)注。此外,城市化推進(jìn)和群眾不斷增長的住房需求,群體權(quán)利意識和參與意識增強(qiáng),社會監(jiān)督渠道更加暢通,使公共資源的公平獲取成為相應(yīng)權(quán)利主體明確的要求,住房分配政策的制定被賦予合理的公平期待。

其二,公共效率的外在保障。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,社會保障體系日益膨脹,政策受眾日益廣泛,分配政策主要價值取向就應(yīng)當(dāng)是效率基礎(chǔ)上的公平。住房政策既要使普通公眾合理的社會權(quán)利被尊重,同時要使政策的運(yùn)行得以延續(xù),使其滿足類似于代際公平的要求,需要一定的效率保障。這就必然考慮政府和受眾在住房產(chǎn)權(quán)配給和相應(yīng)的管理模式中做出有益的探索。

(二)住房政策公平價值的理論評價與選擇

1.公平價值理論評價

廣義的公平涵蓋公正、平等、正義等概念之內(nèi)涵,也是本文選擇的公平的范疇。從關(guān)注點(diǎn)來看,西方國家主流的公平效率觀強(qiáng)調(diào)“起點(diǎn)公平”,認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)的自由競爭應(yīng)該在同一起跑線上,即競爭的規(guī)則必須公平。[2]古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、供給學(xué)派和理性預(yù)期學(xué)派持此觀點(diǎn)。而以凱恩斯主義和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派為代表的“結(jié)果公平”派更強(qiáng)調(diào)收入均等化,認(rèn)為收入分配不均不利于消費(fèi)需求的擴(kuò)大,進(jìn)而影響社會整體生產(chǎn)和效率的提高。從具體含義來看,公平可分為心理和實(shí)際兩個層面。如西季威克的“正義是同樣的事情應(yīng)該同樣對待”的認(rèn)識,可看作是從心理層面定義的公平?，F(xiàn)實(shí)中,公平一般是指所有的參與者 (人或者團(tuán)體)的各項屬性 (包括投入、獲得等)的平均,如“公平是平等的利害交換的善的行為,不公平則是不平等的利害交換的惡行”[3]。

不同學(xué)者選擇的角度不同,對公平定義不同,公平的價值選擇也就出現(xiàn)較大差別,但沒有任何一種論述絕對準(zhǔn)確或得到實(shí)踐的完全支持。這主要是公共政策的制定主體價值選擇、政策方案有限、政策資源不充分、政策工具不發(fā)達(dá)、公眾參與不足造成的。因此,在對不同公平含義的合理性進(jìn)行評價時,需要根據(jù)政策環(huán)境、政策目標(biāo)、政策資源進(jìn)行理性分析。西方市場經(jīng)濟(jì)國家關(guān)注規(guī)則公平,強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先,充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo);就必然選擇“起點(diǎn)公平”理論,而社會主義國家在社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式和資源占有機(jī)制的不同,更傾向于強(qiáng)調(diào)結(jié)果公平。然而,在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況下,結(jié)果公平被重視的同時,通過保護(hù)平等的參與權(quán)利、創(chuàng)造公平的參與機(jī)制,在一定程度上體現(xiàn)了起點(diǎn)公平的價值也同樣被關(guān)注。

2.住房政策公平價值選擇

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,我國的住房政策無疑必須同時考慮起點(diǎn)公平和結(jié)果公平。從對公平價值的內(nèi)容關(guān)注來看,功利主義更注重結(jié)果,強(qiáng)調(diào)由個人利益實(shí)現(xiàn)擴(kuò)展到整體社會效用的極大化,在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會公平,而羅爾斯的公平正義觀更關(guān)注不同群體在獲取社會資源方面的能力以及公共政策在分配中貫徹的原則的公平性。因此,羅爾斯的公平正義的判定標(biāo)準(zhǔn)符合我國住房政策對公平價值的追求。

羅爾斯在《正義論》中提出了權(quán)利和義務(wù)分配的“公平的正義原則”。首先,每個人對于所有人所擁有的最廣泛平等,即與基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二,社會和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排:使他們:1)在與正義的儲存原則一致的情況下,適合于最少受惠者的最大利益;2)依系于在機(jī)會平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放[4]?？梢?公平的分配價值被區(qū)分為兩個層次,即在廣義上維護(hù)所有人在權(quán)利和義務(wù)上的平等交換關(guān)系,同時在客觀的不平等事實(shí)面前充分維護(hù)弱勢群體的利益,保證他們享有獲得提升自身地位的機(jī)會去逐漸改變不公平的現(xiàn)狀。事實(shí)上,第二條原則在當(dāng)今中國的公共管理中更為常見,社會成員在資源享有不平等的情況下,應(yīng)該更多地享有權(quán)力主體在分配價值時的照顧,來彌補(bǔ)他們在社會合作資源網(wǎng)絡(luò)上的劣勢。

結(jié)合我國政府在住房管理中的職能和政策持久運(yùn)行的效率需求,故“起點(diǎn)公平”和“結(jié)果公平”需在住房分配和住房產(chǎn)權(quán)配給兩個方面得以體現(xiàn)。就住房分配而言,一是在分配對象上,凡是符合政府目標(biāo),屬于政策影響范圍的公眾都應(yīng)該被有效告知,并且具有相應(yīng)的申請、表決、監(jiān)督、質(zhì)疑權(quán),申請登記和輪候排隊系統(tǒng)的公平在此體現(xiàn);二是在分配方式上,應(yīng)當(dāng)根據(jù)受眾的實(shí)際情況,將分配政策分成不同適用情況,使每一類情況相似的小群體適用更細(xì)致的分配機(jī)制;三是在分配結(jié)果上,相同的小群體獲得的政策待遇應(yīng)基本相同。就住房產(chǎn)權(quán)配給而言,符合申請條件的群體不同的承受能力,即政府在住房產(chǎn)權(quán)配給上留有一定的空間也是政策公平的反映。比如,鼓勵經(jīng)濟(jì)條件相對較高的群體購買經(jīng)濟(jì)適用房,為底層的群眾提供廉租房,而處于中間的群體則探索政府與居民共享產(chǎn)權(quán)的模式。這種對產(chǎn)權(quán)配給的考慮順應(yīng)了政策效率和持久性的需要。

二、淮安共有產(chǎn)權(quán)住房政策的公平價值透析

(一)淮安共有產(chǎn)權(quán)住房政策

2007年,江蘇省淮安市推出了:以出讓土地共有產(chǎn)權(quán)房代替劃撥土地經(jīng)適房,即中低收入住房困難家庭購房時,可按個人與政府的出資比例,共同擁有房屋產(chǎn)權(quán)。5年內(nèi),購房者將政府出資部分還清,房產(chǎn)權(quán)完全歸自己。5至 8年內(nèi),即使沒錢贖回政府部分的產(chǎn)權(quán),只會被收取相應(yīng)的利息。若 8年后還無法購回剩余產(chǎn)權(quán),政府則按廉租房讓購房者繼續(xù)入住。2007年 3月,淮安正式發(fā)文,實(shí)施了購房家庭與政府 7∶3和 5∶5的兩種產(chǎn)權(quán)比例,9月份向第一批拆遷安置家庭供應(yīng)并頒發(fā)《產(chǎn)權(quán)證》。2008年開始向非拆遷安置家庭供應(yīng),建立了“住房保障基金”,專項用于建設(shè)回購及承擔(dān)政府產(chǎn)權(quán)部分[5]。

作為住房保障政策的一種,共有產(chǎn)權(quán)住房政策是對原有保障形式的反思和創(chuàng)新。相比其它保障形式,共有產(chǎn)權(quán)住房模式優(yōu)勢明顯,它體現(xiàn)住房保障性和商品性的統(tǒng)一,降低了購房門檻,擴(kuò)大了住房保障面,有助于經(jīng)濟(jì)適用房的循環(huán)利用[6]。實(shí)踐也證明,共有產(chǎn)權(quán)政策能夠抑制房價,一定程度上解決了公眾的住房困難。目前,該模式已在江蘇省其他地區(qū)推廣,中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院研究室、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家對這一模式給予了充分肯定。

(二)創(chuàng)新之處

淮安市“共有產(chǎn)權(quán)住房”的產(chǎn)生背景主要有兩方面,一是經(jīng)濟(jì)適用房“有限產(chǎn)權(quán)”界限不清、申請者資格審查漏洞、退出機(jī)制難以操作等問題,二是廣大中低收入群體符合經(jīng)濟(jì)適用房申請條件但無力購買經(jīng)適房的現(xiàn)實(shí)。這一模式之所以獲得成功,從實(shí)施機(jī)制上看,有其創(chuàng)新之處。

1.政府政策與市場接軌

住房市場化與保障性并存的時代,“市場派”認(rèn)為住房應(yīng)完全是市場化的結(jié)果,有錢就有資格住,沒錢就應(yīng)住到郊外或安于租房;“行政派”則認(rèn)為,住房屬于公共品,政府有義務(wù)為百姓提供這一服務(wù)。前者忽視了人們居者有其屋的傳統(tǒng)需求,后者則忽視了政府財力和資源的有限性?；窗材Ｊ教峁┝撕芎玫氖袌龊驼Y(jié)合方式,實(shí)現(xiàn)了“無隙對接”。政府將土地由無償劃撥變成市場化,并且短期內(nèi)共有虛擬產(chǎn)權(quán),這樣的保障性住房一旦獲得后,在市場上倒賣獲利的預(yù)期大大降低。這就使政府很好地利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品的供給。

2.產(chǎn)權(quán)共有,合作雙贏

淮安共有產(chǎn)權(quán)住房模式核心特征是:政府和居民按出資比例共同享有對住房的產(chǎn)權(quán)。首先,這種模式有一定的法律基礎(chǔ)。如《中華人民共和國民法通則》規(guī)定:“財產(chǎn)可以由兩個以上的公民、法人共有。共有分為按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份額,對共有財產(chǎn)分享權(quán)利,分擔(dān)義務(wù)。按份共有財產(chǎn)的每個共有人有權(quán)要求將自己的份額分出或者轉(zhuǎn)讓。在出售時,其他共有人在同等條件下,有優(yōu)先購買的權(quán)利”。其次,產(chǎn)權(quán)共有降低了居民購房成本,提高了購買能力。符合條件的居民根據(jù)自身條件,協(xié)調(diào)自身與政府各自出資比例。同時,購房者根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平變動條件,可選擇回購方式,這就賦予了居民一定的選擇自由,更具人性化。其三,政府占有部分產(chǎn)權(quán),提升了政策效益。政府可通過“合股買房”擁有部分房屋產(chǎn)權(quán),一方面可以遏制富人買房、投機(jī)者炒房、轉(zhuǎn)租等行為,強(qiáng)化政府監(jiān)管;另一方面可以有效避免權(quán)力尋租,在出口上將利潤分成掌握在政府手中,即以“出口”反制“入口”,這使申購人的尋租動力大大減弱,行賄購房行為得不償失。

3.夾心層群體的梯次保障

淮安共有產(chǎn)權(quán)住房政策出發(fā)點(diǎn)是解決廉租房與經(jīng)適房之間夾心群體的住房問題。比如,對于申請者與政府實(shí)行七三開比例的情況,淮安的界定為,家庭月收入 900元以下、申請人具有市區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口達(dá) 5年以上、家庭人均住房建筑面積在 16平方米以下 (無房家庭優(yōu)先購買),而家庭月收入 600元則是廉租房的保障對象,家庭月收入 900元以上是該市申請經(jīng)適房的收入標(biāo)準(zhǔn)。同時,共有產(chǎn)權(quán)模式兼顧了保障性住房權(quán)利者的梯次經(jīng)濟(jì)情況,并作了針對性的設(shè)計。如果購房家庭經(jīng)濟(jì)變好,可以合理代價從政府手中購回完全產(chǎn)權(quán);如果經(jīng)濟(jì)情況不佳,則可以在下一級住房中進(jìn)行選擇。既避免了經(jīng)適房管理過于靜態(tài)的弊端,又對流離失所的現(xiàn)象起到了阻隔作用[7]。

4.退出機(jī)制

由于住房市場日益活躍,完全產(chǎn)權(quán)的住房極易成為商品在市場中出售,而原來的經(jīng)適房及保障性住房的退出機(jī)制,就是原購房人退出時,把政府給予的優(yōu)惠返還給政府,房價高企時轉(zhuǎn)讓收益往往大大高出政府的優(yōu)惠,這樣難免使不少人鉆經(jīng)適房政策的漏洞?；窗补灿挟a(chǎn)權(quán)房的退出機(jī)制為:個人可以購買政府產(chǎn)權(quán)部分形成完全產(chǎn)權(quán),個人也可以直接通過市場轉(zhuǎn)讓,按比例與政府分成收益。假設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房購買家庭收入高于政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時,他只要交納另外一部分屬于政府產(chǎn)權(quán)的市場租金,無需向政府退回住房。這樣的退出機(jī)制安排一來使購房者的產(chǎn)權(quán)得到了有效的保護(hù),同時也使得購房者無法完全獲取住房向市場退出的收益,從而降低了收益率進(jìn)而也減少了投機(jī)行為。

5.建房形式趨向多元化

傳統(tǒng)的政策性住房往往采取政府出資、劃撥土地,在特定地區(qū)集中修建安居工程、廉租房的形式,規(guī)模較大,受惠群眾性質(zhì)單一,這往往易形成窮人集中居住并與富人形成隔離,有可能形成窮人區(qū)甚至引發(fā)相關(guān)的社會問題。然而,淮安在建房形式上分為集中建設(shè)和分散建設(shè)兩種。分散建設(shè)就是通過土地上市掛牌條件,將共有產(chǎn)權(quán)房分散安排在市區(qū)商品住宅開發(fā)項目中,由政府統(tǒng)一回購、供應(yīng),分散建設(shè)不固定地區(qū),不統(tǒng)一模式,分散建設(shè)的總量為當(dāng)年住宅總量的 5-10%。兩種建房形式的結(jié)合不僅節(jié)約了資源,同時也為多樣化的群體申請購房提供了更多地區(qū)、樣式、環(huán)境等的選擇,也能夠適當(dāng)降低窮人集中居住造成的社會問題。

(三)淮安共有產(chǎn)權(quán)模式的公平價值

根據(jù)前文我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下住房政策的公平價值預(yù)設(shè),起點(diǎn)公平和結(jié)果公平都是淮安共有產(chǎn)權(quán)住房模式必然的政策目標(biāo)。同時,為了將起點(diǎn)公平和結(jié)果公平進(jìn)行完美的嫁接,淮安還在不斷的探索和完善中對政策實(shí)施過程進(jìn)行了有效的控制,做到起點(diǎn)公平、結(jié)果公平和過程公平,兌現(xiàn)了共有產(chǎn)權(quán)住房的政策承諾,較好地維護(hù)了公民的基本社會權(quán)利,實(shí)現(xiàn)了政策的公平價值。

1.起點(diǎn)公平

與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、貨幣主義學(xué)派等所持的起點(diǎn)公平觀類似,規(guī)則公平是起點(diǎn)公平的第一要義,但在共有產(chǎn)權(quán)住房政策中還表現(xiàn)在與此相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、分配對象等方面。

領(lǐng)導(dǎo)共識?；窗彩悬h政領(lǐng)導(dǎo)班子努力打破原有的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等住房保障模式的弊端和劣勢,經(jīng)過長期的探索和試點(diǎn)實(shí)驗(yàn),克服了資金、資源方面的障礙,協(xié)調(diào)相關(guān)群體利益才使得這一模式最終面世,其出發(fā)點(diǎn)就是為人民服務(wù),充分考慮老百姓利益,真正做到權(quán)為民所用,領(lǐng)導(dǎo)層面的重視使整個模式在起點(diǎn)上達(dá)成共識。

分配對象。目前我國的保障性住房除針對最低收入困難家庭的廉租房,對收入稍高但不夠支付商品房的群體提供經(jīng)濟(jì)適用房,而處于這兩者之中的夾心層,其自身條件高于廉租房,但是又買不起經(jīng)濟(jì)適用房,他們的權(quán)利得不到相應(yīng)的住房保障政策的支持?；窗彩幸?guī)定的共有產(chǎn)權(quán)房申購條件更接近夾心層群眾的需求和經(jīng)濟(jì)狀況:家庭人均月收入 800元以下,人均住房建筑面積在 16平方米以下,具有本地城鎮(zhèn)常住戶口兩年以上的家庭即可申購。至此,淮安市的住房保障體系基本囊括了中低收入困難家庭的住房需求。

申請規(guī)則。不同于經(jīng)濟(jì)適用房,淮安市在初期試點(diǎn)共有產(chǎn)權(quán)房時,凡是符合申請條件的家庭基本能夠平等購買到理想的共有產(chǎn)權(quán)房,政府甚至還有剩余共有產(chǎn)權(quán)住房待售。這是因?yàn)檎嚓P(guān)部門在實(shí)施這一模式之前對符合申請條件的家庭做了充分的調(diào)研,確保有需要的家庭都能充分享受政策優(yōu)惠,相比起經(jīng)濟(jì)適用房搖號抽簽式的輪候排隊系統(tǒng)顯得更加公平、更有保障。

控制機(jī)制?；窗材Ｊ降膭?chuàng)新之一是在出口上實(shí)行倒逼,反制入口。如一旦共有產(chǎn)權(quán)購房者脫離低收入群體,政府就可依靠手中產(chǎn)權(quán)和相關(guān)法規(guī),將房子回購,用于安置其他低收入者。這個機(jī)制,體現(xiàn)了政府資助窮人的公正和公平,并使部分人從福利制度中及時退出成為可能,使有限的資源能有效服務(wù)于更廣大低收入群體。

2.過程公平

共有產(chǎn)權(quán)住房模式雖然在國外已經(jīng)運(yùn)行較為成熟,但在我國還剛剛起步?；窗彩袕?2007年開始試點(diǎn)這一模式,在三年的試驗(yàn)過程中遭遇了多重阻力,但依然取得了明顯成效,重要原因是該項政策經(jīng)歷了反復(fù)的調(diào)研、論證、試點(diǎn)、完善和推廣,并且結(jié)合居民收入和財政實(shí)力在產(chǎn)權(quán)比例、房屋數(shù)量、房址選擇、出口機(jī)制上不斷創(chuàng)新,才使其不但避免了可能出現(xiàn)的制度漏洞,而且在適用范圍上得到拓展,并被其他地區(qū)的政府作為住房政策改革的參考模式。

2008年 7月,淮安首次向主城區(qū)低收入住房困難家庭供應(yīng) 300套共有產(chǎn)權(quán)住房,其房屋價格、質(zhì)量、地段都很有吸引力,但 1個月過去,只有 70多戶家庭申購。其后,淮安政府將人均收入低于 300元以下可申購的門檻,放寬到人均收入低于 800元,擴(kuò)大了共有產(chǎn)權(quán)房的保障面,申購戶就突然增加[8]。這也說明,政府在共有產(chǎn)權(quán)住房政策運(yùn)行中保持動態(tài)管理,使該項住房政策措施能根據(jù)環(huán)境狀況始終平等對待每一位公眾,這就從過程角度上保證了政策實(shí)施過程應(yīng)有的公平價值得到保護(hù)。

3.結(jié)果公平

要出現(xiàn)結(jié)果公平,共有產(chǎn)權(quán)的住房政策從理論上必須注意兩個方面,一是集團(tuán)公平,即群體或次級群體之間的公平,即該政策的實(shí)施真正改善了處于不利地位的公眾的處境。另一個是代際公平。政策具有短視特性,往往只考慮當(dāng)前受政策影響者的想法,而“后代作為一個集團(tuán),是現(xiàn)世資源分配的一個合適的領(lǐng)域,代際之間的公平在政策制定和公共行政中都應(yīng)得到普遍的實(shí)施”[9]。

從實(shí)施結(jié)果上,依托對分配對象的群體保護(hù),中低收入困難家庭夾心層群體的住房問題真正得到了改善?；窗彩凶怨灿挟a(chǎn)權(quán)住房政策試運(yùn)行以來,累計投入 1.15億元,供應(yīng)共有產(chǎn)權(quán)房 5.2萬平方米,解決了中心城區(qū) 814戶家庭的住房困難[10]。其次,針對符合條件的購房者,政府又根據(jù)具體情況提出了政府和購房者 3:7和 5:5共有產(chǎn)權(quán)比例,進(jìn)一步降低購房門檻,同時在不同年限對政府所占產(chǎn)權(quán)部分居民無力贖回時規(guī)定了較低的租金這就使得中低收入群體承擔(dān)較小的還款壓力,減少了幾代人供房的困擾,提高了整體生活質(zhì)量,進(jìn)而保障了后代的部分權(quán)益。

三、基于公平價值的共有產(chǎn)權(quán)住房政策的發(fā)展與完善

(一)淮安共有產(chǎn)權(quán)住房政策的未來走向與評估

1.淮安模式的發(fā)展前景

淮安模式是在我國住房市場日益多元化,政府與市場充分合作前提下進(jìn)行的政策創(chuàng)新。它回答了在房價高企、經(jīng)濟(jì)適用房等政策性住房政策存在弊端和部分中低收入夾心層人群住房需求的不到滿足時政府應(yīng)該扮演的角色問題,使政府圍繞公平價值在住房產(chǎn)權(quán)配給和住房分配政策上進(jìn)行了重新思考和定位。在三年的醞釀和試點(diǎn)后,這一模式取得了初步成效,目前江蘇省已大力推廣這一模式。同時,由于這一模式在產(chǎn)生背景、運(yùn)行機(jī)制、政府職能等方面具有較強(qiáng)的代表性和普遍性,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已廣泛開展研究,專題探討淮安共有產(chǎn)權(quán)模式在全國推廣的可能性。從這一意義上說,從更廣泛的層面使公民享受到公平的規(guī)則待遇,并在不斷的探索中制定適合當(dāng)?shù)氐墓芾頇C(jī)制,從結(jié)果上更能使這一模式真正實(shí)現(xiàn)公平。

同時,淮安模式的推廣從城市級別的考慮上看,并不是所有的城市和城鎮(zhèn)都能共享這一模式可能帶來的效益,目前還只能適應(yīng)類似于淮安的地級市。大城市中住房價格較高,需要保障的中低收入家庭數(shù)量較多,政府在協(xié)調(diào)土地劃撥、住房建設(shè)、經(jīng)費(fèi)籌集、住房分配等方面面臨復(fù)雜的利益關(guān)系,對于申請者的資格調(diào)查也面臨更多困難,操作較為困難。而在發(fā)展相對較快的地級市,政府掌握的經(jīng)濟(jì)資源較多,房價相對較低,住房市場上的矛盾較為緩和,政府有更多的空間探索市場之外的政府與居民共享產(chǎn)權(quán)的住房模式,政策推行相對順利。從另一方面來看,集中在地級市推廣,是根據(jù)城市不同發(fā)展階段的環(huán)境和需要綜合考慮的結(jié)果,能夠在保障一定地域內(nèi)居民公平的居住權(quán)利的同時,使資源得到合理配置,實(shí)現(xiàn)公平的持續(xù)。

2.淮安模式的評估

雖然目前學(xué)界和各級政府和相關(guān)主管部門較為看好淮安共有產(chǎn)權(quán)模式在今后的發(fā)展,但也理性地評估了該模式存在的一些不足之處,這也是未來完善共有產(chǎn)權(quán)住房政策的起點(diǎn)。

一是對政府立場的擔(dān)憂。有觀點(diǎn)認(rèn)為,縱然產(chǎn)權(quán)分配使政府在出口上遏制投機(jī)勢力向共有產(chǎn)權(quán)房領(lǐng)域延伸的有效舉措,也是政府將國家的經(jīng)濟(jì)利益通過產(chǎn)權(quán)分配轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣б?但在事實(shí)層面上,共有產(chǎn)權(quán)房在為低收入群體謀福利的同時,也的確在法律中明確政府從中收益的權(quán)利,政府的投資收益的使用難以避免利益部門化和尋租行為,因此政府立場備受關(guān)注。

二是對有限共有產(chǎn)權(quán)房的保障功能的質(zhì)疑。目前,由于這一模式還處于不成熟時期,淮安推出的共有產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量較少,與普通經(jīng)濟(jì)適用房的數(shù)量不在同一級別上。同時,由于政府財力有限,能夠提供的共有產(chǎn)權(quán)房始終只是非常有限的數(shù)量,這一政策的保障功能能否被符合資格的居民公平的享有?頗受質(zhì)疑。

三是保障比例確定的科學(xué)性。在共有產(chǎn)權(quán)住房的產(chǎn)權(quán)劃分上,政府除了一定的財政支出外,還可能以土地、稅收優(yōu)惠等無形投入分享產(chǎn)權(quán),而居民只能以現(xiàn)金作為投入,那么政府與保障對象之間的產(chǎn)權(quán)比例由誰來確定、產(chǎn)權(quán)比例確定的標(biāo)準(zhǔn)是什么不得而知,其公平合理性自然難以確定。

四是政府的監(jiān)管問題。政府在共有產(chǎn)權(quán)房中的部分產(chǎn)權(quán)屬于公共產(chǎn)權(quán),涉及到相應(yīng)的收益問題,這就使得政府在共有產(chǎn)權(quán)住房政策運(yùn)行中承擔(dān)了包括規(guī)劃、建設(shè)、分配、后續(xù)管理等方面更多的職責(zé),政府投入的監(jiān)管成本必然比現(xiàn)在要多,這可能會使政府在職能劃分、監(jiān)管成本上,面臨更大的挑戰(zhàn)。

五是申購者的融資擔(dān)保問題。共有產(chǎn)權(quán)房的分配對象是中低收入困難家庭群體,而這一群體即使是取得部分產(chǎn)權(quán)仍然可能需要面臨較大的資金缺口,如何調(diào)動銀行等金融機(jī)構(gòu)和社會力量積極性解決相關(guān)的融資擔(dān)保問題可能是這項政策落到實(shí)處、真正實(shí)現(xiàn)公平價值的關(guān)鍵,這就需要有效的配套措施保障。

(二)完善淮安模式的政策思考

針對共有產(chǎn)權(quán)住房政策在試點(diǎn)推行中遇到的種種擔(dān)憂以及由此可能對政府政策公平性、申購者權(quán)利的損害,在大力探討淮安模式推廣可行性的同時,更應(yīng)制定有效的預(yù)防和完善措施,解決該模式存在的問題,使其政策的公平價值得到最大限度的發(fā)揮。

1.行政人員的公平價值意識復(fù)歸

公共事務(wù)的日益復(fù)雜化,“只有行政人員的美德才能將公共行政的重要價值內(nèi)化,將對社會公平、公共利益的維護(hù)和追求轉(zhuǎn)化為具體的、個體的、內(nèi)在的態(tài)度、情感和信仰”[11]。在淮安模式中,公平倫理成為指導(dǎo)公共行政人員在住房保障模式完善和創(chuàng)新的重要因素。就同一群體而言,起點(diǎn)公平和結(jié)果公平的實(shí)現(xiàn)更依賴過程公平,這就要求行政人員在實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)住房政策時,積極與公眾進(jìn)行對話、溝通,確保每位利益相關(guān)者能夠準(zhǔn)確了解政策信息,使政策受眾在實(shí)際層面上享受公平待遇。

在不同群體的公平問題上,公共行政人員需要考慮后代的利益。共有產(chǎn)權(quán)住房政策雖然緩解了幾代人供房的壓力,但該模式保障的中低收入的困難家庭本身的經(jīng)濟(jì)能力較弱,即使政府進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割,并在五年內(nèi)免除利息費(fèi),這些家庭還是面臨不小壓力。因此,政府相關(guān)部門應(yīng)適當(dāng)組織人員對不同申請者進(jìn)行個案研究,加大對低收入者的扶持,間接為后代利益進(jìn)行適當(dāng)儲蓄,這也是代際公平的理念要求下公共行政人員倫理價值最現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)。

2.實(shí)施機(jī)制完善與創(chuàng)新

對比英國等西方國家在共有產(chǎn)權(quán)住房政策上的成熟經(jīng)驗(yàn),首次在淮安推行的共有產(chǎn)權(quán)住房政策在實(shí)施過程中還有待完善。筆者認(rèn)為,大致有以下幾個方面:

其一,共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)應(yīng)根據(jù)情況而變化。住房供給的比例上,隨著經(jīng)濟(jì)水平和政府財政收入的增加,可考慮將商品房劃歸為共有產(chǎn)權(quán)房的比例從原來的 5%適當(dāng)提高,有條件的地區(qū)可以提高到10%甚至 20%,供應(yīng)量增多后保障范圍也能適當(dāng)增大,公眾申請的機(jī)會更加均等。在房屋的位置分布上,共有產(chǎn)權(quán)房不應(yīng)被限制在某一地區(qū)集中修建,導(dǎo)致購買者被打上窮人標(biāo)簽,可以根據(jù)城市規(guī)劃和商品房建設(shè)情況將共有產(chǎn)權(quán)房適當(dāng)分隔開,盡量減少貧富分化的負(fù)效應(yīng)。

其二,保障群體水平提升和保障對象多樣化。共有產(chǎn)權(quán)房的申購者收入門檻應(yīng)隨當(dāng)?shù)厝司杖胨健⑽飪r水平的提高而有所提高,從僅僅關(guān)注較低收入群體逐漸擴(kuò)展到城市的中等收入家庭,以保持動態(tài)合理。同時,注意照顧特殊群體的利益,比如剛畢業(yè)參加工作的大學(xué)生購買共有產(chǎn)權(quán)住房的門檻設(shè)定問題。

其三,輪候系統(tǒng)和審查機(jī)制透明化。共有產(chǎn)權(quán)政策必須公開申請程序、申請條件,將保障對象選擇過程公開化,使公眾充分了解這項政策,符合條件的公眾能快速進(jìn)入排隊系統(tǒng)。同時,政府通過實(shí)地調(diào)查、群眾民主評議等手段全方位了解申購者的收入水平、住房信息等,并通過報紙、互聯(lián)網(wǎng)等渠道進(jìn)行公示,接受群眾的監(jiān)督,排除投機(jī)行為,使真正有需求的公眾獲得公平機(jī)會。

3.保障機(jī)制的設(shè)定與落實(shí)

保障模式的系統(tǒng)化、配套化。共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式雖然能部分解決中低收入群體住房需求,但并不是萬靈丹藥,適合任何城市、任何群體,住房保障模式的系統(tǒng)化、配套化建設(shè)更重要。針對我國不同收入水平、文化層次、消費(fèi)心理下千差萬別的群眾需求,政府更多的是一攬子方案的提供者,這是基于現(xiàn)實(shí)狀況在結(jié)果上更廣泛地保障公民之間公平的最有力的手段,而政策的公平倫理價值也在這種操作層面上得到真正的體現(xiàn)。這需要做到:

其一,管理主體到位。在共有產(chǎn)權(quán)政策上,地方政府必須從賣地圈錢提高 GDP的單一經(jīng)濟(jì)思維中走出來,在長遠(yuǎn)利益上更加關(guān)注公眾的基本社會權(quán)利和需求。同時,政府職能向社會轉(zhuǎn)變,應(yīng)有的放矢,各級主管部門在共有產(chǎn)權(quán)住房政策實(shí)施過程應(yīng)扮演好方案制定者、利益協(xié)調(diào)者、組織落實(shí)者和監(jiān)督控制者的多重角色,促進(jìn)我國住房保證體系的健康發(fā)展。

其二,資金保障多元化?；窗材Ｊ降倪\(yùn)行所需的資金支持在初期主要集中于政府財政支出和購房者產(chǎn)權(quán)比例的房款,土地劃撥給開放商充當(dāng)一定的資金投入。未來隨著需要保障的人群規(guī)模擴(kuò)大、共有產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量將大幅增長,政府方面的資金必然面臨缺口。因此,調(diào)動社會資金,公私合作共建共有產(chǎn)權(quán)房,通過合理的利益分享和監(jiān)控機(jī)制確保社會主體參與的積極性和有效性將能為該模式的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的資金支持。

其三,產(chǎn)權(quán)動態(tài)監(jiān)管。對共有產(chǎn)權(quán)購房者而言,政府要規(guī)定完善的退出機(jī)制,嚴(yán)格執(zhí)行擬定的退出標(biāo)準(zhǔn),確保有限的共有產(chǎn)權(quán)住房真正分配到有需要的群體。同時,通過民意測驗(yàn)等手段調(diào)查了解已經(jīng)享有和意欲申購共有產(chǎn)權(quán)住房的家庭對該政策的意見和建議,并做出相應(yīng)的調(diào)整,這對于政策在后期的完善和推廣更有裨益。另一方面,政府作為公有產(chǎn)權(quán)的代表,需要在共有產(chǎn)權(quán)住房政策的運(yùn)行中履行權(quán)利人的職責(zé),適時進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管,保證政府部分產(chǎn)權(quán)的權(quán)益得到充分尊重,從而使公有產(chǎn)權(quán)收益能循環(huán)貢獻(xiàn)于共有產(chǎn)權(quán)模式,保障該項政策的有效落實(shí)。□

[1]田東海:《住房政策:國際經(jīng)驗(yàn)借鑒和中國現(xiàn)實(shí)選擇》,北京:清華大學(xué)出版社,1998年,第 15頁。

[2]李松齡:《公平、效率與分配——比較研究與產(chǎn)權(quán)分析》,長沙:湖南人民出版社,2005年,第 189頁。

[3]王海明:《公正、平等、人道——社會治理的道德原則體系》,北京:北京大學(xué)出版社,2000年,第 5頁。

[4][美 ]羅爾斯:《正義論》,何懷宏等譯,北京:中國社會科學(xué)出版社,1988年,第 302頁。

[5]聚焦保障房之樣本篇:淮安共有產(chǎn)權(quán)保障住房保障模式[DB/OL ], http://business.sohu.com/s2010/huaianmoshi。

[6]王盛、高憲哲:《共有產(chǎn)權(quán)制度保障性住房的有益探索》,《天津經(jīng)濟(jì)》,2009年第 10期。

[7]徐立凡:共有產(chǎn)權(quán)關(guān)鍵是政府讓利,京華時報 [DB/OL],http://epaper.jinghua.cn/html/2010-03/11/content_526126.h tm。

[8]淮安市房產(chǎn)管理局:《加快住房保障建設(shè),完善市場調(diào)控機(jī)制》http://fcw.huaian.gov.cn/web/fgj/2009/08/10/670189.html

[9][美 ]喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,張成福譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2001年,第 106頁。

[10]尹曉波:《江蘇淮安“共有產(chǎn)權(quán)”住房模式獲住建部肯定》,現(xiàn)代快報,2010年 03月 21日。

[11]王云萍:《當(dāng)代西方公共行政倫理的規(guī)范性基礎(chǔ)探討——以美德倫理視角及其啟示為中心》,《廈門大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2007年第 2期。

(責(zé)任編輯:胡 建)

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1007-9092(2011)02-0069-07

袁立華,廈門大學(xué) 2008級行政管理專業(yè)碩士研究生,研究方向?yàn)楣补芾韨惱怼Ｍ踉破?廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)系教授,研究方向?yàn)檎握軐W(xué)與公共管理倫理。