陳婷趙小波

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京100084)

一、修改(或制定)憲法強(qiáng)調(diào)國(guó)家的主權(quán)與統(tǒng)一

主權(quán)具有對(duì)外的獨(dú)立性和對(duì)內(nèi)的最高性，是反民族分裂的核心問(wèn)題。憲法是國(guó)家主權(quán)的象征和體現(xiàn)，各國(guó)反民族分裂首先通過(guò)憲法明確國(guó)家的主權(quán)與統(tǒng)一，如俄羅斯制定新憲法取消雙重國(guó)家主權(quán)原則;加拿大修改憲法收回立憲權(quán);中亞五國(guó)通過(guò)憲法明確國(guó)家的非宗教性質(zhì)及對(duì)各類宗教活動(dòng)和勢(shì)力的管理規(guī)定。

(一)明確國(guó)家主權(quán)僅國(guó)家享有

1．俄羅斯取消雙重國(guó)家主權(quán)原則。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯國(guó)內(nèi)局勢(shì)動(dòng)蕩不安，境內(nèi)各共和國(guó)以民族自決為理論基礎(chǔ)強(qiáng)化了獨(dú)立傾向。從1990年7月11日起，大部分的自治共和國(guó)都發(fā)表了國(guó)家主權(quán)宣言。以韃靼斯坦共和國(guó)的主權(quán)宣言為例，就明確規(guī)定取消自治，確立了國(guó)家主權(quán)原則，并先后制定了自己的憲法。與此同時(shí)，前蘇聯(lián)及俄羅斯聯(lián)邦本身則因國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，不得不采取了一些在一定程度上刺激各共和國(guó)“主權(quán)化”的法律措施。如，1990年戈?duì)柊蛦谭蛲苿?dòng)簽訂的前蘇聯(lián)“聯(lián)邦條約”，就在一定程度上承認(rèn)了俄羅斯境內(nèi)自治共和國(guó)與俄羅斯聯(lián)邦的平等地位。1992年3月31日，俄羅斯聯(lián)邦與境內(nèi)各共和國(guó)簽署的“聯(lián)邦條約”，則完全承認(rèn)了中央與各組成部分間的平等地位，將各共和國(guó)定位為主權(quán)國(guó)家，明確規(guī)定“俄羅斯聯(lián)邦中共和國(guó)是俄羅斯聯(lián)邦組成中的主權(quán)國(guó)家”。1992年修改通過(guò)的《俄羅斯聯(lián)邦——俄羅斯憲法(基本法)》，沒(méi)有明確各共和國(guó)的法律地位，只規(guī)定“俄羅斯聯(lián)邦是主權(quán)國(guó)家，在自己的領(lǐng)土上獨(dú)立行使一切權(quán)力”。

1993年，葉利欽在同議會(huì)的斗爭(zhēng)中取得勝利，并以全民公決的形式通過(guò)了俄羅斯聯(lián)邦新憲法。新憲法第15條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦憲法具有最高法律效力和直接效力，適用于俄羅斯聯(lián)邦全境。第67條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦的領(lǐng)土由各聯(lián)邦主體的領(lǐng)土組成。…俄羅斯聯(lián)邦的領(lǐng)土是俄羅斯聯(lián)邦主權(quán)的空間范圍。俄羅斯聯(lián)邦的主權(quán)適用其全部領(lǐng)土。這樣就否決了前蘇聯(lián)時(shí)期憲法的雙重國(guó)家主權(quán)原則，確認(rèn)了主權(quán)僅屬于俄羅斯聯(lián)邦的原則。此外，新憲法還明確規(guī)定，在聯(lián)邦憲法生效之前頒布的法律文件與俄羅斯聯(lián)邦憲法規(guī)定相抵觸時(shí)，以俄羅斯聯(lián)邦憲法的規(guī)定為準(zhǔn)。如此，則以國(guó)家根本大法的形式否認(rèn)了各共和國(guó)之前通過(guò)的《國(guó)家主權(quán)宣言》的法律效力，也否認(rèn)了1992年簽署的《聯(lián)邦條約》中對(duì)各共和國(guó)的主權(quán)國(guó)家定位，實(shí)際上否認(rèn)了共和國(guó)退出聯(lián)邦的“自由權(quán)利”。

2．加拿大制定嚴(yán)格的修憲程序。加拿大立國(guó)之時(shí)英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《英屬北美法案》。該法案使加拿大獲得內(nèi)務(wù)自主權(quán)，但外交權(quán)和軍事權(quán)仍由英國(guó)掌控。1931年的《威斯敏斯特法令》將加拿大升格為自治領(lǐng)，賦予加拿大外交和軍事自主權(quán)。雖然此時(shí)加拿大仍歸于英國(guó)女王名下，但它是一個(gè)完整的主權(quán)國(guó)家。加拿大魁北克省的民族主義者卻認(rèn)為加拿大不是一個(gè)國(guó)家，“加拿大聯(lián)邦”是“英語(yǔ)加拿大及其法語(yǔ)殖民地”，而魁北克人不是自己的主人，魁北克人的命運(yùn)應(yīng)有魁北克人自己決定。1982年，盡管魁北克省反對(duì)，加拿大還是通過(guò)了新的憲法。新憲法對(duì)修憲程序進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的主權(quán)和統(tǒng)一。該憲法第41條規(guī)定:“一致同意的修正案關(guān)于下列事項(xiàng)的加拿大憲法修正案，只要經(jīng)過(guò)參議院和眾議院的以及每個(gè)省的立法會(huì)議的決議認(rèn)可，即可以由總督以蓋有加拿大國(guó)窒頒布的公告制定;女皇、總督和省督的職位;一個(gè)省在眾議院擁有議員若干人的權(quán)利，其人數(shù)不少于在本章施行時(shí)該省有權(quán)獲得代表本省的參議院議員的人數(shù);除依照第43的規(guī)定外，英語(yǔ)或法語(yǔ)的使用;加拿大最高法院的組織;對(duì)本章的修正?！笨梢钥闯?，加拿大憲法沒(méi)明文規(guī)定聯(lián)邦內(nèi)一個(gè)省份或一個(gè)地區(qū)從加拿大分離出去的具體程序，但如魁北克獨(dú)立，就會(huì)改變憲法的規(guī)定，而對(duì)憲法規(guī)定的修改必須經(jīng)過(guò)參議院和眾議院的以及每個(gè)省的立法會(huì)議的決議認(rèn)可。也就是說(shuō)，魁北克獨(dú)立不是它自己公投說(shuō)能獨(dú)立就獨(dú)立了，還需要聯(lián)邦政府和其他9個(gè)省的同意。

(二)明確國(guó)家的非宗教性質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)各類宗教活動(dòng)和勢(shì)力的管理

中亞國(guó)家獨(dú)立后所頒布的憲法，其序言部分都有如下表述:各民族“忠于自由、平等與和睦的理想”(哈薩克斯坦);“保證公民和睦與民族和諧”(烏茲別克斯坦);各族人民“團(tuán)結(jié)友好與和睦相處”(吉爾吉斯斯坦);“尊重各大小民族的平等權(quán)利和友誼”(塔吉克斯坦)以及“保障每個(gè)公民的權(quán)利和自由，竭力保證公民和睦與民族和諧”(土庫(kù)曼斯坦)。各國(guó)憲法都毫無(wú)例外地規(guī)定:禁止建立旨在以暴力改變憲法制度，破壞國(guó)家完整，挑起社會(huì)、種族、民族、宗教仇恨的社會(huì)組織及其活動(dòng)。吉爾吉斯斯坦共和國(guó)憲法規(guī)定:“破壞各民族人民共同和平生活的行為、鼓吹和煽動(dòng)民族間仇視情緒的行為都是違反憲法的?！?/p>

同時(shí)憲法對(duì)各類宗教活動(dòng)和勢(shì)力管理做出明確的規(guī)定。如，哈薩克斯坦共和國(guó)憲法規(guī)定:法律保障公民有信教和不信教的自由，公民有權(quán)決定是否公開(kāi)自己所信奉的宗教和教派，但教職人員不能參與總統(tǒng)選舉，也不能擔(dān)任國(guó)家公務(wù)員;宗教團(tuán)體不能建立政黨，各類政黨和其他政治團(tuán)體不得參與宗教派別活動(dòng)等。塔吉克斯坦共和國(guó)在憲法中規(guī)定:“包括宗教在內(nèi)任何一種意識(shí)形態(tài)都不能規(guī)定為國(guó)家的意識(shí)形態(tài)”，“宗教組織與國(guó)家分離，不得干預(yù)國(guó)家事務(wù)?！奔獱柤顾固构埠蛧?guó)憲法規(guī)定:“宗教和一切宗教活動(dòng)同國(guó)家相分離”，“在吉爾吉斯共和國(guó)不允許:以宗教為基礎(chǔ)建立政黨，宗教組織追求政治目的和任務(wù);宗教組織工作人員和宗教人士干預(yù)國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)。”

二、以憲法和自治章程建構(gòu)相應(yīng)的自治區(qū)制度

各國(guó)以憲法和自治章程建構(gòu)相應(yīng)的民族自治區(qū)制度，其中西班牙的分權(quán)式自治制度和俄羅斯的集權(quán)式自治制度較為典型。

(一)西班牙的分權(quán)式自治制度

1975年佛朗哥去世后，西班牙建立了君主立憲政體，推行民主政策，強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)，向擴(kuò)大自治權(quán)方向發(fā)展。1978年的西班牙現(xiàn)行憲法①就是其集中體現(xiàn)。該憲法的第2條規(guī)定，“本憲法的基礎(chǔ)是西班牙牢不可破的團(tuán)結(jié)和全體西班牙人所共有的不可分割的祖國(guó)，本憲法承認(rèn)并保障組成西班牙國(guó)的各民族和各地區(qū)的自治權(quán)利及其團(tuán)結(jié)?！钡?條第二款規(guī)定“西班牙的其他語(yǔ)言根據(jù)各自治區(qū)的法律為各自治區(qū)的官方語(yǔ)言”。這就以國(guó)家根本大法的方式給予了各少數(shù)民族以自治權(quán)利，承認(rèn)各民族的語(yǔ)言在各自的自治共同體內(nèi)為官方語(yǔ)言，尊重和保護(hù)了“特殊領(lǐng)土的歷史權(quán)利”。憲法明文規(guī)定在議會(huì)的組成上對(duì)民族地區(qū)予以特殊的照顧。第48條第一款規(guī)定眾議院議員普選產(chǎn)生，同時(shí)又規(guī)定省是選區(qū)單位，保證兩個(gè)特殊地區(qū)的居民各選一名議員。西班牙的參議院是代表不同地區(qū)的利益，在其組成上，憲法第69條規(guī)定，自治區(qū)除了作為其組成部分的省可以選舉參議員外，還可以由自治區(qū)的立法機(jī)關(guān)任命一名參議員，并且自治區(qū)內(nèi)選民每增加100萬(wàn)，再增加一名參議員。憲法規(guī)定了自治區(qū)的組建及其制度。西班牙憲法第143條規(guī)定，具有共同的歷史、文化特征的毗鄰省份、島嶼地區(qū)以及歷史上曾是一個(gè)地區(qū)單位的省份，可以實(shí)行自治，組成自治區(qū)。正是依據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，巴斯克人和加泰羅尼亞人等少數(shù)民族分別建立了巴斯克、加泰羅尼亞等自治區(qū)，行使自治權(quán)利。西班牙憲法第143～158條，對(duì)自治區(qū)制度做了全面詳細(xì)的規(guī)定。分別規(guī)定了組建自治區(qū)的程序、條件，中央與自治區(qū)的權(quán)限劃分，對(duì)自治機(jī)構(gòu)的監(jiān)督②、限制等內(nèi)容。

除西班牙憲法外，各自治區(qū)的自治章程也同樣為西班牙自治區(qū)制度建構(gòu)的重要組成部分，現(xiàn)以巴斯克地區(qū)的自治章程為例加以說(shuō)明。西班牙眾議院立法委員會(huì)和巴斯克議員會(huì)議代表團(tuán)聯(lián)席會(huì)議經(jīng)過(guò)三年多時(shí)間的努力，終于于1979年7月21日通過(guò)了“巴斯克地區(qū)自治章程(草案)”。該草案經(jīng)巴斯克地區(qū)全民公決通過(guò)后，于1980年11月11日生效。該自治章程規(guī)定，巴斯克人民在西班牙國(guó)內(nèi)組成自治體，定名為“歐斯卡迪”或巴斯克區(qū)，下轄阿拉瓦、吉普斯夸和比斯3個(gè)省。這樣，巴斯克成為了西班牙國(guó)內(nèi)首批獲得自治的地區(qū)之一。該“章程”作為巴斯克地區(qū)法律體系的重要組成部分，實(shí)際上是巴斯克地區(qū)民族主義黨派與西班牙中央政府談判相互妥協(xié)的產(chǎn)物。［1］P258通過(guò)該章程，巴斯克地區(qū)被允許擁有自己的軍隊(duì)和警察;可以留成90%的地方稅收作為地方財(cái)政來(lái)源。章程還規(guī)定，巴斯克地區(qū)享有廣泛的自治權(quán)力，包括擁有地區(qū)的旗幟，巴斯克語(yǔ)與西班牙語(yǔ)有平等權(quán)利;各省可選出同樣數(shù)目的巴斯克人組成地區(qū)議會(huì);巴斯克地區(qū)政府享有執(zhí)行和行政權(quán)，其主席由議會(huì)選出并經(jīng)國(guó)王批準(zhǔn)。

從表面上看，西班牙憲法和巴斯克地區(qū)自治章程，與當(dāng)時(shí)其他西歐國(guó)家相比，在法律上更為寬容，照顧了巴斯克民族的特殊利益，而西班牙中央政府則以較大讓步為代價(jià)維護(hù)了國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整。但是，西班牙憲法和巴斯克地區(qū)自治章程的生效對(duì)巴斯克民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的打擊和分化作用更為顯著。首先，由于賦予了巴斯克地區(qū)較大的自治權(quán)利，越來(lái)越多的巴斯克人放棄了“武力建國(guó)”的政治選項(xiàng)，傾向于接受自治，這是“埃塔”組織在80年代內(nèi)部分裂，組成人員越來(lái)越少的根本原因;其次，西班牙政府嚴(yán)格遵守憲法和自治章程的規(guī)定，充分表現(xiàn)了照顧巴斯克民族特殊利益的誠(chéng)意，使“埃塔”組織以民族自決為由反對(duì)佛朗哥政權(quán)而獲得的正當(dāng)性受到普遍質(zhì)疑。在80年代之前，包括法國(guó)在內(nèi)，相當(dāng)數(shù)量的西方國(guó)家對(duì)“埃塔”組織的民族獨(dú)立要求給予了一定的同情和資助，但是隨著巴斯克地區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)，“埃塔”組織越來(lái)越多地被視為極端民族主義與恐怖主義的交匯，該組織自身及其政治要求被越來(lái)越多的人和國(guó)家認(rèn)為是不可接受，從而道路越走越窄。

(二)俄羅斯的集權(quán)式自治制度

韃靼斯坦和車臣是俄羅斯解決民族問(wèn)題的關(guān)鍵。針對(duì)車臣的民族分裂活動(dòng)，俄羅斯政府發(fā)動(dòng)了兩次車臣戰(zhàn)爭(zhēng);而針對(duì)韃靼斯坦，則依循了協(xié)商談判的和平方式。1994年2月15日，葉利欽和韃靼共和國(guó)國(guó)務(wù)委員會(huì)主席沙米耶夫共同簽署了《關(guān)于劃分權(quán)限和互派全權(quán)代表的條約》，這一解決聯(lián)邦中央與個(gè)別主體間沖突的方式后被稱“韃靼模式”。③實(shí)踐表明，“韃靼模式”給俄羅斯聯(lián)邦體制的發(fā)展埋下了很大隱患，聯(lián)邦中央的權(quán)威嚴(yán)重下降。普京當(dāng)政之后，利用強(qiáng)大的民意支持，開(kāi)始逐步強(qiáng)化中央權(quán)威，消減地方權(quán)限，從而極大限制了民族分裂勢(shì)力的影響和發(fā)展。多數(shù)措施最終是以法律的形式來(lái)完成。

1．改革地方權(quán)力機(jī)關(guān)的組成方式。2004年9月，普京提出一項(xiàng)旨在取消聯(lián)邦主體地方行政長(zhǎng)官直選，改由總統(tǒng)提名、地方議會(huì)批準(zhǔn)的法案。2004年12月11日，該法案獲得俄羅斯國(guó)家杜馬通過(guò)。12月27日，普京發(fā)布總統(tǒng)令，對(duì)提名地方行政長(zhǎng)官人選的方式又做了明確規(guī)定。根據(jù)以上兩個(gè)聯(lián)邦法律，俄羅斯聯(lián)邦地方行政長(zhǎng)官產(chǎn)生程序發(fā)生重大變化，聯(lián)邦開(kāi)始發(fā)揮決定性作用，主要表現(xiàn)在:

(1)聯(lián)邦總統(tǒng)決定地方行政長(zhǎng)官候選人名單。各聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)代表④以及該地方議會(huì)中占絕對(duì)多數(shù)議席的政黨有權(quán)分別提出該聯(lián)邦主體地方行政長(zhǎng)官候選人名單;候選人名單由總統(tǒng)辦公廳轉(zhuǎn)交聯(lián)邦總統(tǒng)，總統(tǒng)可以從中挑選一位候選人，也可以責(zé)成總統(tǒng)辦公廳主任重新提名地方長(zhǎng)官候選人名單。(2)聯(lián)邦總統(tǒng)在法定情況下有權(quán)解散地方議會(huì)。如果總統(tǒng)提名的地方行政長(zhǎng)官候選人先后三次被地方議會(huì)拒絕，則聯(lián)邦總統(tǒng)有權(quán)以總統(tǒng)命令的形式解散該地方議會(huì)，并宣布在規(guī)定期限內(nèi)舉行新的地方議會(huì)選舉。(3)聯(lián)邦總統(tǒng)有權(quán)提前解除地方行政長(zhǎng)官的職務(wù)。如果在失去了聯(lián)邦總統(tǒng)的信任或出現(xiàn)工作不當(dāng)及司法機(jī)關(guān)起訴的情況下，聯(lián)邦總統(tǒng)有權(quán)提前解除該地方行政長(zhǎng)官的職務(wù)，并提出新的地方長(zhǎng)官人選;地方議會(huì)有權(quán)向俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)提出對(duì)地方行政長(zhǎng)官的不信任案，但聯(lián)邦總統(tǒng)可以解除該地方行政長(zhǎng)官、提出新的候選人，也可以駁回地方議會(huì)提出的不信任案。

此項(xiàng)改革使聯(lián)邦中央獲得了決定地方政權(quán)組織的能力，導(dǎo)致俄羅斯的聯(lián)邦體制發(fā)生重大變化。地方權(quán)力機(jī)關(guān)在一定程度上失去了獨(dú)立管理地方事務(wù)的職權(quán)，成為代理執(zhí)行聯(lián)邦總統(tǒng)權(quán)力的機(jī)關(guān)，使俄羅斯的聯(lián)邦體制開(kāi)始向“非聯(lián)邦化”——單一制的管理方式轉(zhuǎn)變，這就是使民族分裂勢(shì)力無(wú)法利用地方權(quán)力機(jī)關(guān)從事有組織的民族獨(dú)立活動(dòng)。

2．推動(dòng)聯(lián)邦主體的合并。2001年11月30日，俄羅斯國(guó)家杜馬通過(guò)了《有關(guān)接納新主體加入俄羅斯聯(lián)邦和在俄羅斯聯(lián)邦成立新的主體程序法》，該法規(guī)定，決定合并的俄羅斯聯(lián)邦主體須向聯(lián)邦總統(tǒng)提出合并請(qǐng)求，總統(tǒng)同意后在相關(guān)俄羅斯聯(lián)邦主體內(nèi)就有關(guān)合并問(wèn)題舉行全民公決。全民公決獲得通過(guò)后，經(jīng)由議會(huì)上下兩院批準(zhǔn)，則相關(guān)聯(lián)邦主體即可合并為新的聯(lián)邦主體。聯(lián)邦主體的合并從2004年正式啟動(dòng)，2005年進(jìn)入實(shí)施階段，已有多個(gè)成功實(shí)踐。從現(xiàn)有的合并實(shí)例來(lái)看，新聯(lián)邦主體一般是由人口少、不發(fā)達(dá)地區(qū)的民族自治區(qū)與相鄰的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的邊疆區(qū)和州合并，民族自治區(qū)的地方政權(quán)機(jī)關(guān)被宣布取消，相應(yīng)州或邊疆區(qū)的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)成為新的聯(lián)邦主體的地方政權(quán)機(jī)關(guān)。此一改革措施，可以有效控制民族分裂活動(dòng)和恐怖活動(dòng)的影響，制止國(guó)家分裂。［2］P112－113

3．大力整頓地方法規(guī)，維護(hù)統(tǒng)一的法律空間。葉利欽時(shí)期，各聯(lián)邦主體為了本地方的利益，通過(guò)了大量與聯(lián)邦憲法和法律相悖的地方性法律法規(guī)。據(jù)俄聯(lián)邦司法部統(tǒng)計(jì)，在1995～1998年底，各聯(lián)邦主體通過(guò)的1．6萬(wàn)份規(guī)范性文件，大部分不符合聯(lián)邦憲法或聯(lián)邦法律。普京主政期間廢除和中止這樣的法律、法規(guī)，維護(hù)了全俄統(tǒng)一的法律空間。

三、利用反恐怖主義的有利時(shí)機(jī)修改法律打擊民族分裂勢(shì)力

將民族分裂活動(dòng)與恐怖主義聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)打擊恐怖活動(dòng)打擊民族分裂勢(shì)力，是各國(guó)反民族分裂的重要策略。為了推動(dòng)這一策略的實(shí)施，各國(guó)或制定專門(mén)的反恐法，如俄羅斯、英國(guó)，或修改相關(guān)法律，制定部分針對(duì)恐怖主義的單行法律，如西班牙。

(一)制定專門(mén)的反恐法

1．俄羅斯。1996年5月，俄羅斯聯(lián)邦通過(guò)了新刑法典，即俄羅斯聯(lián)邦的現(xiàn)行刑法典。該刑法典第205、208條、第277條、第360條，分別規(guī)定了恐怖性犯罪及其刑罰。由于刑法典對(duì)恐怖活動(dòng)的界定過(guò)于狹窄，不適應(yīng)俄羅斯聯(lián)邦打擊民族分裂暴力活動(dòng)的需要，1998年7月，俄羅斯聯(lián)邦通過(guò)了《反恐怖活動(dòng)法》。該法將恐怖活動(dòng)分為“恐怖行為”和“恐怖性犯罪”，極大拓展了恐怖活動(dòng)的范圍。該法還對(duì)反恐怖活動(dòng)的基本原則、斗爭(zhēng)目的、反恐主體及其職權(quán)、反恐的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、指揮機(jī)構(gòu)等做了較為詳細(xì)的規(guī)定，為俄羅斯反民族分裂活動(dòng)做出了重要貢獻(xiàn)。隨著反恐形勢(shì)的發(fā)展，2004年12月普京向聯(lián)邦議會(huì)提出了一項(xiàng)新的《反恐怖主義法》草案。經(jīng)過(guò)一年多的審議和修改，2006年2月26日國(guó)家杜馬通過(guò)了該草案，同時(shí)宣布1998年的《反恐怖主義法》失效。新《反恐怖主義法》共有27條，確定了俄羅斯總統(tǒng)與國(guó)家強(qiáng)力部門(mén)在反恐斗爭(zhēng)中的主導(dǎo)作用，以及國(guó)家組織和實(shí)施反恐行動(dòng)的基本原則。⑤另外，借鑒美國(guó)等國(guó)家的反恐經(jīng)驗(yàn)，新《反恐怖法》將以前由內(nèi)務(wù)部和聯(lián)邦安全局共同負(fù)責(zé)組織反恐行動(dòng)的做法，改為“今后國(guó)家的反恐行動(dòng)將由聯(lián)邦安全局負(fù)責(zé)組織實(shí)施”，這為提高俄羅斯反恐部門(mén)的職業(yè)化和工作效率提供了法律依據(jù)。2006年，經(jīng)普京總統(tǒng)和強(qiáng)力部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人提議，7月5日俄國(guó)家杜馬通過(guò)了一項(xiàng)《反恐怖法的修改補(bǔ)充法》草案。⑥7月7日該草案獲得俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì)批準(zhǔn)后正式生效。新《反恐怖法》及補(bǔ)充草案為俄羅斯打擊民族分裂勢(shì)力提供有利的法律保障。

2．英國(guó)。1973年的《北愛(ài)緊急權(quán)力法》是英國(guó)戰(zhàn)后第一部針對(duì)北愛(ài)爾蘭恐怖主義的反恐法，開(kāi)了英國(guó)通過(guò)法律手段來(lái)控制和打擊國(guó)內(nèi)恐怖主義的先河。1974年《預(yù)防恐怖活動(dòng)(暫行規(guī)定)法》是英國(guó)第一部針對(duì)大不列顛境內(nèi)恐怖主義犯罪的法律。這兩部法都是臨時(shí)的。英國(guó)針對(duì)恐怖主義犯罪，于1988年制定了適用于北愛(ài)爾蘭的《刑事證據(jù)(北愛(ài)爾蘭)令》，有關(guān)規(guī)定后來(lái)通過(guò)新的立法又適用于英格蘭和威爾士。1994年又制定了《刑事審判與公共秩序法》。從1988年的《刑事證據(jù)(北愛(ài)爾蘭)令》，到1994年的《刑事審判與公共秩序法》，都將沉默權(quán)限制作為其重要內(nèi)容，規(guī)定在作案時(shí)被告位于犯罪現(xiàn)場(chǎng)附近或者持有與犯罪有關(guān)的物品等四種情況下，被告如果保持沉默，法官可以做出對(duì)其不利的推斷。1998年，英國(guó)政府制定第一部永久性反恐法《刑事審判(恐怖分子及共犯)法》?！?·11”恐怖襲擊事件的發(fā)生，更加顯示了打擊恐怖主義的必要性，英國(guó)又制定了一部主要針對(duì)國(guó)際恐怖主義的反恐法——2001年《反恐怖、犯罪及安全法》。2005年，倫敦連環(huán)恐怖爆炸事件后，布萊爾政府表現(xiàn)出堅(jiān)定的反恐決心，將愛(ài)爾蘭共和軍⑦列為英國(guó)頭號(hào)恐怖組織。正是有了上述法律的規(guī)定，使得愛(ài)爾蘭共和軍的生存空間不斷縮小，最后不得不放下武器，選擇和平之路。

(二)修改相關(guān)法律，制定部分針對(duì)恐怖主義的單行法律

9·11事件之后，西班牙將打擊恐怖活動(dòng)作為打擊民族分裂勢(shì)力的主要策略，并借此修改法律，將與“埃塔”有關(guān)的巴斯克民族分裂力量予以分化瓦解。西班牙一直沒(méi)有單獨(dú)的“反恐特別法”，其反恐的立法活動(dòng)主要表現(xiàn)在修改刑法典和相應(yīng)司法程序，并制定部分針對(duì)恐怖主義的單行法律。

在單獨(dú)立法方面，一個(gè)顯著的例子是，西班牙在9·11之后通過(guò)一個(gè)法案，該法案允許政府當(dāng)局取締任何鼓吹“仇恨、暴力和社會(huì)對(duì)立”或者“挑戰(zhàn)西班牙民主憲政體制”的政黨。修改刑法典。最顯著的修改有以下幾點(diǎn):其一，修改刑法典第576條，規(guī)定與武裝團(tuán)體或恐怖組織合作或向其提供裝備是恐怖主義犯罪行為的一種。正是依據(jù)刑法典的該條規(guī)定和其他相關(guān)法律法規(guī)，巴斯克地區(qū)唯一的巴斯克語(yǔ)報(bào)紙于2003年被專門(mén)負(fù)責(zé)反恐事件的法庭查封，其10名工作人員被逮捕。這份報(bào)紙被指控向“埃塔”組織提供資助。其二，在刑法典第573條增加一個(gè)新罪名，“storing or possessing of weapons or explosives for potential or planned use by an armed group or terrorist organization”［3］P119(儲(chǔ)存或擁有可能被武裝團(tuán)體、恐怖組織使用或計(jì)劃使用的武器、爆炸物)。第三，西班牙刑法典對(duì)有恐怖主義動(dòng)機(jī)的犯罪行為加重了刑罰處罰的力度。如普通的殺人/謀殺罪只能被判處15～20年有期徒刑，而作為恐怖事件或活動(dòng)一部分的殺人罪則要判處20～30年有期徒刑。修改法律增加政府在偵查階段的權(quán)限。如授權(quán)執(zhí)法部門(mén)拘留在任何場(chǎng)所(包括家庭、商業(yè)場(chǎng)所、寄居的他人住所等)的恐怖分子嫌疑犯;警察可以搜查、包圍任何有正當(dāng)理由被懷疑隱藏恐怖主義分子的場(chǎng)所;在得到西班牙內(nèi)務(wù)部部長(zhǎng)的同意后在法定情況下可以監(jiān)聽(tīng)、中止公民的電話;等等。

此外，俄羅斯為了對(duì)流動(dòng)居民進(jìn)行管理，限制恐怖分子的活動(dòng)空間，2004年底，俄羅斯杜馬修改了1993年制定的《自由遷徙法》，宣布重新實(shí)行戶籍登記制度，限制公民的自由遷徙。除此之外，這一時(shí)期杜馬通過(guò)的相關(guān)法律還包括:《反洗錢和為恐怖分子提供資助法的修改補(bǔ)充法》、《聯(lián)邦安全局地位法修改補(bǔ)充法》，以及《刑法》和《刑事訴訟法》的補(bǔ)充修改法，其中主要內(nèi)容涉及:封堵恐怖分子的一切經(jīng)費(fèi)來(lái)源;沒(méi)收被判犯有恐怖活動(dòng)罪、重大劫持人質(zhì)罪、綁架人質(zhì)罪、販賣人口罪、搶劫及敲詐罪等罪犯的全部財(cái)產(chǎn)，等等。

四、制定其它法律打擊民族分裂勢(shì)力

除制定上述反恐法外，一些國(guó)家還根據(jù)民族分裂活動(dòng)的特性制定相應(yīng)的專項(xiàng)法律，有針對(duì)極端民族主義的法律，如俄羅斯《反極端主義行為法》;有針對(duì)民族分離活動(dòng)的法律，如加拿大的《清晰法案》，等等。

(一)針對(duì)極端民族主義的法律

俄羅斯在前蘇聯(lián)解體以后，從一個(gè)超級(jí)大國(guó)淪落為世界“二流國(guó)家”，并出現(xiàn)意識(shí)形態(tài)真空和民族信仰危機(jī)，導(dǎo)致了民族主義的興起，部分俄羅斯人，特別是年輕一代的俄羅斯人開(kāi)始對(duì)非俄羅斯族產(chǎn)生強(qiáng)烈的反感和敵對(duì)情緒，在現(xiàn)實(shí)生活中采取了一些過(guò)激的行為和活動(dòng)?！霸诿褡尻P(guān)系上，極端民族主義要求的并不是各民族間的平等相待，而是強(qiáng)調(diào)本民族在社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域?qū)ζ渌褡宓目刂坪驼莆铡保?］P170這種過(guò)激思想和行為制造了民族仇恨，嚴(yán)重破壞民族團(tuán)結(jié)。俄羅斯聯(lián)邦針對(duì)這種極端民族主義，于2002年7月制定了《反極端主義行為法》，并根據(jù)該法對(duì)聯(lián)邦相關(guān)法律進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。該法主要包括三個(gè)部分，共有十七條。第一大部分對(duì)相關(guān)概念、行為原則和職能部門(mén)進(jìn)行了界定;⑧第二部分提出全社會(huì)和國(guó)家相應(yīng)的職能部門(mén)應(yīng)該對(duì)極端主義進(jìn)行一定的預(yù)警，防患于未然，規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦政府、國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門(mén)必須在自己職權(quán)范圍內(nèi)積極采取措施進(jìn)行教育和宣傳工作以預(yù)防極端行為的發(fā)生;第三部分是禁止個(gè)人、社會(huì)和宗教組織及其他團(tuán)體實(shí)施極端行為的具體規(guī)定，并對(duì)極端行為的實(shí)施者應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任做出了明確規(guī)定［4］P174－175。

(二)針對(duì)民族分離活動(dòng)的法律

加拿大政府制定大量相關(guān)的法律對(duì)分裂做出嚴(yán)厲的限制、制裁。其中，2000年3月，加拿大聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)《C－20法案》，即《清晰法案》，就是針對(duì)民族分離活動(dòng)制定的法律。清晰有兩個(gè)含義，第一，你在問(wèn)民眾問(wèn)題的時(shí)候，你這個(gè)問(wèn)題必須特別清晰，如，在設(shè)計(jì)問(wèn)卷時(shí)，問(wèn)支不支持魁北克獨(dú)立，與同意不同意魁北克從加拿大獨(dú)立出來(lái)，是兩個(gè)問(wèn)題，有的人同意但不一定支持，問(wèn)法不同給民眾的感受、印象也是非常不一樣的，所以《清晰法案》里特別要求必須明確地問(wèn)，民眾同不同意，或者支不支持魁北克從加拿大獨(dú)立出去。第二，必須有一個(gè)很清晰的數(shù)量的民眾支持，不是魁北克人的支持，而整個(gè)加拿大的人的支持、同意。該法案為魁北克分離設(shè)立了重重限制條件，魁北克的分離幾乎是可望而不可及的事情。

五、在法律上淡化民族意識(shí)，強(qiáng)調(diào)文化多元

在各國(guó)通過(guò)過(guò)反民族分裂的法律中，淡化民族意識(shí)，強(qiáng)調(diào)文化多元是一個(gè)共同的特點(diǎn)。

(一)強(qiáng)調(diào)公民權(quán)

獨(dú)立后，俄羅斯用公民權(quán)利平等代替民族平等，視人權(quán)和公民權(quán)高于民族權(quán)利，淡化民族意識(shí)。在俄羅斯中央立法和宣傳中，有意識(shí)地回避或少提民族自決。如在1992年聯(lián)邦條約和1996年俄羅斯國(guó)家民族政策構(gòu)想等重要的民族政策等重要的民族政策文件中，均沒(méi)有闡述民族權(quán)利和民族平等內(nèi)容。

加拿大在法律上淡化民族意識(shí)，但強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的平等。如在1982年新憲法中，增加了《加拿大權(quán)利與自由憲章》。憲章對(duì)公民的權(quán)利和自由做了規(guī)定，如強(qiáng)調(diào):“在法律之前，人人平等，不分種族，不論原國(guó)籍，不論膚色、信仰、性別、年齡，不計(jì)身體或精神是否有缺憾，均不容歧視?！?/p>

中亞五國(guó)憲法都明文規(guī)定:在法律面前人人平等。不論其民族、種族、宗教信仰、社會(huì)地位和財(cái)產(chǎn)狀況如何，國(guó)家保護(hù)每個(gè)公民的權(quán)利和自由。而與此同時(shí)，在實(shí)際生活中，各國(guó)當(dāng)局都以不同形式為主體民族的振興創(chuàng)造條件。如，哈薩克斯坦共和國(guó)以法律法規(guī)形式細(xì)化國(guó)家民族政策，使國(guó)家對(duì)民族問(wèn)題的管理有法可依，同時(shí)注意淡化民族意識(shí)，在宣傳中避免強(qiáng)調(diào)“民族平等”帶來(lái)的負(fù)面作用，以法律強(qiáng)化國(guó)家意識(shí)和體現(xiàn)國(guó)家對(duì)民族歸屬選擇的權(quán)力。塔吉克斯坦共和國(guó)在憲法中規(guī)定:“塔吉克斯坦共和國(guó)公民不分民族都是塔吉克斯坦人民”。土庫(kù)曼斯坦共和國(guó)憲法規(guī)定:“不允許以性別、民族和其他特征歧視公民，否則究法律責(zé)任?！?/p>

(二)實(shí)施多元文化政策

多元文化政策是多民族社會(huì)用以管理文化多元性的公共政策，它采取官方手段在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部強(qiáng)制推行不同文化之間的相互尊重和寬容。多元文化政策強(qiáng)調(diào)不同的文化各有其獨(dú)特性，對(duì)接納其它民族時(shí)尤其重要。加拿大于1971年，成立了皇家雙語(yǔ)和雙重文化委員會(huì)，政府在下議院頒布了《雙語(yǔ)框架內(nèi)的多元文化政策實(shí)施宣言》。宣言包括:一是政府盡可能幫助各文化群體對(duì)加拿大的發(fā)展做出貢獻(xiàn);二是通過(guò)幫助移民掌握至少一門(mén)官方語(yǔ)言，使所有文化群體克服充分參與加拿大社會(huì)的文化障礙;三是促進(jìn)所有文化集團(tuán)之間的相互交流，以利于國(guó)家和社會(huì)的統(tǒng)一。1988年，聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)了《加拿大多元文化法》，以法律的形式肯定了多元文化是加拿大公民權(quán)的主要特征，每個(gè)公民都是加拿大社會(huì)的平等參與者，他們都有保護(hù)和享有其文化傳統(tǒng)的權(quán)力。加拿大成為世界第一個(gè)通過(guò)“多元文化”法案的國(guó)家。為了貫徹這一政策的實(shí)施，加拿大政府采取了一系列措施。首先是建立多元文化機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)該政策的實(shí)施。如，1973年成立多元文化咨詢委員會(huì)，1985年設(shè)多元文化常務(wù)委員會(huì)，1991年在此基礎(chǔ)上設(shè)立多元文化與公民身份部。其次，增加公共機(jī)構(gòu)中的少數(shù)民族的代表，資助全國(guó)性少數(shù)民族文化組織，鼓勵(lì)多元文化的藝術(shù)創(chuàng)作和傳播，鼓勵(lì)少數(shù)民族語(yǔ)言課程的開(kāi)設(shè)，舉辦少數(shù)民族文化節(jié)和文化活動(dòng)等等，保持和發(fā)展少數(shù)民族文化。

此外，中亞各國(guó)都把主體民族的語(yǔ)言規(guī)定為國(guó)語(yǔ)，同時(shí)各國(guó)憲法還規(guī)定，確保各國(guó)公民享有使用本民族語(yǔ)言的權(quán)利。哈薩克斯坦共和國(guó)在1995年修正了1993年第一部憲法中關(guān)于“哈薩克語(yǔ)是哈薩克斯共和國(guó)的國(guó)語(yǔ)，俄語(yǔ)是族際交流語(yǔ)言”的表述，在第二部憲法第七章第一條中規(guī)定:“哈薩克語(yǔ)是哈薩克斯坦共和國(guó)的國(guó)語(yǔ)”，同時(shí)，將第二條改為，“在國(guó)家組織和地方組織機(jī)構(gòu)中，俄語(yǔ)和哈薩克語(yǔ)一樣，平等視為正式使用語(yǔ)言?！边@在一定程度上化解了因?yàn)閲?guó)語(yǔ)在俄語(yǔ)民族居民中引起的不滿情緒。吉爾吉斯斯坦共和國(guó)在1993年憲法中規(guī)定:“吉爾吉斯共和國(guó)保證保留、平等而自由地發(fā)展共和國(guó)居民所使用的俄語(yǔ)及其他一切語(yǔ)言”，塔吉克斯坦共和國(guó)在憲法中規(guī)定:“塔吉克語(yǔ)是塔吉克斯坦的國(guó)語(yǔ)，俄語(yǔ)是族際交流語(yǔ)言?！?/p>

注釋:

①西班牙現(xiàn)行憲法是1978年10月3日在眾議院和參議員通過(guò)，12月6日全民公決批準(zhǔn)。

②西班牙憲法第一百五十條規(guī)定了對(duì)自治區(qū)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)行使辦法，具體包括:(1)自治區(qū)有法律效力的各項(xiàng)規(guī)定之是否符合憲法，由憲法法院負(fù)責(zé)監(jiān)督;(2)委托職能的行使情況，由政府實(shí)現(xiàn)征求國(guó)務(wù)委員會(huì)意見(jiàn)負(fù)責(zé)監(jiān)督;(3)自治區(qū)行政管理事務(wù)及其條例性規(guī)定，由負(fù)責(zé)行政糾紛的司法部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督;(4)經(jīng)濟(jì)、預(yù)算事務(wù)由審計(jì)法院負(fù)責(zé)監(jiān)督。

③韃靼斯坦通過(guò)與中央簽訂協(xié)定，獲得多項(xiàng)超出其他聯(lián)邦主體的特殊權(quán)力，成為聯(lián)邦中一個(gè)享有特殊地位的主體。其中重要的專屬于韃靼斯坦共和國(guó)的權(quán)力有，第2條第5款，共和國(guó)境內(nèi)法官的任命;第6款，共和國(guó)境內(nèi)天然資源的使用、擁有及分配是屬于共和國(guó)人民財(cái)產(chǎn)，而不屬于聯(lián)邦財(cái)產(chǎn);第8款，共和國(guó)擁有自己的國(guó)籍;第11款，共和國(guó)在不違背俄羅斯聯(lián)邦憲法、國(guó)際責(zé)任以及與聯(lián)邦雙邊條約之情形下有自行與外國(guó)政府建立關(guān)系、簽署條約或協(xié)議的權(quán)力;第12款，共和國(guó)有權(quán)建立自己的中央銀行;第13款，共和國(guó)自主性地實(shí)行對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這一被稱為“韃靼模式”的解決聯(lián)邦中央與個(gè)別主體間沖突的方式立即引起了俄國(guó)內(nèi)政界和理論界的激烈爭(zhēng)論。贊成者認(rèn)為，“韃靼模式”符合俄羅斯聯(lián)邦關(guān)系的現(xiàn)狀，是現(xiàn)階段解決民族問(wèn)題的有效手段;反對(duì)者則提出，這一模式破壞了俄羅斯統(tǒng)一的法律空間，損害了俄羅斯的整體利益，其結(jié)果將使俄羅斯面臨演變成一個(gè)邦聯(lián)國(guó)家的危險(xiǎn)，對(duì)俄羅斯的完整和統(tǒng)一非常不利。然而，葉利欽不顧一些人的反對(duì)意見(jiàn)，將“韃靼”模式推廣到了其他共和國(guó)和州。

④普京總統(tǒng)將俄羅斯聯(lián)邦的89個(gè)聯(lián)邦主體分別劃歸為7個(gè)聯(lián)邦區(qū)，分別設(shè)聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)代表，從而在聯(lián)邦與聯(lián)邦主體之間設(shè)置了一個(gè)中間國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，從而使總統(tǒng)代表作為總統(tǒng)的代理人能夠極大限制各聯(lián)邦主體的權(quán)限。

⑤新《反恐怖主義法》主要規(guī)定包括:(1)俄羅斯總統(tǒng)負(fù)責(zé)制定國(guó)家反恐斗爭(zhēng)的策略，宣布開(kāi)始或結(jié)束反恐行動(dòng)，任命反恐部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人，領(lǐng)導(dǎo)政府內(nèi)的反恐活動(dòng);(2)國(guó)家在組織反恐行動(dòng)時(shí)，俄羅斯總統(tǒng)有權(quán)在某一地區(qū)或全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施緊急狀態(tài)，有權(quán)使用軍隊(duì)參與反恐行動(dòng)，具體行動(dòng)由國(guó)家安全局負(fù)責(zé)組織實(shí)施;(3)在預(yù)防、制止與打擊恐怖活動(dòng)時(shí)，國(guó)家情報(bào)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)嫌疑人的電話進(jìn)行監(jiān)聽(tīng)、截獲其電子郵件或信件。在必要的情況下，軍隊(duì)有權(quán)擊落或擊沉被恐怖分子劫持的飛機(jī)、客機(jī)、油輪或船只;(4)在解救人質(zhì)時(shí)，為了保護(hù)人質(zhì)的生命安全，可以與恐怖分子進(jìn)行談判，但談判內(nèi)容不得涉及任何政治要求，禁止向恐怖分子做出政治讓步;(5)第7、9條明確規(guī)定在法定情況下可以動(dòng)用俄羅斯聯(lián)邦武裝力量打擊恐怖主義;等等。

⑥該草案規(guī)定:將授權(quán)俄羅斯總統(tǒng)動(dòng)用武裝力量和特種部隊(duì)到境外實(shí)施反恐行動(dòng);俄羅斯政府負(fù)責(zé)組建用于境外反恐行動(dòng)的軍隊(duì)與特種部隊(duì)，并負(fù)責(zé)為其到境外執(zhí)行反恐任務(wù)提供必要的物質(zhì)技術(shù)保障。為了配合總統(tǒng)和強(qiáng)力部門(mén)的反恐行動(dòng)，該草案還規(guī)定:俄羅斯政府有權(quán)強(qiáng)制沒(méi)收所有與恐怖活動(dòng)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi);禁止媒體報(bào)道反恐行動(dòng)使用的武器裝備及戰(zhàn)術(shù);新聞工作者在反恐區(qū)域內(nèi)的活動(dòng)將受到限制，他們只能從反恐行動(dòng)指揮官處獲得有關(guān)反恐行動(dòng)進(jìn)展的信息，等等。

⑦愛(ài)爾蘭地區(qū)的民族主義秘密武裝組織，長(zhǎng)期的暴力斗爭(zhēng)和恐怖主義活動(dòng)使其成為歐洲地區(qū)實(shí)力最強(qiáng)、影響最大的分裂主義武裝

⑧該法第一條規(guī)定，“計(jì)劃、組織和實(shí)施破壞俄羅斯憲法體系，危害俄羅斯聯(lián)邦主權(quán)和領(lǐng)土完整，顛覆俄羅斯國(guó)家安全的暴力手段，在俄羅斯境內(nèi)組建非法軍事組織，開(kāi)展恐怖活動(dòng)，煽動(dòng)社會(huì)、種族、民族、宗教仇恨(包括因?yàn)槌鸷藁蛘邤骋暷骋簧鐣?huì)群體而實(shí)施的群眾性的風(fēng)潮、流氓舉動(dòng)或者故意破壞的事件)，侮辱民族尊嚴(yán)…蓄意宣揚(yáng)某個(gè)社會(huì)階層、種族、民族、宗教、語(yǔ)言的優(yōu)越論，貶低其他社會(huì)階層、種族、民族、宗教、語(yǔ)言”以及“公開(kāi)宣揚(yáng)和展示極端組織的標(biāo)志和象征物”等活動(dòng)為“極端主義行為”，“在公眾面前號(hào)召實(shí)施上述行為或者要完成上述行為”，及“對(duì)上述行為加以資助或者為上述行為的實(shí)施或完成提供其他幫助”的行為，也同樣是極端主義行為。

［1］中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究所民族與宗教研究中心．全球民族問(wèn)題大聚焦［M］．北京:時(shí)事出版社，2001．

［2］邢廣成．2005年:應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)——俄羅斯東歐中亞黃皮書(shū)［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006．

［3］James Beckman．Comparative Legal Approaches to Homeland Security and Anti－Terrorism．Ashgate Publishing Limited，2007．

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