管偉

(山東政法學(xué)院法學(xué)院，山東濟(jì)南250014)

建國(guó)以來(lái)，特別是自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的農(nóng)村一直處于不斷的變革之中。但由于歷史所形成的原因，城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略使農(nóng)村和農(nóng)民的平等權(quán)長(zhǎng)期得不到有效的重視，使當(dāng)前中國(guó)已有的農(nóng)村變革，始終欠缺圍繞提高農(nóng)民權(quán)利話語(yǔ)的改革，從而在長(zhǎng)期的發(fā)展中演變成一系列阻礙農(nóng)村發(fā)展的制度性障礙，而農(nóng)民權(quán)利的缺失則進(jìn)一步強(qiáng)化了制約農(nóng)村發(fā)展的種種的制度性因素。因此，新農(nóng)村的建設(shè)決非是僅僅在于增加財(cái)政投入和從農(nóng)村內(nèi)部挖潛，而是首先應(yīng)從國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民權(quán)利的關(guān)系界分入手，并通過(guò)自上而下的制度創(chuàng)新和法律保障，使這種關(guān)系達(dá)到和諧、平衡、互動(dòng)的理想狀態(tài)，從而使農(nóng)村及農(nóng)民逐漸形成自我創(chuàng)生和自我發(fā)展的良性之路。

筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家所提出的新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，就必須在黨中央城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念指引下，以切實(shí)尊重農(nóng)民平等權(quán)保障的憲法精神為核心，要圍繞著提高、尊重農(nóng)民權(quán)利中心而展開(kāi)相應(yīng)的制度創(chuàng)新。唯有如此，我們才有可能在農(nóng)村建設(shè)真正的小康社會(huì)，農(nóng)村才能成為真正意義上的新農(nóng)村。

一、放權(quán)農(nóng)民:營(yíng)造實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與國(guó)家之間對(duì)稱(chēng)性互動(dòng)的良性機(jī)制

自新中國(guó)成立后，由于新中國(guó)所面臨的國(guó)際環(huán)境，使共和國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者們提出了優(yōu)先發(fā)展城市的工業(yè)化戰(zhàn)略。因此，為了實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)提取積累用于工業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的資源控制，國(guó)家權(quán)力通過(guò)一次次規(guī)劃的社會(huì)運(yùn)動(dòng)而滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的底層，至此，農(nóng)村社會(huì)的建設(shè)和農(nóng)民生產(chǎn)及生活的安排，完全依賴(lài)于自上而上的命令或指令而無(wú)任何的自主權(quán)。在國(guó)家控制和農(nóng)民服從的前提下，形成了農(nóng)民與國(guó)家之間不對(duì)稱(chēng)的互動(dòng)局面。即使是進(jìn)入二十一世紀(jì)我國(guó)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，農(nóng)民與國(guó)家之間不對(duì)稱(chēng)的互動(dòng)局面也并未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的改觀。

于建嶸曾經(jīng)提到，新農(nóng)村建設(shè)的“解決方案將農(nóng)民這個(gè)社會(huì)主體排除在外，沒(méi)有看到農(nóng)民自己的力量，沒(méi)有將農(nóng)民放在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的主體地位，事實(shí)上，討論農(nóng)村問(wèn)題，如果離開(kāi)農(nóng)民這個(gè)視野，是不可能得出真正意義的結(jié)論的。”［1］當(dāng)然，國(guó)家決策者事實(shí)上也認(rèn)識(shí)到了新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中重視農(nóng)民自主地位的重要性。2005年12月31日中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中的第28條明確規(guī)定:切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利。健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主議事制度，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等。因此，關(guān)注農(nóng)民各項(xiàng)民主權(quán)利，關(guān)注農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體地位，為他們充分表述自己意愿提供必要的平等性的制度化渠道，是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵所在。

(一)人民代表大會(huì)制度的創(chuàng)新:為農(nóng)民提供平等的利益博弈的制度平臺(tái)

作為體現(xiàn)人民民主制度的人民代表大會(huì)制度，從其內(nèi)在機(jī)理而言，也是最能體現(xiàn)人民當(dāng)家主，最能讓作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民與政府溝通、進(jìn)行利益表達(dá)的途徑。因?yàn)橐狗稚⒌霓r(nóng)民群體的利益訴求有效地向上傳輸并產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，離不開(kāi)能有效整合弱勢(shì)群體的分散的多元化的利益訴求的“利益代表”。因此，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中應(yīng)緊緊圍繞著發(fā)展與完善人民代表大會(huì)制度而進(jìn)行，使人民代表大會(huì)制度能夠成為農(nóng)民平等的利益表達(dá)制度平臺(tái)，使他們的需求和價(jià)值期待平等地進(jìn)入到政府的視野。

在十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《選舉法》修正案對(duì)于人民代表大會(huì)制度的完善起到了積極的促進(jìn)作用，特別是確立了“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的選舉原則在一定意義上對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的平等選舉權(quán)意義重大，從而保障他們?cè)谑玛P(guān)社會(huì)資源及利益分配的公共政策之制定及實(shí)施過(guò)程中，擁有與農(nóng)民群體數(shù)量相適應(yīng)的農(nóng)民代表參與利益博弈，同時(shí)，在選舉程序等方面也作出了重要的修改。無(wú)疑，《選舉法》的修改為營(yíng)造農(nóng)民與政府對(duì)稱(chēng)性互動(dòng)的良性機(jī)制邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。但是，要真正使人民代表大會(huì)制度成為農(nóng)民與國(guó)家之間對(duì)稱(chēng)的良性互動(dòng)機(jī)制的重要平臺(tái)，《選舉法》仍存在著改革的巨大空間，特別是實(shí)現(xiàn)人大代表從身份代表到利益代表的轉(zhuǎn)換方面，我們?nèi)孕枰M(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的制度改革與創(chuàng)新。

長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，人大代表常常被視為地位和榮譽(yù)的象征。事實(shí)上，我們?cè)谌舜蟠淼倪x舉及職權(quán)履行方式的制度建設(shè)方面，也是在不斷強(qiáng)化著人們視人大代表為身份代表的印象，而無(wú)形中則弱化了人大代表的利益代表性，虛置了人大代表的代議職能。因此，新形勢(shì)下的人大代表制度發(fā)展與完善的根本就是通過(guò)制度上創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)人大代表從身份代表到利益代表的轉(zhuǎn)換，使人大代表特別是基層的人大代表更應(yīng)成為選民利益的直接代言人，對(duì)選民負(fù)責(zé)，承擔(dān)起為選民直接利益爭(zhēng)取的責(zé)任。

因此，我們希望在下一步應(yīng)以強(qiáng)化人大代表的利益代表性為核心的改革，強(qiáng)化人大代表的選民真實(shí)代言人的角色，特別是“在基層，就是在鄉(xiāng)、縣兩級(jí)和城市區(qū)一級(jí)、不設(shè)區(qū)的市一級(jí)”，由于人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，因此，要逐步改革基層人大代表在侯選人的遴選上過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式上各行各業(yè)代表性而非選民所希望的選民直接利益或行業(yè)利益的代表性的問(wèn)題。事實(shí)上，在現(xiàn)代社會(huì)，參政、議政主要是要能真正代表某一行業(yè)或某一區(qū)域內(nèi)成員利益，至于其是否來(lái)源于這個(gè)行業(yè)并非是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。因此，基層人大代表制度的選舉，特別侯選人的遴選首先要體現(xiàn)公開(kāi)和競(jìng)爭(zhēng)性，侯選人的提名要基于侯選人的能力、素質(zhì)以及是否具有真心為選民服務(wù)的意愿。在選舉階段要引入不同候選人公開(kāi)辯論和競(jìng)爭(zhēng)承諾的程序，只有那些有參政、議政的能力并且能代表所在選區(qū)群體利益的人，才能被所在選區(qū)的選民所認(rèn)可，也才有可能成為真正的選民的利益代表、選民所信賴(lài)的利益訴求和表達(dá)的對(duì)象。

(二)完善信訪制度，切實(shí)成為我們黨和政府與農(nóng)民聯(lián)系的橋梁和紐帶

作為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，信訪制度在我國(guó)發(fā)揮了“不可或缺、不能代替、不容忽視”的作用。在新的歷史條件下，要彰顯和加強(qiáng)作為我們黨和政府與農(nóng)民聯(lián)系的橋梁和紐帶的作用，唯有完善和創(chuàng)新，明確信訪制度自身的定位，特別是彰顯其民眾利益表達(dá)渠道的功能，并通過(guò)法治的手段予以規(guī)范。

1．規(guī)范信訪的職權(quán)界限，明確信訪自身的定位。我們必須通過(guò)制度化的形式明確信訪制度作為利益表達(dá)和利益救濟(jì)的政治制度與訴訟救濟(jì)渠道司法制度的區(qū)別。信訪實(shí)踐中所呈現(xiàn)出的混亂與無(wú)序，因此如何將大量的涉法特別是涉刑的信訪事項(xiàng)排除于信訪受理范圍之外，還權(quán)法院，使相關(guān)事項(xiàng)的解決回歸至訴訟的途徑，維護(hù)司法裁判的權(quán)威，是我們下一步必須改革的重點(diǎn)。

2．疏通信訪的通道，惟有切實(shí)暢通信訪的渠道，并善待信訪群眾應(yīng)當(dāng)是各級(jí)政府尤其是基層政府官員提升社會(huì)秩序的的明智之舉，因此，規(guī)范信訪制度不僅強(qiáng)調(diào)上訪公民要自覺(jué)遵守有關(guān)上訪的法規(guī)規(guī)章，更要通過(guò)立法明確為上訪者提供有效的法律幫助和法律支持是各級(jí)政府尤其是基層政府的法定義務(wù)。

3．信訪運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化、程序化?！耙婪ㄐ旁L”不僅僅在于使信訪的公民要自覺(jué)遵守有關(guān)信訪的法規(guī)規(guī)章，更重要的是信訪的運(yùn)行要納入法治化的軌道。不但受理、處理及解決事項(xiàng)的回復(fù)，均應(yīng)依法建立制度化的、強(qiáng)制性的體系。同時(shí)，對(duì)于信訪事項(xiàng)的解決，還應(yīng)進(jìn)一步的引入回避制度、評(píng)議制度和聽(tīng)證制度，構(gòu)建對(duì)重大疑難信訪事項(xiàng)必須組織評(píng)議和聽(tīng)證等，通過(guò)制度創(chuàng)新使傳統(tǒng)的信訪制度煥發(fā)出新的生機(jī)活力。

二、限權(quán):基層政府實(shí)現(xiàn)由指令型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村社會(huì)的管理體制上“存有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會(huì)‘鄉(xiāng)政村治’的總格局”。［3］在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在行政主導(dǎo)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所承擔(dān)的全能式指令型政府的角色，對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是在我國(guó)整體上正處于“以工補(bǔ)農(nóng)”的重大歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期，處在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的第一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府的行為規(guī)則也應(yīng)及時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)形勢(shì)的發(fā)生的巨大變化。但是，根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但仍定位是一級(jí)職能完整的政府，且也始終未能明確地厘清與農(nóng)民自治權(quán)的相互關(guān)系及其界限，致使實(shí)踐中許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的職能出現(xiàn)了明顯的錯(cuò)位和越位，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中不但不能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，有時(shí)甚至造成諸多負(fù)面影響。因此，通過(guò)制度建設(shè)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位以及與農(nóng)民自治權(quán)的界限，以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，逐步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建符合“管理民主”要求的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)模式，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要目標(biāo)和任務(wù)。

(一)限制國(guó)家行政權(quán)力，明確自治組織的自治權(quán)與國(guó)家行政權(quán)的界限

村民自治是使村民能夠有效參與村內(nèi)事務(wù)的決策、管理、監(jiān)督過(guò)程，并以此維護(hù)其合法權(quán)益的有效手段，由村民直接選舉的村民委員會(huì)，從性質(zhì)上講是基層群眾性自治組織，不屬于國(guó)家政權(quán)體系的范疇，其所擁有的權(quán)力是一種與國(guó)家行政管理權(quán)完全不同的自我管理的權(quán)利。但在具體的自治實(shí)踐中。作為村民直接選舉的村民委員卻實(shí)際淪為執(zhí)行基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力并受政府行政權(quán)力的直接領(lǐng)導(dǎo)的角色，表現(xiàn)出明顯的功能異化和角色錯(cuò)位。事實(shí)上也造成了作為農(nóng)民自治性組織的村委會(huì)儼然成為只是對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的下級(jí)機(jī)構(gòu)，卻難以實(shí)現(xiàn)對(duì)于直接選舉其產(chǎn)生的農(nóng)民負(fù)責(zé)。村委會(huì)與基層政府的密切關(guān)系，以及村委會(huì)自身角色定位的不明，也使得法律所賦予農(nóng)民的自治權(quán)利成為形式。

因此，我們必須通過(guò)立法明確國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的界限，厘清村民自治權(quán)與基層政府行政管理權(quán)之間的關(guān)系?！澳承?quán)利必須通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)現(xiàn)，而某些權(quán)利則可以通過(guò)社會(huì)契約的方式由社會(huì)自治。村民自治權(quán)并不能完全替代行政權(quán)管制鄉(xiāng)村社會(huì)，行政權(quán)也不能侵蝕村民自治權(quán)?！保?］但是，村民委員會(huì)組織法實(shí)施后，村民委員會(huì)作為基層群眾直選產(chǎn)生的自治組織，盡管與國(guó)家政權(quán)不再是隸屬關(guān)系《但村民自治權(quán)的調(diào)整范圍非常廣泛，幾乎囊括了一般地方政府行政管理的所有領(lǐng)域，而且目前鄉(xiāng)村民主制度尚不健全、民主政治生活尚不活躍，國(guó)家權(quán)力包括地方基層的行政權(quán)力完全退出鄉(xiāng)村社會(huì)既不可能也不現(xiàn)實(shí)。但我們同時(shí)必須強(qiáng)調(diào)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在以行政權(quán)力界入過(guò)程中，也有必要引入?yún)f(xié)商民主制度，以與村民委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商、廣泛征求村民意見(jiàn)為前提而非是簡(jiǎn)單的行政命令的方式。

(二)培育并放權(quán)于農(nóng)村民間自治組織，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“控制”到“支持”鄉(xiāng)村的角色轉(zhuǎn)型

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)體制改革的深入進(jìn)行，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)民平等進(jìn)入市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展成為下一步農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。但由于單個(gè)農(nóng)民的力量是有限的，且各種社會(huì)資源的占有量嚴(yán)重不足，只有農(nóng)民組織起來(lái)才能節(jié)約生產(chǎn)成本、銷(xiāo)售成本和消費(fèi)成本并獲得更好的經(jīng)營(yíng)效率，以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的殘酷競(jìng)爭(zhēng)。更為重要的是，作為個(gè)體農(nóng)民與外界發(fā)生聯(lián)系的組織中介，農(nóng)村民間組織的充分的發(fā)展，不但可以使農(nóng)民在市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中更有利加強(qiáng)利益博弈和利益保障的能力，而且更是個(gè)體農(nóng)民與政府進(jìn)行合作、向政府表達(dá)訴求的組織橋梁。

但是，自新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以后，農(nóng)村民間組織的發(fā)展卻始終存在著諸多的障礙性因素，一是存在諸多農(nóng)村民間組織發(fā)展的制度和政策性限制，二是普遍存在的小農(nóng)意識(shí)使農(nóng)民對(duì)于團(tuán)結(jié)互助、合作共贏的現(xiàn)代農(nóng)村民間組織的重要性缺乏共鳴，從而也限制了農(nóng)村民間組織的發(fā)展壯大。事實(shí)上，中國(guó)當(dāng)前社會(huì)的各個(gè)階層，幾乎都有自己的全國(guó)性的以及地方性的正規(guī)組織，而作為中國(guó)第一大階層的農(nóng)民階層，卻基本上沒(méi)有全國(guó)性以及全省性的正規(guī)化組織。因此，構(gòu)建符合“管理民主”要求的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)模式，就首先要求地方各級(jí)人民政府必須樹(shù)立起鼓勵(lì)、支持農(nóng)民民間組織發(fā)展壯大的現(xiàn)代農(nóng)村治理理念，并通過(guò)有效的宣傳教育，改變農(nóng)民觀念，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的組織化生存方式的轉(zhuǎn)變。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民間組織的主體能動(dòng)地位，發(fā)揮其積極功用，關(guān)鍵在于政府對(duì)于農(nóng)村民間組織的充分信任，并在一定程度上向民間組織開(kāi)放生存空間。因此，對(duì)于各級(jí)人民政府而言，要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村民間組織的存在及其社會(huì)功能的發(fā)揮與政府對(duì)農(nóng)村進(jìn)行治理的目標(biāo)的一致性。政府是服務(wù)者，農(nóng)村民間組織也是服務(wù)者，農(nóng)民是二者共同的服務(wù)對(duì)象，二者的共同目標(biāo)是改善和服務(wù)民生。民間組織與政府的關(guān)系是合作伙伴，而不是敵對(duì)的互相抑制的關(guān)系。［5］正如美國(guó)學(xué)者朱莉．費(fèi)希爾所言:“政府和NGO的聯(lián)合努力要比單獨(dú)一方的努力更為有效?！保?］(P128)因此，“管理民主”式的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)模式，就必須改變傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力特別是基層人民政府的行政權(quán)力對(duì)于農(nóng)村各領(lǐng)域的絕對(duì)控制的局面，著重培育并逐步放權(quán)于農(nóng)村民間自治組織，讓農(nóng)村利益主體組織化和民間化。同時(shí)，充分利用農(nóng)村民間組織與政府組織兩方面資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)雙方合作，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村“民生”的改善意義重大。

當(dāng)然，需要強(qiáng)調(diào)的是，在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，囿于資金、人才、智識(shí)、習(xí)慣等因素的限制，農(nóng)村民間組織總體上自我服務(wù)、自我管理、自我發(fā)展的水平還比較低，正處于發(fā)育成長(zhǎng)的初期階段。因此農(nóng)村民間組織的發(fā)展壯大，離不開(kāi)政府的引導(dǎo)和政策上的扶持。但前提是必須尊重農(nóng)村民間組織作為獨(dú)立法人主體的平等地位，應(yīng)該在依法引導(dǎo)而不是行政干預(yù)，政策扶持而不是代替包辦，平等協(xié)商而不是行政指令的基礎(chǔ)上建立政府與民間組織的指導(dǎo)、協(xié)作關(guān)系。［7］

(三)轉(zhuǎn)變職能，從指令型政府到公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變

“鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展離不開(kāi)政府的作用，而新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程也正是一個(gè)政府學(xué)會(huì)怎樣運(yùn)用新的理念和方式治理農(nóng)村的過(guò)程，政府應(yīng)本著‘有所為有所不為’的原則，力避過(guò)度的行政干預(yù)手段的介入，將其職能的落腳點(diǎn)專(zhuān)注于公共服務(wù)”。［8］因此，在新農(nóng)村建設(shè)中，各級(jí)人民政府一方面要充分尊重農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的自主地位，同時(shí)也必須確立新的執(zhí)政理念，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能以改善治理方式，盡可能減少對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政管理和控制，樹(shù)立公共服務(wù)型政府角色。首先，基層政府的行政權(quán)力逐步退出對(duì)農(nóng)村各領(lǐng)域的控制，放權(quán)于農(nóng)村民間自治組織，并不意味著國(guó)家權(quán)力對(duì)于農(nóng)村的發(fā)展完全放任，而主要是指對(duì)損害最廣大農(nóng)民群眾根本利益的一切特權(quán)以及旨在對(duì)于農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)行為直接而具體控制的行政干預(yù)，都必須作出有計(jì)劃主動(dòng)退出的制度安排，給民間組織發(fā)展以空間。但由于當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村民間組織總體上自我服務(wù)、自我管理、自我發(fā)展的水平還比較低，正處于發(fā)育成長(zhǎng)的初期階段，因此農(nóng)村民間組織的發(fā)展壯大，離不開(kāi)政府的引導(dǎo)和政策上的扶持。因此，在現(xiàn)階段，國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)管理經(jīng)濟(jì)和政治的方式首先從直接管理和控制農(nóng)村社會(huì)到創(chuàng)造條件積極扶持農(nóng)村民間組織自治權(quán)的行使，并對(duì)組織運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和引導(dǎo)。其次，要切實(shí)做好職能轉(zhuǎn)變和精官簡(jiǎn)政的工作。國(guó)家權(quán)力在減少對(duì)農(nóng)村社會(huì)的行政管理和控制的同時(shí)，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)關(guān)系、調(diào)控資源等基本任務(wù)卻不能因此而減弱，必須同時(shí)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府的社會(huì)性公共服務(wù)職能和經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)職能，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的力度。同時(shí)，與職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的是，要減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府的行政層級(jí)，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，精官簡(jiǎn)政。中央明確規(guī)定，五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)只減不增，這是機(jī)構(gòu)改革必須堅(jiān)守的“底線”。

三、保障農(nóng)民權(quán)利:構(gòu)建保障農(nóng)民權(quán)利平等享有的制度體系

“農(nóng)民可以是現(xiàn)狀的堅(jiān)固堡壘，也可以是革命的突擊部隊(duì)。農(nóng)民究竟扮演哪種角色，全看政府是否能滿足其經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)需要而定……總之，現(xiàn)代化中國(guó)家的政治安定，部分是視其進(jìn)行農(nóng)村改革的能力如何”。［9］P380－381顯然，新農(nóng)村建設(shè)的成敗與否的關(guān)鍵是我們的改革能否真正認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段“三農(nóng)”問(wèn)題存在的根源所在并進(jìn)行有針對(duì)性地改革。毋庸置疑，長(zhǎng)期以來(lái)為實(shí)現(xiàn)城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而忽視甚至犧牲農(nóng)民所應(yīng)具有的平等權(quán)利，從而導(dǎo)致農(nóng)民與市民因社會(huì)資源及利益分配不平等而形成貧富分化的巨大差距上?！爸袊?guó)最重要的公民權(quán)利，當(dāng)是鄉(xiāng)民的權(quán)利，中國(guó)最重要的人權(quán)，當(dāng)是農(nóng)民的人權(quán)。所以，研究中國(guó)公民的權(quán)利發(fā)展，若要從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，就該特別關(guān)注鄉(xiāng)民的權(quán)利，這個(gè)關(guān)注點(diǎn)既有別于西方人權(quán)的關(guān)注點(diǎn)，也有別于當(dāng)前國(guó)際人權(quán)的關(guān)注點(diǎn)?！保?0］P616忽視對(duì)于農(nóng)民平等權(quán)利的保障，只在經(jīng)濟(jì)上的減負(fù)、經(jīng)濟(jì)利益的補(bǔ)償只能在表面上緩解農(nóng)民的貧困，并不能從根本上解決引發(fā)農(nóng)民問(wèn)題的深層矛盾。因此，強(qiáng)調(diào)在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的任何制度創(chuàng)新或變革，都必須圍繞著與實(shí)現(xiàn)農(nóng)民應(yīng)有的生存狀態(tài)和社會(huì)地位緊密勾連在一起，一方面要保障農(nóng)民作為建設(shè)主體和受益主體的公平性，同時(shí)也必須保障農(nóng)民作為建設(shè)主體必有的發(fā)展機(jī)會(huì)的公平性。

(一)逐步完善以農(nóng)民平等權(quán)實(shí)現(xiàn)的憲政框架

理論上講，憲政視野下的公民本身就是以平等作為其基本價(jià)值尺度的文明產(chǎn)物，對(duì)公民決不應(yīng)作任何制度性的分類(lèi)與相應(yīng)非正義的差別對(duì)待。我國(guó)《憲法》總綱第二條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，第二章第33條規(guī)定，“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是中華人民共和國(guó)公民。中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”?！皣?guó)家尊重和保障人權(quán)。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”。但是我國(guó)現(xiàn)實(shí)中，以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制的存在，使得憲法上平等的公民卻人為的被分為市民與農(nóng)民兩類(lèi)，這種基于社會(huì)資源不平等分配而進(jìn)行的社會(huì)群體的劃分，①使農(nóng)民在國(guó)家制度層面上一開(kāi)始就與非農(nóng)業(yè)人口的市民處于一種不平等的地位，二者在政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、社會(huì)生活等方面存在著巨大的差距。但是，反思我國(guó)當(dāng)前憲政體制下農(nóng)民平等權(quán)利享有的現(xiàn)狀，我們卻發(fā)現(xiàn)，建國(guó)后我國(guó)為了實(shí)現(xiàn)城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而采取的戶籍制度之所以在形式上不存在所謂的違憲性問(wèn)題，恰恰在于我們的現(xiàn)行憲法，未能明確授予我國(guó)公民的自由遷徙權(quán)，或可言之，正是因?yàn)閼椃▽?duì)于公民特別是對(duì)于農(nóng)民自由遷徙權(quán)利規(guī)定的缺失，使歷史形成的城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)的相關(guān)制度有了合憲法性的基礎(chǔ)，從而也使一些城市既得利益者采取的種種針對(duì)農(nóng)民的歧視性政策有了無(wú)違憲法之虞。“戶籍制度改革首先是一種觀念上的變革，與戶籍制度改革密切相關(guān)的乃是遷徙自由問(wèn)題，遷徙自由其實(shí)是關(guān)涉‘國(guó)家尊重和保障人權(quán)’的重大法律問(wèn)題”。“戶籍改革是一種具有制度創(chuàng)新意義的制度變遷，其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多方面的深遠(yuǎn)影響不容低估”。公民的遷徙權(quán)亦稱(chēng)遷徙自由，從嚴(yán)格的法律意義上講，是指在法律允許的范圍內(nèi)，公民所享有的選擇、變更居住地的權(quán)利。自由遷徙權(quán)在憲法中的表現(xiàn)不只是其在公民權(quán)利中重要性的一個(gè)方面，而是自由遷徙權(quán)背后所包含的平等對(duì)待權(quán)?！耙磺腥?，或至少是一個(gè)國(guó)家的一切公民，或一個(gè)社會(huì)的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會(huì)地位。要從這種相對(duì)平等的原始觀念中得出國(guó)家和社會(huì)中的平等權(quán)利的結(jié)論，要使這個(gè)結(jié)論甚至能夠成為某種自然而然的、不言而喻的東西?！保?2］P444

因此，在憲法的框架內(nèi)，消除對(duì)農(nóng)民的種種歧視，尊重和保障憲法賦予每個(gè)公民的平等權(quán)利，是改變我國(guó)農(nóng)民平等權(quán)現(xiàn)狀的關(guān)鍵所在。從目前的修憲現(xiàn)狀來(lái)看，從1982年憲法說(shuō)起，這部憲法已經(jīng)經(jīng)過(guò)了四次修改，其主要修改目的是適應(yīng)中國(guó)變化發(fā)展了的政治經(jīng)濟(jì)情況，特別是黨的十六大以后所提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”新理念，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民主體性和平等權(quán)的情形下，為中國(guó)農(nóng)民平等權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了前所未有的政治環(huán)境，自由遷徙權(quán)入憲的時(shí)機(jī)日益成熟。我們期待，在不久的將來(lái)，在公民所享有的基本權(quán)利體系中增加“公民有居住和遷徙的自由”，完善農(nóng)民平等權(quán)保障的憲政框架，充實(shí)公民所享有的基本權(quán)利，從根本制度上彌補(bǔ)農(nóng)民憲法平等權(quán)享有虛置的憲法漏洞，通過(guò)修憲來(lái)逐步撤除過(guò)去籠罩在農(nóng)民身上的身份符號(hào)或象征，而還原為其本來(lái)的面目。

(二)逐步建立農(nóng)民平等權(quán)利保障的制度體系

通過(guò)修憲，完善農(nóng)民平等權(quán)保障的憲政框架，僅僅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民平等權(quán)保障的第一步。從憲法享有到實(shí)際享有，離不開(kāi)在保障公民平等權(quán)的憲政框架的指引下，通過(guò)制定、修改、廢除等立法活動(dòng)，逐步完善有關(guān)農(nóng)民平等權(quán)利保障的制度體系，“對(duì)于當(dāng)下的中國(guó)而言，要消除這種城鄉(xiāng)差別格局，惟有政府以給農(nóng)民國(guó)民待遇為核心、以轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)、以最終消除城鄉(xiāng)居民在戶籍、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面存在的二元結(jié)構(gòu)為目標(biāo)的強(qiáng)而有力的推動(dòng)才是?！保?3］

1．制定《戶籍法》，改革現(xiàn)行戶籍制度。盡管在進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)在戶籍法律制度建設(shè)已經(jīng)取得的一些新進(jìn)展，但仍然存在一些不合理的因素，對(duì)農(nóng)民歧視對(duì)待并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的改觀，仍然是農(nóng)村進(jìn)一步良性發(fā)展和城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的制度性障礙，有學(xué)者言:“我們這樣的社會(huì)主義國(guó)家，應(yīng)該在人民中間拉開(kāi)如此大的差距嗎?今天，時(shí)光進(jìn)入了21世紀(jì)，縮小前50年間形成的巨大的地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距已迫在眉睫地成為中國(guó)新世紀(jì)的主要任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)。必須打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的戶籍管理制度，保障各種資源在全國(guó)范圍內(nèi)合理流動(dòng)，確立以人為本的發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)成為我們的主要思考”。［14］P194因此，根據(jù)黨的十六大明確指出的“消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)”精神，順應(yīng)歷史潮流特別是工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化的趨勢(shì)，就需要進(jìn)一步調(diào)整和改革目前的戶籍制度，同時(shí)盡可能早的制定一部符合憲法精神的《中華人民共和國(guó)戶籍法》，給社會(huì)全體成員特別是農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。

2．完善土地征收法律制度?！巴恋厥寝r(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障，是農(nóng)民賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利是農(nóng)民的根本利益所在。”［15］P1針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地制度所固有的缺陷，特別是在土地征收上因缺乏公平公正的程序及合理的補(bǔ)償原則而無(wú)法對(duì)于農(nóng)民的土地權(quán)益提供全方位保障的現(xiàn)狀，②就必須以保護(hù)被征地農(nóng)民利益為前提的土地征收法律制度的完善。首先，完善土地征收的程序，明確征地補(bǔ)償費(fèi)的制定標(biāo)準(zhǔn)。盡管我國(guó)《土地管理法》第48條規(guī)定了“征收補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”。要求土地征收要聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，但如此規(guī)定形式意義多于實(shí)質(zhì)，且缺乏在征收補(bǔ)償方案確定前民眾事先談判、協(xié)商程序，對(duì)被征地人的權(quán)利救濟(jì)措施規(guī)定不足。因而筆者建議，應(yīng)在土地征收法律中專(zhuān)設(shè)“征收程序”一節(jié)，增強(qiáng)土地征收程序的透明度。同時(shí)，針對(duì)征地制度的欠缺，特別是標(biāo)準(zhǔn)不確定，利益不分配不合理的情況，應(yīng)通過(guò)立法明確土地補(bǔ)償安置費(fèi)計(jì)算依據(jù)和方法，確立征地補(bǔ)償安置方案的可操作性，避免人為操作或暗箱操作的因素。其次，建立科學(xué)的征地糾紛救濟(jì)制度。該制度建立的目的在于使在土地征收過(guò)程中利益受損的農(nóng)民得到有效的解決或救濟(jì)機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定:“對(duì)補(bǔ)償有爭(zhēng)議的，有縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，有批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”，這種政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的糾紛解決機(jī)制，是不符合法治要求的。因此，對(duì)于糾紛仲裁，就必須通過(guò)立法明確引入專(zhuān)業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)，并同時(shí)擴(kuò)大被征收人及各方當(dāng)事人的司法救濟(jì)權(quán)利，尤其是可就土地征收沒(méi)有用于公共利益目的的合法性和合理性提起行政訴訟。

3．建立城鄉(xiāng)一體、平等享有的社會(huì)保障法律制度。盡管當(dāng)前我們?cè)诟母锕逃械纳鐣?huì)會(huì)保障法律制度方面已經(jīng)進(jìn)行了一些重要的嘗試，并業(yè)已成為建立健全農(nóng)民平等享有的社會(huì)保障制度的先導(dǎo)。但總體而言，當(dāng)前的社會(huì)保障法律制度距離農(nóng)民平等享有社會(huì)發(fā)展成果，與市民平等獲得國(guó)家保障尚遠(yuǎn)，農(nóng)民也遠(yuǎn)沒(méi)有獲得實(shí)現(xiàn)其主體良性發(fā)展的保障。當(dāng)然，在當(dāng)前的國(guó)情條件下，一步到位地實(shí)現(xiàn)全民社會(huì)保障體系也并不現(xiàn)實(shí)。因此，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、平等享有的社會(huì)保障體系需從最迫切納入國(guó)家保障體系的農(nóng)民工和失地農(nóng)民入手，通過(guò)修改《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，把保險(xiǎn)對(duì)象拓展到所有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員。同時(shí)，以失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)為依托，將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，在此基礎(chǔ)之上，以制定全民平等享有的《社會(huì)保障法》為目標(biāo)而漸次展開(kāi)城鄉(xiāng)一體、平等享有的社會(huì)保障改革，使之惠及全體農(nóng)民?？梢哉f(shuō)，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件，同時(shí)更是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，乃至于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，隨著我國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)的快速發(fā)展，“三農(nóng)”問(wèn)題日益凸現(xiàn)，且一直是黨和中央政府關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。但“三農(nóng)”問(wèn)題如何復(fù)雜，怎么變換，都離不開(kāi)農(nóng)民這個(gè)核心問(wèn)題，而農(nóng)民問(wèn)題集中表現(xiàn)在農(nóng)民與市民社會(huì)資源及利益分配不平等、貧富分化的巨大差距上。正如本文所述，農(nóng)民當(dāng)前的惡劣的生存及權(quán)利現(xiàn)狀是建國(guó)以來(lái)所形成的以戶籍制度為核心的一系列的歧視性制度的內(nèi)在根源，而農(nóng)民平等權(quán)嚴(yán)重缺失的現(xiàn)狀又不斷強(qiáng)化和固化了這一系列的歧視性的阻礙農(nóng)村發(fā)展的制度性因素，在兩者不斷的惡性循環(huán)中，“三農(nóng)”問(wèn)題日益嚴(yán)峻。因此，新農(nóng)村建設(shè)的核心問(wèn)題，在于國(guó)家如何平等對(duì)待農(nóng)民。故而密切關(guān)注農(nóng)民權(quán)利、確認(rèn)農(nóng)民權(quán)利、大力保障農(nóng)民權(quán)利是當(dāng)下迫切需要解決的問(wèn)題，也是解決農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。

注釋:

①中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組研究表明，如果以職業(yè)分類(lèi)為基礎(chǔ)，以組織資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源的占有狀況為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，可以分為10個(gè)社會(huì)階層:國(guó)家與社會(huì)管理者、經(jīng)理人員、私營(yíng)企業(yè)主、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、辦事人員、個(gè)體工商戶、商業(yè)服務(wù)人員、產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、城鄉(xiāng)無(wú)業(yè)失業(yè)人員。農(nóng)民幾乎處于社會(huì)的最底層。參見(jiàn)王天義，王貴民:《正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的公平問(wèn)題》，載中國(guó)改革報(bào)，2005年7月18日。

②盡管我國(guó)在2004年的憲法修正案第20、22條分別規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡?，我國(guó)的憲法修正案對(duì)于土地征收或征用的合理性補(bǔ)償則沒(méi)有涉及。

［1］于建嶸．中國(guó)農(nóng)村的政治危機(jī):表現(xiàn)、根源和對(duì)策［EB/OL］．http://rdi．cass．cn/show_News．a(chǎn)sp?id=9785．2006－3－28．

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