阮麗娟

(吉首大學(xué)法學(xué)院，湖南吉首416000)

在當(dāng)前環(huán)境污染、生態(tài)破壞凸顯的大背景下，農(nóng)村環(huán)境問題形式嚴(yán)峻:面源污染與點(diǎn)源污染共存、工業(yè)污染與生活污染疊加、各種新舊污染與二次污染相互交織、工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。因此，直面農(nóng)村環(huán)境污染，探尋治理污染之道已勢(shì)在必行。

一、國(guó)家法缺位:農(nóng)村環(huán)境保護(hù)被遺忘

隨著“依法治國(guó)”方略的現(xiàn)實(shí)展開，國(guó)家制定法在當(dāng)代法治建設(shè)中的作用日益重要，其影響遍及于社會(huì)生活的各個(gè)層面。但是，在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域卻難覓國(guó)家法的蹤跡。

(一)環(huán)境立法的缺失

我國(guó)環(huán)境立法多以城市為中心，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，國(guó)家制定法要么空白，要么雖有零星的寥寥幾條，但因過于原則、抽象缺乏可操作性而被束之高閣。如2004年12月修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的條款寥寥無(wú)幾，且將農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法授權(quán)地方性法規(guī)規(guī)定。相比之下，2008年的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》雖略有進(jìn)步，設(shè)專節(jié)對(duì)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”做了規(guī)定，但從規(guī)定內(nèi)容來(lái)看非常抽象，可操作性不強(qiáng)，且缺乏對(duì)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)的特別規(guī)定。

(二)環(huán)境執(zhí)法的疲軟

近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法水平雖然有了較大的提高，依法行政日益受到重視，執(zhí)法力度也明顯加大，但是，還未形成一個(gè)統(tǒng)一而完善的環(huán)境執(zhí)法管理體制?，F(xiàn)行的環(huán)境執(zhí)法體制仍是以輔助性原則為依據(jù)的統(tǒng)分結(jié)合的多部門、多層次的執(zhí)法管理體制，這樣勢(shì)必形成執(zhí)法主體勢(shì)力割據(jù)的局面，致使權(quán)責(zé)不明、權(quán)力過于分散，從而使一些省、市級(jí)環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)變成了本地區(qū)行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)。［1］由于多部門都有權(quán)涉及農(nóng)村環(huán)境管理，所以，在農(nóng)村環(huán)境管理中必然存在職能分割、各自為政的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致管理中的協(xié)作不順，漏洞叢生。加之各種條件的限制，我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)在農(nóng)村地區(qū)不被嚴(yán)格遵守、執(zhí)行的現(xiàn)象仍普遍存在，更進(jìn)一步加劇了農(nóng)村環(huán)境問題。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法疲軟主要表現(xiàn)如下:一是地方保護(hù)主義盛行，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法不受重視。在以GDP增長(zhǎng)速度為主要指標(biāo)考核體系下，各地方政府唯經(jīng)濟(jì)是論，偏袒帶來(lái)可觀經(jīng)濟(jì)效益卻又造成嚴(yán)重污染的企業(yè)或部門，時(shí)常要求當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門“開綠燈”，搞地方保護(hù)主義，以言代法，以權(quán)壓法。對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染危害和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不夠，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入也嚴(yán)重不足，并采用高投入低產(chǎn)出的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短期效應(yīng)。二是農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、執(zhí)法力量薄弱。鑒于我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，省市一級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍得到了加強(qiáng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的建設(shè)仍沒有得到根本的改善。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法疲軟除導(dǎo)致農(nóng)業(yè)污染得不到管制之外，還縱容了城市向農(nóng)村的污染轉(zhuǎn)嫁。隨著城市環(huán)境品質(zhì)的提高和監(jiān)管力度的加大，更多的污染工業(yè)從城市搬遷到農(nóng)村，致使農(nóng)村成為環(huán)境污染的最大受害者，從而形成了“污染下鄉(xiāng)，產(chǎn)品進(jìn)城”的局面”。

(三)環(huán)境司法的介入不足

目前，農(nóng)村環(huán)境污染糾紛很多，但當(dāng)事人多選擇向政府及其主管部門投訴，真正提起訴訟的很少。究其原因有三點(diǎn):一是環(huán)境案件的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，司法取證相對(duì)較難，導(dǎo)致訴訟周期長(zhǎng);二是原告勝訴率低，且勝訴后的賠償執(zhí)行較難。三是農(nóng)民厭訴的心理及貧窮。我國(guó)正處在從鄉(xiāng)土社會(huì)蛻變的過程中，原有對(duì)訴訟的觀念還是很堅(jiān)固地存留在廣大的民間，也因之使現(xiàn)代的司法不能徹底推行。［2］P57有過農(nóng)村體驗(yàn)的人都知道，農(nóng)民有三怕，怕學(xué)費(fèi)、怕生病、怕官司。畢竟村民遇到糾紛進(jìn)入國(guó)家的法院系統(tǒng)總是要花錢的，除了交納案件受理費(fèi)外，還要交納鑒定費(fèi)、公告費(fèi)、證人交通費(fèi)等等費(fèi)用，這對(duì)于貧窮的受害人來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。

二、民間法不足:農(nóng)村內(nèi)生環(huán)保秩序的式微

在現(xiàn)代社會(huì)中，無(wú)論是國(guó)家法還是民間法，都不是自足的體系，各自均有存在的價(jià)值和局限性。民間法具有強(qiáng)勁的生命力和廣闊的發(fā)揮作用及發(fā)展的空間，是國(guó)家法的補(bǔ)充和重要淵源;而國(guó)家法整體統(tǒng)率著、規(guī)制著民間法并引導(dǎo)、推動(dòng)民間法的變革。［3］孕育和植根于我國(guó)法律文化傳統(tǒng)之中的民間法，也在發(fā)揮著其固有的調(diào)控、規(guī)范功能，并妥貼地維系人們?nèi)粘＝煌刃?。但是，因諸多因素，民間法在維系農(nóng)村環(huán)境保護(hù)秩序上的功能卻微乎其微。

(一)農(nóng)村薄弱的環(huán)保意識(shí)無(wú)法供給民間法生長(zhǎng)的土壤

環(huán)保意識(shí)不同于傳統(tǒng)社會(huì)中人們對(duì)自然環(huán)境所形成的零散樸素的認(rèn)識(shí)，而是一種在對(duì)生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)的認(rèn)識(shí)和把握基礎(chǔ)上的全新的現(xiàn)代意識(shí)。相對(duì)處于中心的城市而言，因傳統(tǒng)的生活方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先等觀念的存在使得處于邊緣的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識(shí)相對(duì)淡薄。而民間法是一種知識(shí)傳統(tǒng)，它生于民間，出于習(xí)慣乃由鄉(xiāng)民長(zhǎng)期生活、勞作、交往和利益沖突中顯現(xiàn)，因而具有自發(fā)性和豐富的地方色彩。［4］P431但有利于形成環(huán)境保護(hù)秩序的民間法因?yàn)闆]有適宜生長(zhǎng)的土壤而寥寥無(wú)幾，具體表現(xiàn)在:第一，農(nóng)村特有的生活方式阻礙了較強(qiáng)環(huán)保意識(shí)的產(chǎn)生。我國(guó)農(nóng)村的傳統(tǒng)生活方式是獨(dú)門獨(dú)戶，自給自足。采暖、飲水、垃圾處理等問題都是分戶進(jìn)行，沒有集中統(tǒng)一處理方式，這種分散的生活方式勢(shì)必給環(huán)境保護(hù)造成一定難度。污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑是農(nóng)村普遍的行為方式，只要不危及鄰人的利益(主要是經(jīng)濟(jì)利益)，便不會(huì)受到他人的指責(zé)或非難。因?yàn)榻^大數(shù)人都不會(huì)認(rèn)為這是污染環(huán)境的行為，而是遵循祖祖輩輩的生活方式，并不涉及道德或法律問題。第二，農(nóng)村的貧窮更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先地位。農(nóng)民對(duì)環(huán)境危害的源頭和危害程度往往認(rèn)識(shí)不清，比較看重的是有形的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)潛在的環(huán)境危害往往忽略不計(jì)。為了脫貧致富，在農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)和致富心理的直接驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村大量創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，追求生產(chǎn)利潤(rùn)，并且往往選擇那些急功近利的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)，形成“靠山吃山，靠水吃水”的掠奪式開發(fā)形式，這種粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的破壞與污染越嚴(yán)重，嚴(yán)重背離了可持續(xù)發(fā)展理念。盡管可能產(chǎn)生嚴(yán)重污染，但是農(nóng)民對(duì)于創(chuàng)辦或引進(jìn)污染嚴(yán)重的企業(yè)或隨意、過量使用化肥、農(nóng)藥的行為并不會(huì)拒絕，甚至某種意義上是雙手歡迎，因?yàn)檫@些在造成環(huán)境污染的同時(shí)，更重要的是帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)收益，而后者更是農(nóng)民所關(guān)心的。

(二)現(xiàn)代化沖擊民間法的效力基礎(chǔ)

我國(guó)步入現(xiàn)代化這個(gè)不歸路之后，各種新的外生性制度不斷地進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，沖擊、蕩滌著農(nóng)村社會(huì)的小傳統(tǒng)。在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的碰撞與交織中，農(nóng)村治理所面臨的規(guī)則體系正在發(fā)生巨大的變革。20世紀(jì)40年代費(fèi)孝通先生所看到并憂慮的情形——現(xiàn)代制度破壞了原有的禮治秩序，但并不能有效地建立起法治秩序，就是這個(gè)問題的深度思考。在一個(gè)少變動(dòng)的社會(huì)中，人們依據(jù)習(xí)慣和傳統(tǒng)行動(dòng)，而不必問為什么。而一旦發(fā)生了社會(huì)的急速變化，則過去那些不必問也事實(shí)上很少問的行動(dòng)依據(jù)就會(huì)成為問題，在習(xí)慣和傳統(tǒng)掩藏下面的行動(dòng)的理由就會(huì)顯露出來(lái)。［5］P251

現(xiàn)代化往往同時(shí)是城市化的過程，農(nóng)村人財(cái)物不斷流出農(nóng)村，農(nóng)村在變得衰敗的同時(shí)，與之相伴的是農(nóng)村傳統(tǒng)的倫理、價(jià)值體系遭受沖擊，甚至瀕臨顛覆，而這些傳統(tǒng)的倫理、道德價(jià)值體系恰是民間法具有效力的基礎(chǔ)。民間法的運(yùn)行沒有外在強(qiáng)制力的保障，主要靠相關(guān)主體——農(nóng)民對(duì)該規(guī)則的普遍認(rèn)可，它的實(shí)施靠的是一種情感、良心的心理認(rèn)同和價(jià)值利益取向的共同性以及社會(huì)輿論，重視運(yùn)用“調(diào)解”的手段解決糾紛。違反民間法的多遭到背后輿論、道德批判、名譽(yù)譴責(zé)，如博登海默先生所言:當(dāng)這類習(xí)慣被違反時(shí)，社會(huì)往往會(huì)通過表示不滿或不快的方式來(lái)做出反應(yīng);如果某人重復(fù)不斷地違反社交規(guī)范，那么，他很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)自己已被排斥在這個(gè)社交圈以外了。［6］P79然而，隨著城市化的進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力不斷輸出，農(nóng)村人不再被固定在“生于斯、長(zhǎng)于斯、死于斯”的鄉(xiāng)土社會(huì)，重復(fù)不斷地違反社交規(guī)范的人不怕背后輿論、道德批判、名譽(yù)譴責(zé)，也不再懼怕自己被排斥在這個(gè)社交圈以外，因?yàn)?，他可以通過遷徙、勞動(dòng)輸出對(duì)這一懲罰措施進(jìn)行規(guī)避。盡管這并非鄉(xiāng)土社會(huì)的普遍現(xiàn)象，但其存在已在某種意義上減弱了民間法的效力。

三、設(shè)立農(nóng)村環(huán)保自治制度:一種有效的補(bǔ)充

針對(duì)農(nóng)村環(huán)境問題惡化而國(guó)家制定法與民間法缺位之現(xiàn)狀，有學(xué)者提出建立專項(xiàng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法，但救火式的立法往往實(shí)效值得質(zhì)疑。目前，有一種選擇——建立和推進(jìn)農(nóng)村環(huán)保自治制度值得嘗試。

(一)農(nóng)村環(huán)保自治制度存在的必要性

1．農(nóng)村環(huán)保自治更契合應(yīng)對(duì)農(nóng)村污染的特征。依據(jù)環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定，各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門是保護(hù)環(huán)境的專門機(jī)關(guān)，在其不懈努力之下，城市的環(huán)境保護(hù)得到極大的改善，空氣越來(lái)越清新，水越來(lái)越干凈，市容也日益整潔，可形成強(qiáng)烈反差的是農(nóng)村的污染卻在日益加重，究其原因主要是農(nóng)村環(huán)境污染的特征使環(huán)保機(jī)構(gòu)在農(nóng)村環(huán)境管理中捉襟見肘、舉步維艱。農(nóng)村環(huán)境污染主要是不同于城市“點(diǎn)源污染”的“面源污染”，而面源污染具有排放主體分散、排放不確定及難監(jiān)測(cè)等特性，決定了不能用治理城市點(diǎn)源污染的方法來(lái)治理農(nóng)村的面源污染。許多在城市治理污染非常奏效的環(huán)保執(zhí)法手段在農(nóng)村則難以施展身手。例如，污染監(jiān)測(cè)制度只能針對(duì)城市的點(diǎn)源污染進(jìn)行監(jiān)測(cè)，而針對(duì)農(nóng)村的面源污染并沒有檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn);目前對(duì)污染物排放實(shí)行的總量控制制度只能對(duì)點(diǎn)源污染實(shí)行有效控制，對(duì)解決面源污染則意義不大;像普遍有效實(shí)施的“誰(shuí)破壞誰(shuí)補(bǔ)償”制度在農(nóng)村治理農(nóng)藥、化肥致土壤污染問題上因難以找到破壞者而行之無(wú)效。因此，必須轉(zhuǎn)變思維，建立一種適合農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的環(huán)境監(jiān)管新機(jī)制。農(nóng)村是以居住地進(jìn)行劃分的，每一個(gè)村落具有不同的生產(chǎn)生活習(xí)慣，但村落內(nèi)卻具有一定的趨同性，對(duì)于農(nóng)村的環(huán)境污染，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村民的積極性，根據(jù)每個(gè)村的污染特征由農(nóng)村環(huán)保自治組織來(lái)處理，讓所有污染農(nóng)村環(huán)境的行為即使逃脫了國(guó)家環(huán)保機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但亦難逃農(nóng)村環(huán)保自治組織布下的細(xì)致入微的監(jiān)管網(wǎng)。

2．農(nóng)村環(huán)保自治有助于合理配置農(nóng)村自然資源。眼下，“可持續(xù)發(fā)展”及“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”已成為大家耳熟能詳?shù)脑~匯，要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，農(nóng)村社會(huì)的自然資源及其永續(xù)利用是不可或缺的。但目前農(nóng)村自然資源的永續(xù)利用面臨兩方面的挑戰(zhàn):一方面農(nóng)民個(gè)體對(duì)自然資源的濫用。農(nóng)民的生存完全依賴于其生存的周邊自然環(huán)境，他們從中獲取水及食物等生活必需品。因?yàn)樽匀毁Y源對(duì)人類生存至關(guān)重要不可為某些人獨(dú)享，具有公共物品屬性，因而所有的村民個(gè)人為自己的利益盡可能地開發(fā)、利用自然資源，最終將導(dǎo)致資源過度利用和資源退化。另一方面農(nóng)村自然資源在城市和農(nóng)村間不公平配置。為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村大量的自然資源被利用，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，城市發(fā)展的成本被轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村。雖然農(nóng)民群體人數(shù)眾多，但組織性弱而且利益又不太一致，在資源公平配置的博弈中常處于不利地位。因此，需要農(nóng)村環(huán)保自治組織對(duì)農(nóng)村自然資源進(jìn)行合理配置。村民與周圍的環(huán)境朝夕相處，能熟知自然規(guī)律，以可持續(xù)發(fā)展的方式利用自然資源，并可針對(duì)村內(nèi)部資源濫用的實(shí)際情況對(duì)癥下藥，提出解決方案。尤為重要的是，農(nóng)民環(huán)保自治組織可改變農(nóng)民個(gè)體的分散性和不團(tuán)結(jié)性，從而改善農(nóng)村在與城市資源配置博弈中的不利地位。

3．農(nóng)村環(huán)保自治有利于加強(qiáng)農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識(shí)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)、政策要求公眾參與環(huán)保，而離散態(tài)的農(nóng)民是沒有足夠的能量與組織化的工礦企業(yè)尤其是地方政府進(jìn)行博弈的，因此，必須通過提高農(nóng)民的組織化程度來(lái)提高他們的環(huán)保參與水平。農(nóng)村公眾直接參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)具體體現(xiàn)了環(huán)境民主原則，但在實(shí)際中仍存在某些問題:一是參與不夠。如上所述，由于農(nóng)村群眾的環(huán)境意識(shí)偏低，加之環(huán)境要素的公共物品屬性，在消費(fèi)上并不存在排他性，許多人存有“搭便車”的念頭。再加上相關(guān)法律權(quán)利的賦予尚不完備，公眾如何獲得環(huán)境信息、如何參與環(huán)境決策在立法中并不明確，從而使參與不足;二是參與不當(dāng)。農(nóng)村群眾由于文化程度較低，對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益以及國(guó)家利益、集體利益與私人利益之間的沖突有時(shí)把握不當(dāng)，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)傾向經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而可能出現(xiàn)參與不當(dāng)。對(duì)此，可以通過設(shè)置農(nóng)村環(huán)保自治來(lái)對(duì)如上問題加以克服。同時(shí)，設(shè)立農(nóng)村環(huán)保自治，還有利于環(huán)保法規(guī)、政策的宣傳落實(shí);有利于公眾維護(hù)環(huán)境權(quán)益，化解環(huán)境污染糾紛;有利于公眾監(jiān)督政府行為，減輕財(cái)政支出壓力。

(二)構(gòu)建農(nóng)村環(huán)保自治制度的可行性

農(nóng)村環(huán)保自治組織在治理農(nóng)村污染和合理配置農(nóng)村自然資源方面具有國(guó)家環(huán)保機(jī)關(guān)所不可比擬的優(yōu)勢(shì)，但就該制度是否有構(gòu)建的可行性，許多學(xué)者發(fā)出了質(zhì)疑聲。對(duì)此，筆者認(rèn)為，農(nóng)村環(huán)保自治制度的構(gòu)建有立法的保障和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為支撐。

1．構(gòu)建農(nóng)村環(huán)保自治制度有立法的保障。在人民公社體制轟然的坍塌聲中，農(nóng)村基層產(chǎn)生了普遍混亂和失序，家庭承包制的實(shí)行賦予了農(nóng)民人身自由和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，而人身自由、自主產(chǎn)權(quán)、利益分化構(gòu)成了民主的基本條件，但并不能自然生成民主。所以，國(guó)家對(duì)于農(nóng)民為尋求社區(qū)安全而建立的村民委員會(huì)組織十分重視，試圖通過村民委員會(huì)這一自治組織方式將農(nóng)民重新組織到國(guó)家可以控制的秩序內(nèi)。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第111條明確規(guī)定:城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。通過此規(guī)定，憲法確定了村委會(huì)的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，隨后1987年《村委會(huì)組織法》的頒布也從制度上確認(rèn)了村民自治。盡管1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》未明確確立村民自治組織作為農(nóng)村的環(huán)保機(jī)構(gòu)，但從村民自治組織——村委會(huì)的“職責(zé)”看，當(dāng)然包含了保護(hù)生態(tài)環(huán)境事務(wù)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第2條第二款規(guī)定，“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。其中“公共事務(wù)”和“公益事業(yè)”都是指與村民生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的事務(wù)，當(dāng)然也包括影響人們賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

2．構(gòu)建農(nóng)村環(huán)保自治制度有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的支持。農(nóng)村環(huán)保自治組織對(duì)環(huán)境管理采用非官方的民間管理方式，在國(guó)外已有先例。典型的如萊茵河保護(hù)委員會(huì)就是對(duì)萊茵河流域?qū)嵭泄芾淼囊粋€(gè)民間組織;美國(guó)在上個(gè)世紀(jì)70年代就已經(jīng)建立了一千多個(gè)民間環(huán)保組織，其中包含許多農(nóng)村環(huán)保組織，美國(guó)法律將這些民間組織看作是具有看家狗、吹哨者、私人檢察官職能的機(jī)構(gòu);在日本，明治維新時(shí)期的法律就將民間環(huán)保組織歸入“地方公共團(tuán)體”類組織，而且立法授予其環(huán)保自治立法權(quán)和自治執(zhí)法權(quán)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)民環(huán)境意識(shí)的提高，由于日本的民間環(huán)保組織能公正地處理環(huán)保糾紛這類非訴訟案件以及節(jié)約交易成本，因此其扮演了越來(lái)越重要的角色——農(nóng)村的民間環(huán)保組織處理的案件所占比重越來(lái)越大，越來(lái)越多的村民和設(shè)立在農(nóng)村的組織對(duì)公害的控訴習(xí)慣于向身邊的農(nóng)村民間環(huán)保組織提出，由此所導(dǎo)致的結(jié)果是民間環(huán)保組織所受理的案件量往往會(huì)超過向公害委員會(huì)和政府機(jī)關(guān)控告的案件數(shù)目。而在中國(guó)，由于其特殊國(guó)情，使得民間環(huán)保組織的生成和發(fā)展選擇了政府推進(jìn)型的路徑。一般認(rèn)為，政府推進(jìn)型是指民間環(huán)保組織建設(shè)基于政府的推進(jìn)、啟動(dòng)，也就是說(shuō)民間環(huán)保組織發(fā)展的主要推動(dòng)力在很大程度上依靠政府。然而要想發(fā)揮民間環(huán)保組織的功能，對(duì)國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)督，就必須使其獨(dú)立于政府，真正成為社團(tuán)法人組織。不管現(xiàn)存的民間環(huán)保組織制度是否完善，其存在本身對(duì)構(gòu)建農(nóng)村環(huán)保自治制度就是一種重要的經(jīng)驗(yàn)支持。

(三)農(nóng)村環(huán)保自治制度的構(gòu)建路徑

農(nóng)村環(huán)保自治制度對(duì)于改善日益嚴(yán)峻的農(nóng)村環(huán)境污染意義重大。然而，究竟應(yīng)當(dāng)怎樣建立和推進(jìn)農(nóng)村環(huán)保自治制度，方能使其實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的功能?筆者認(rèn)為，在村委會(huì)里專門成立環(huán)保組織以加強(qiáng)村委會(huì)的環(huán)保職責(zé)是可行之法。

1．農(nóng)村環(huán)保自治組織應(yīng)具有環(huán)境監(jiān)督權(quán)和環(huán)境教育權(quán)。針對(duì)許多工業(yè)正在向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，城市污染轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村的現(xiàn)狀，農(nóng)村環(huán)保自治組織必須具有環(huán)境監(jiān)督權(quán)，對(duì)一切污染農(nóng)村環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)拒不執(zhí)行國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的違法行為或蔑視農(nóng)村環(huán)保自治組織制定的環(huán)境管理規(guī)章制度的行為，有權(quán)進(jìn)行批評(píng)教育，必要時(shí)按照規(guī)定進(jìn)行懲罰。對(duì)于本村村民之間的環(huán)境糾紛，農(nóng)村環(huán)保自治組織有權(quán)進(jìn)行調(diào)解。針對(duì)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)普遍較低的現(xiàn)狀，農(nóng)村環(huán)保自治組織必須承擔(dān)起提高村民環(huán)保意識(shí)的重?fù)?dān)，應(yīng)經(jīng)常性地開展環(huán)境保護(hù)宣傳教育活動(dòng)。

2．賦予農(nóng)村環(huán)保自治組織代表村民提起訴訟的資格。由于公益訴訟制度在我國(guó)并未真正確立，在村委會(huì)代表村民提起訴訟的案件中，法院往往會(huì)依據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第108條的規(guī)定，以原告與案件沒有直接的利害關(guān)系為由，拒絕受理案件。因此，在我國(guó)應(yīng)盡快建立環(huán)境公益訴訟制度，擴(kuò)大環(huán)境案件訴訟原告的范圍，賦予農(nóng)村環(huán)保自治組織代表村民起訴和應(yīng)訴的資格。同時(shí)對(duì)于認(rèn)定環(huán)境侵害行為、涉及環(huán)境損害賠償爭(zhēng)議時(shí)，農(nóng)村環(huán)保自治組織應(yīng)不僅具有代表村民起訴和應(yīng)訴的權(quán)利，而且在雙方有仲裁協(xié)議的情況下可以提請(qǐng)仲裁機(jī)關(guān)進(jìn)行仲裁。

3．保障農(nóng)村環(huán)保自治組織行使環(huán)境管理職責(zé)的財(cái)力支持。我國(guó)財(cái)政實(shí)行分稅制，事權(quán)與財(cái)權(quán)在各級(jí)政府間是分離的，但中央與地方、地方各級(jí)政府之間事權(quán)界定模糊交叉，相互推諉，而財(cái)權(quán)卻是層層上收，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下政府事權(quán)和財(cái)權(quán)極不對(duì)稱。巧婦難為無(wú)米之炊，農(nóng)村環(huán)保自治組織資金的嚴(yán)重欠缺往往導(dǎo)致其在環(huán)境保護(hù)方面作用發(fā)揮上力不從心。因此，政府應(yīng)通過稅收政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，改變農(nóng)村環(huán)保自治組織行使環(huán)境管理職責(zé)缺乏財(cái)力保障的現(xiàn)狀。一方面，政府應(yīng)建立專項(xiàng)資金以加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保的投入;另一方面，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使農(nóng)村環(huán)境受害者獲得一定補(bǔ)償，既可彌補(bǔ)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金不足的缺陷，亦能在一定程度實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平。

4．防止農(nóng)村環(huán)保自治組織環(huán)境保護(hù)職能的異化。農(nóng)村環(huán)保自治組織隸屬于村委會(huì)，然村干部的環(huán)保法律意識(shí)低下已成為農(nóng)村的普遍現(xiàn)象，許多干部以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為首要目標(biāo)，采取“殺雞取卵、竭澤而漁”的策略來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把局部利益與整體利益、短期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益對(duì)立起來(lái)，嚴(yán)重違背了自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。所以在提高村干部的環(huán)保意識(shí)的同時(shí)，專門的環(huán)保自治組織還必須由縣級(jí)環(huán)保部門提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，形成自我組織、依法建章、互相約束、共同完善的機(jī)構(gòu)。環(huán)保自治組織可由工礦企業(yè)法人和農(nóng)民自愿參與，聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和環(huán)保專家等為監(jiān)督員，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村社會(huì)各階層人員積極性，深度參與環(huán)保事務(wù)。

農(nóng)村是村民勞動(dòng)休憩的場(chǎng)所，村民不僅具有保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的義務(wù)，更擁有保護(hù)其生存環(huán)境的神圣權(quán)利。設(shè)立農(nóng)村環(huán)保自治組織有助于離散、組織性弱的村民擰成一股繩，彌補(bǔ)國(guó)家法和民間法在農(nóng)村環(huán)保中的缺位，有效遏制農(nóng)村環(huán)境的惡化，合理配置農(nóng)村自然資源。

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