王建蓮

（南京行政學(xué)院 江蘇 南京 210001）

改革開放以來,在歷次行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革中,我國(guó)中央政府都把降低行政成本作為改革的重要內(nèi)容,雖收到一定效果,但行政成本過高、行政支出增長(zhǎng)過快的現(xiàn)實(shí),使行政成本控制面臨諸多困難。降低行政成本,建設(shè)節(jié)約型政府越來越受到全社會(huì)的普遍關(guān)注,也成為目前各級(jí)政府管理面臨的重大課題。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯指出：“政府行政機(jī)制本身并非不要成本,實(shí)際上,有時(shí)它的成本大得驚人。”[1]本文所述的行政成本是狹義的范疇,即是指政府在行政管理中為完成一定行政行為所消耗的人力、物力和財(cái)力的總和,它是政府在行政活動(dòng)中行使行政職能的必然產(chǎn)物。但行政成本并非都是合理的,就經(jīng)濟(jì)而言,它要求政府在公共管理活動(dòng)中,用最少的人力、財(cái)力與資源取得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。節(jié)約型政府就是指用盡可能少的行政成本,以盡可能高的行政效率來為社會(huì)和公眾提供盡可能好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行政組織。在預(yù)算不變的前提下,政府機(jī)關(guān)用于自身消費(fèi)或自我服務(wù)的資金愈少,用于公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)或資金就愈多,所取得的行政績(jī)效愈高,反之亦然。筆者認(rèn)為,深入推進(jìn)節(jié)約型政府建設(shè)必須從以下幾方面入手：

一、強(qiáng)化黨政干部成本意識(shí),樹立節(jié)約理念

長(zhǎng)期以來,我國(guó)一些政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員成本意識(shí)缺乏,節(jié)約理念淡泊。政府本身的非盈利性和公共物品壟斷性的特點(diǎn),使得政府的投入與產(chǎn)出相脫節(jié),成本與收入之間缺乏緊密的聯(lián)系,這就使得政府在客觀上缺乏降低成本的內(nèi)在動(dòng)力。隨著我國(guó)綜合國(guó)力的增強(qiáng)和生活條件的改善,受享樂主義、拜金主義等一些腐朽思想的影響,社會(huì)上出現(xiàn)了超越現(xiàn)實(shí)、盲目攀比的畸形消費(fèi)；斗富擺闊、一擲千金的奢靡消費(fèi)；過度包裝、極度美化的蓄意浪費(fèi)；“長(zhǎng)明燈”、“長(zhǎng)流水”的隨意浪費(fèi)等現(xiàn)象。在這些不良現(xiàn)象中,“大款”、“公款”充當(dāng)了主要角色。任何浪費(fèi)都因人而產(chǎn)生,浪費(fèi)者所掌握的公共資源越多,其所造就的浪費(fèi)也可能越大。經(jīng)濟(jì)學(xué)開山大師亞當(dāng)·斯密曾說：“地大物博的國(guó)家,固然不會(huì)因私人奢侈妄為而貧窮,但政府的奢侈妄為,卻有時(shí)可能把它弄得貧窮。”[2]在當(dāng)今政府鼓勵(lì)大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代,機(jī)關(guān)一把手一人一間辦公室；幾位領(lǐng)導(dǎo)同去一地開會(huì)或參加活動(dòng)一人一車,“一頓飯,一頭牛；屁股底下一幢樓”等等成為公眾詬病,改革積弊成當(dāng)務(wù)之急。

首先,培養(yǎng)公務(wù)員的成本意識(shí)、節(jié)約理念和行為習(xí)慣。意識(shí)是行為的先導(dǎo),節(jié)約型政府建設(shè)的重要前提取決于政府公務(wù)員能否養(yǎng)成勤儉行政的理念。節(jié)約是中華民族的傳統(tǒng)美德?！赌印んw過》中說,“儉節(jié)則昌,淫佚則亡”?！墩摲e貯疏》中有言,“用之亡度,則物力必屈”。諸葛亮說：“靜以修身,儉以養(yǎng)德”。唐朝詩(shī)人李商隱寫下了“歷覽前賢國(guó)與家,成由勤儉敗由奢”的著名詩(shī)句。明代朱柏廬在《治家格言》中寫道：“一粥一飯,當(dāng)思來之不易；半絲半縷,恒念物力維艱”。在古人的眼里,節(jié)約既是修身養(yǎng)性所必須,同時(shí)也與國(guó)家、民族的命運(yùn)緊密相連。古人尚且有如此境界,作為現(xiàn)代國(guó)家公務(wù)員更應(yīng)自覺從自身做起,從珍惜點(diǎn)滴資源做起；節(jié)約每一度電,每一升油；注意每一個(gè)節(jié)約環(huán)節(jié),堵塞每一個(gè)浪費(fèi)漏洞；大到開會(huì)派車,小到筆墨紙張,都應(yīng)該滲透進(jìn)低碳的理念,摒棄競(jìng)相攀比擺闊氣的不良風(fēng)氣,帶頭樹立崇尚儉樸、浪費(fèi)可恥、節(jié)約光榮的優(yōu)良傳統(tǒng),引導(dǎo)全社會(huì)形成合理消費(fèi)、適度消費(fèi)的良好氛圍。當(dāng)前政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是建立公共服務(wù)型政府,由此意味著政府與公民之間服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系——政府提供公共服務(wù),公民依法繳納稅收。從這種角度來看,政府節(jié)約與否直接反映出對(duì)待納稅人的尊重與否,體現(xiàn)出對(duì)納稅人的稅金以及蘊(yùn)涵于其中的勞動(dòng)價(jià)值的尊重。因此,節(jié)約型政府的意義并不在于單純節(jié)能降耗,更是體現(xiàn)出了一種以人為本的人文關(guān)懷,而節(jié)約型政府在有效降低公共服務(wù)成本的同時(shí),還將有助于不斷提升其自身的服務(wù)質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)最大化。

其次,健全行政績(jī)效考核制度,將行政成本納入政府考核指標(biāo)中,作為政績(jī)考核的重要內(nèi)容。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估過多注意行政結(jié)果,而不注重行政成本消耗,缺乏綜合考慮各種社會(huì)資源消耗的全局意識(shí),難以有效控制行政成本。新的績(jī)效評(píng)估制度要改變那種以數(shù)量擴(kuò)張為標(biāo)準(zhǔn)的模式,評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)以行政成本與行政凈利的比例大小和其他服務(wù)對(duì)象的滿意度作為基本標(biāo)準(zhǔn),綜合考慮環(huán)保、資源消耗等因素。建議把行政費(fèi)用占G DP和財(cái)政支出的比重、公務(wù)員人均行政費(fèi)用和行政費(fèi)用增長(zhǎng)率等作為行政費(fèi)用的控制指標(biāo),列入政府工作計(jì)劃和報(bào)告,建立既注重政府職能實(shí)現(xiàn)程度,又注重納稅人滿意程度；既注重行政結(jié)果,又注重行政成本的政績(jī)考核體系和賞罰分明的約束和激勵(lì)機(jī)制,激發(fā)和保護(hù)政府官員節(jié)約和用好公共資源的積極性。把行政費(fèi)用控制責(zé)任落實(shí)到具體的人,接受人大、政協(xié)和公眾的監(jiān)督,強(qiáng)化政府浪費(fèi)的責(zé)任主體和責(zé)任機(jī)制。同時(shí),把績(jī)效考核結(jié)果作為行政人員職務(wù)升降、獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。

二、強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的剛性約束,推行預(yù)算公開

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度的不夠規(guī)范,導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算約束軟化。本來預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后政府無權(quán)任意改變,實(shí)際上政府部門不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的情況屢見不鮮,預(yù)算執(zhí)行彈性化和容易變通的特點(diǎn)為官員大手大腳地花錢提供了便利。此外,我國(guó)地方政府普遍存在大量預(yù)算外資金,這部分預(yù)算外資金在財(cái)政不透明和缺乏監(jiān)督的條件下,預(yù)算外資金來源的廣泛性、使用的隨意性和隱蔽性等特點(diǎn)容易導(dǎo)致政府發(fā)生更多的浪費(fèi)行為。財(cái)政預(yù)算體制存在漏洞,在客觀上鼓勵(lì)人們多花錢。行政成本偏高不但得不到控制,反而成為提高下年度預(yù)算撥付的理由,使行政成本具有膨脹的趨勢(shì)。財(cái)政資金在使用過程中缺乏嚴(yán)格的考核和評(píng)價(jià)制度,各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督作用發(fā)揮得不夠。健全財(cái)政預(yù)算制度從以下兩方面入手：

首先,政府各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置和經(jīng)費(fèi)使用,必須在預(yù)算的范圍內(nèi)進(jìn)行。行政預(yù)算必須由各有關(guān)部門提出后,經(jīng)編制部門審核,報(bào)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)詳細(xì)審議后批準(zhǔn)。任何個(gè)人、任何機(jī)關(guān)在未經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)重新審議并同意之前不得作任何更改。堅(jiān)決糾正手中握有資金權(quán)力的人隨意批撥財(cái)政資金的現(xiàn)象。改革預(yù)算管理,把預(yù)算外資金和制度外資金統(tǒng)一到預(yù)算控制之內(nèi),形成真正完整統(tǒng)一的政府預(yù)算。積極推進(jìn)收支賬目公開等制度,接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)所有具備行政收費(fèi)職能的部門和單位,必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于“收支兩條線”的規(guī)定。要嚴(yán)格政府運(yùn)營(yíng)過程所必須的各種建設(shè)項(xiàng)目的審批和監(jiān)督。健全對(duì)行政成本的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)做到三點(diǎn)：一是在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立“半垂直”的監(jiān)督管理體制。行政首長(zhǎng)往往是浪費(fèi)行政資源的主要責(zé)任人,可以考慮建立省以下行政監(jiān)察部門垂直管理的新體制。二是在行政系統(tǒng)以外建立多層次、多渠道、網(wǎng)絡(luò)式的監(jiān)督結(jié)構(gòu),使監(jiān)督發(fā)揮整體效應(yīng)。三是財(cái)政部門要強(qiáng)化自身監(jiān)督管理,建立健全內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)之間相互制約、相互監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制,加強(qiáng)財(cái)務(wù)行政的控制監(jiān)督職能。

其次,促進(jìn)公共財(cái)政決策的民主化。建議改進(jìn)和健全聽證會(huì)制度,使社會(huì)各階層的利益訴求得到充分的表達(dá)和尊重,適度縮小政府在公共財(cái)政決策中的自由裁量權(quán),形成社會(huì)各階層共同參與公共財(cái)政決策的格局。各級(jí)政府應(yīng)推行預(yù)算公開,除了涉及國(guó)防和國(guó)家安全而需要對(duì)外保密的少量?jī)?nèi)容外,各級(jí)政府和各個(gè)政府部門的財(cái)政收支計(jì)劃,都應(yīng)以各種形式向社會(huì)公眾公開。要建立部門績(jī)效預(yù)算公示制度和審計(jì)結(jié)果公告制度。可要求部門在編制決算的同時(shí),編制年度績(jī)效報(bào)告,反映部門年度預(yù)算事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的完成情況,經(jīng)財(cái)政部門審核后,報(bào)全國(guó)人大通過,并向社會(huì)公布。推行部門決算審簽制度和審計(jì)結(jié)果公告制度,做到政府向人大常委會(huì)提交決算草案前,本級(jí)部門決算經(jīng)過審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)并由審計(jì)長(zhǎng)簽署意見,審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公告,接受社會(huì)監(jiān)督。預(yù)算編制和執(zhí)行的過程要擴(kuò)大公眾參與,推行參與式預(yù)算,推進(jìn)預(yù)算決策的公開化,公眾可以參與討論預(yù)算資金的分配,要重視預(yù)算聽證會(huì)的作用,擴(kuò)大預(yù)算聽證的范圍。通過提供充分的信息,使人民能夠?qū)φ呢?cái)政管理活動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)。

三、強(qiáng)化政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化管理,實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)控制

2003年我國(guó)《政府采購(gòu)法》實(shí)施,但只以規(guī)范采購(gòu)過程為主,基本處于采購(gòu)人需要什么、采購(gòu)機(jī)構(gòu)照單采購(gòu)的簡(jiǎn)單購(gòu)買階段,缺乏對(duì)采購(gòu)人單位需求規(guī)制的約束機(jī)制,確定采購(gòu)什么、采購(gòu)多少等,基本沒有明確的法律或政策依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。目前政府采購(gòu)預(yù)算仍處于相對(duì)松散的狀態(tài),缺乏嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和審批約束力。因此,為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的科學(xué)化,建立節(jié)約型政府,必須采取具體有效的控制措施。

（一）加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理。政府采購(gòu)需要實(shí)現(xiàn)滿足社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)需求、節(jié)約公共資金及發(fā)揮政策功能作用等多種目標(biāo)。其中,最根本的任務(wù)還是“恰當(dāng)”地采購(gòu)公共產(chǎn)品與服務(wù)。“恰當(dāng)”是政府所采購(gòu)的產(chǎn)品與服務(wù),正好符合公民及政府部門履行公共職責(zé)的需要。當(dāng)前出現(xiàn)政府部門奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象,主要表現(xiàn)為采購(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)了“不足”與“過?！辈⒋娴木置妗Ｒ种普块T奢侈浪費(fèi),實(shí)現(xiàn)節(jié)約目標(biāo),就是要通過加強(qiáng)采購(gòu)需求管理和預(yù)算控制,解決好政府需要什么、需要多少及為何需要的問題,實(shí)現(xiàn)“恰當(dāng)”滿足公共需求的目標(biāo)。政府采購(gòu)需求管理是政府對(duì)產(chǎn)品與服務(wù)需求的原因、功能、數(shù)量、質(zhì)量的規(guī)劃、確立和控制,其核心是對(duì)政府需要的產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)行“必要功能”分析。政府采購(gòu)中的“必要功能”是履行社會(huì)公共職責(zé)所必須的、在社會(huì)公共支付能力范圍之內(nèi)、相對(duì)效益較高的產(chǎn)品與服務(wù)功能。加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理,就是以必要功能分析為核心,保障必要功能,剔除不必要功能,以盡可能低的成本實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)產(chǎn)品服務(wù)功能的要求,節(jié)約政府開支。預(yù)算控制是在政府需求規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,包括采購(gòu)預(yù)算編制、預(yù)算估價(jià)、預(yù)算審批、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)管。做好政府預(yù)算階段的需求計(jì)劃、功能與成本評(píng)價(jià)和預(yù)算審批控制,是抑制奢侈浪費(fèi)的關(guān)鍵閥門。

（二）建立政府部門工程貨物與服務(wù)使用標(biāo)準(zhǔn)體系,實(shí)施采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)控制。目前的一種現(xiàn)象是,一方面人們對(duì)政府部門某些奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象不滿,另一方面,究竟政府什么行為屬于奢侈浪費(fèi),卻沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。顯然,如果公共產(chǎn)品與服務(wù)的使用和采購(gòu)沒有標(biāo)準(zhǔn),不僅很難評(píng)價(jià)其行為是否奢侈浪費(fèi),也不可能實(shí)現(xiàn)有效控制。因此,抑制政府部門奢侈浪費(fèi),必須形成嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)控制體系。首先,建立政府建筑工程使用和采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。政府建筑工程項(xiàng)目一般耗資巨大,與人民利益密切相關(guān),因此,應(yīng)該成為奢侈浪費(fèi)控制的主要對(duì)象。建筑工程的采購(gòu)在確認(rèn)工程性質(zhì)及其必要性之后,至少要有以下方面的標(biāo)準(zhǔn)控制：占地標(biāo)準(zhǔn)、人均辦公面積標(biāo)準(zhǔn)、單人最大辦公面積標(biāo)準(zhǔn)、辦公樓電子系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)、資金預(yù)算和成本開支標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、后續(xù)維護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、建筑材料標(biāo)準(zhǔn)等等。工程標(biāo)準(zhǔn)的制訂應(yīng)與工程的性質(zhì)、用途、功能要求、政府級(jí)次、地區(qū)人口、綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、后續(xù)適應(yīng)性等結(jié)合。[3]標(biāo)準(zhǔn)一旦確定,嚴(yán)禁地方和部門突破標(biāo)準(zhǔn)。其次,建立貨物和服務(wù)使用和采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于一些政府部門常用的貨物與服務(wù)如汽車、電腦、辦公設(shè)備、軟件系統(tǒng)、裝飾裝修材料等,制訂多重使用和采購(gòu)控制標(biāo)準(zhǔn)。包括功能標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)、自主創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能環(huán)保、成本開支標(biāo)準(zhǔn)等等。有了明確的標(biāo)準(zhǔn),采購(gòu)的需求規(guī)劃、預(yù)算編制、操作實(shí)施、監(jiān)督管理才會(huì)有“準(zhǔn)”可依。第三,形成多層次標(biāo)準(zhǔn)控制體系。貨物、工程、服務(wù)使用和采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)可以分全國(guó)性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)體系多個(gè)層次。全國(guó)性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由中央政府相關(guān)部門制訂,由全國(guó)人民代表大會(huì)討論通過,在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生效力。在全國(guó)大會(huì)總體標(biāo)準(zhǔn)控制下,各地方可以根據(jù)地方實(shí)際制訂地方標(biāo)準(zhǔn),但不得超過或違反國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。如果因?yàn)闀r(shí)代發(fā)展等因素導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)需要改變,同樣需要人民代表大會(huì)調(diào)整和修訂。只有人大通過的標(biāo)準(zhǔn),才能體現(xiàn)社會(huì)公眾的意愿,成為反映人民真實(shí)需求的標(biāo)準(zhǔn)。

四、強(qiáng)化節(jié)能降耗的精細(xì)化管理,注重防微杜漸

精細(xì)化管理是建立在常規(guī)管理基礎(chǔ)上并將其引向深入的一種管理模式。它是指通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細(xì)化,運(yùn)用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化和信息化的手段,把“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的要求落實(shí)到每個(gè)工作流程、每個(gè)崗位的職責(zé)要求、每個(gè)人的行為規(guī)范,使組織管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運(yùn)行。它是一種與傳統(tǒng)的粗放型管理完全相悖的管理理念和管理技術(shù),把它引入到政府管理中,是推進(jìn)政府再造,建設(shè)節(jié)約型、效能型、責(zé)任型、服務(wù)型、數(shù)字型（電子化）政府的理論借鑒與模式創(chuàng)新的客觀需求。2008年起施行的《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》是建國(guó)以來第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的專門性行政法規(guī)。目前公共機(jī)構(gòu)節(jié)能主要體現(xiàn)在建筑節(jié)能和交通節(jié)能兩個(gè)方面。由于同級(jí)政府不同部門之間節(jié)能管理的水平高低懸殊較大,因此,必須對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降耗進(jìn)行精細(xì)化管理。抓住節(jié)能降耗的重要環(huán)節(jié),依靠先進(jìn)技術(shù)科學(xué)節(jié)能,通過嚴(yán)格管理減少能耗支出,真正做到“抓小,抓實(shí)”。抓小,就是處處精打細(xì)算,抓實(shí),就是事事管理到位。建設(shè)節(jié)約型政府的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)要以具體制度為保障。培育用制度安排調(diào)適政府節(jié)約的意識(shí),對(duì)政府來說,就是提高政府自身依靠制度自我約束、自我激勵(lì)的意識(shí)。在制度層面上應(yīng)該做到以下兩點(diǎn)：

第一,建立能源資源消耗統(tǒng)計(jì)制度。能源資源消耗統(tǒng)計(jì)是加強(qiáng)能源資源管理,推進(jìn)節(jié)約能源資源工作的基礎(chǔ)和前提。長(zhǎng)期以來,政府機(jī)關(guān)缺乏統(tǒng)一的能源資源使用方面的定額限制、定額管理、消耗標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度,以及相應(yīng)的約束和激勵(lì)機(jī)制,在辦公樓建設(shè)、辦公設(shè)施配備、公務(wù)用車購(gòu)置等方面不同程度地存在著浪費(fèi)現(xiàn)象,致使政府運(yùn)行成本居高不下。因此,要全面開展能源資源消耗調(diào)查,盡快建立機(jī)關(guān)能源資源消耗統(tǒng)計(jì)制度,并嚴(yán)格按照制度持之以恒,常抓不懈。

第二,建立健全節(jié)約能源資源的長(zhǎng)效機(jī)制。要以提高能源資源利用效率為核心,以資源整合和節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地為重點(diǎn),制定節(jié)約型政府建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃,制定國(guó)家機(jī)關(guān)能源資源使用定額標(biāo)準(zhǔn)以及節(jié)能、節(jié)材、節(jié)水、節(jié)地等標(biāo)準(zhǔn),建立健全節(jié)約能源資源的長(zhǎng)效機(jī)制。如,節(jié)能運(yùn)行管理制度、節(jié)約用水管理辦法、土地節(jié)約和集約利用制度、高耗能設(shè)備淘汰制度、節(jié)能降耗的激勵(lì)制度等等。同時(shí),還要建立節(jié)約型政府的績(jī)效評(píng)估制度,提高節(jié)約能源資源的積極性和自覺性。

五、嚴(yán)格規(guī)范職務(wù)消費(fèi)行為,遏制公款浪費(fèi)

廣義的職務(wù)消費(fèi)是指因履行公共管理和服務(wù)職能而發(fā)生的各項(xiàng)開支的總稱,即為保證公職人員順利履行職責(zé)、完成工作任務(wù),由所在單位按政策規(guī)定為其提供的物質(zhì)條件和費(fèi)用報(bào)銷,包括公務(wù)招待、公車、通訊、出國(guó)考察、會(huì)議消費(fèi)等。[4]當(dāng)前我國(guó)對(duì)政府行為約束機(jī)制的缺失突出體現(xiàn)在對(duì)政府職務(wù)消費(fèi)行為的規(guī)制不足方面,職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域存在著擴(kuò)大化、隱性化、奢華化、私利化傾向,如果缺乏有效的制約機(jī)制或者約束機(jī)制軟化,政府的自身利益就會(huì)不斷膨脹擴(kuò)張,導(dǎo)致利益驅(qū)動(dòng)下的一系列政府行為的失范。職務(wù)消費(fèi)的腐敗是權(quán)力的腐敗,其根本原因在于政府官員花錢沒有規(guī)矩和原則,是支配財(cái)力的公共權(quán)力“私有化”的結(jié)果。因此,嚴(yán)格規(guī)范職務(wù)消費(fèi),優(yōu)化行政支出是建設(shè)節(jié)約型政府的又一重要路徑。

（一）系統(tǒng)協(xié)同推進(jìn)職務(wù)消費(fèi)改革。職務(wù)消費(fèi)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),不僅職務(wù)消費(fèi)系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素千絲萬縷,牽一發(fā)而動(dòng)全身,而且受到外部很多因素的影響和牽制,當(dāng)行政體系內(nèi)“強(qiáng)依附”型的上下級(jí)關(guān)系和官員資源分配權(quán)大量存在的情況下,以公務(wù)接待為名的腐敗就很難禁絕。職務(wù)消費(fèi)通常還涉及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部既得利益等敏感問題,在改革主體和對(duì)象問題未理順的情況下,改革推進(jìn)的阻力無疑較大。此外,中國(guó)的飲食文化、迎來送往的接待習(xí)慣也對(duì)職務(wù)消費(fèi)規(guī)范管理構(gòu)成了不利的環(huán)境因素。因此,規(guī)范職務(wù)消費(fèi)應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)化的改革。應(yīng)按照政府運(yùn)作規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,優(yōu)化制度設(shè)計(jì),逐步建立一套機(jī)制完善、運(yùn)作規(guī)范、措施得力的管理制度；應(yīng)嚴(yán)格控制職務(wù)消費(fèi)的過快增長(zhǎng),圍繞“總額控制、限額包干、節(jié)約歸己、超支自費(fèi)”的總體思路,建立職務(wù)消費(fèi)的合理機(jī)制,穩(wěn)步推進(jìn)職務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)化、貨幣化改革；將模糊的職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)具體化、公開化,明確職務(wù)消費(fèi)開支范圍、控制額度和審批程序,有效規(guī)范職務(wù)消費(fèi)行為。協(xié)同推進(jìn),至少包括上下協(xié)同推進(jìn)、橫向協(xié)同推進(jìn)、不同項(xiàng)目協(xié)同推進(jìn)、職務(wù)消費(fèi)和與其相關(guān)的非職務(wù)消費(fèi)改革配套協(xié)同推進(jìn)等幾個(gè)方面。但是,協(xié)同推進(jìn)不是簡(jiǎn)單的同時(shí)推進(jìn),而是要理清系統(tǒng)內(nèi)部各要素以及與外部的相互聯(lián)系、相互影響,分出主次關(guān)系,分出輕重緩急,分出先后順序,內(nèi)外呼應(yīng),相互補(bǔ)充,彼此支持。[5]

（二）適度推進(jìn)職務(wù)消費(fèi)貨幣化。對(duì)職務(wù)消費(fèi)應(yīng)劃分項(xiàng)目,盡可能地根據(jù)其屬性及特點(diǎn),明確履行職務(wù)所發(fā)生費(fèi)用的類別,實(shí)施分類管理。穩(wěn)步推進(jìn)職務(wù)消費(fèi)貨幣化,堅(jiān)持“包干到人,定額使用,超支自負(fù)”的原則,并使之透明化。具體來說,屬于個(gè)體福利待遇性質(zhì)的職務(wù)消費(fèi),應(yīng)實(shí)施貨幣化改革,納入薪酬,自行管理使用,這類項(xiàng)目主要包括交通費(fèi)、通訊費(fèi)等。貨幣化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求,是規(guī)范職務(wù)消費(fèi)的一種必要選擇。職務(wù)消費(fèi)能貨幣化的應(yīng)盡可能以貨幣形式表現(xiàn)出來,按照公務(wù)、職務(wù)需要,以貨幣的形式直接發(fā)給個(gè)人,或計(jì)入公務(wù)員薪酬制度。但是貨幣化不是萬能的。不僅在我國(guó),在任何國(guó)家將職務(wù)消費(fèi)全部貨幣化都是不現(xiàn)實(shí)的,技術(shù)上、方法上都存在相當(dāng)大的難度。因此,職務(wù)消費(fèi)既要求有貨幣化的傾向,同時(shí),為了確保公務(wù)服務(wù)的均等化,確保政府運(yùn)行的廉潔,也要防止泛貨幣化,防止貨幣化所造成的職務(wù)資本化傾向,防止職務(wù)成為“尋租”的對(duì)象。對(duì)于現(xiàn)階段還不宜實(shí)施貨幣化改革的公共職務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行總量控制,集中管理,限額使用,節(jié)余歸公,對(duì)無特殊客觀理由造成職務(wù)消費(fèi)超支的,要視為工作失職追究責(zé)任。

[1]羅納德.哈里克斯.論生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)[M].盛洪,陳郁譯,上海：三聯(lián)書店,1994.3.

[2]黃鐵苗.節(jié)約經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國(guó)金融出版社,1990.434.

[3]徐煥東,周娜.完善政府采購(gòu)制度促進(jìn)節(jié)約型政府建設(shè)[J].中國(guó)政府采購(gòu),2007,（11）.

[4]劉軍民.如何嚴(yán)格規(guī)范職務(wù)消費(fèi)管理[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2009-08-07.

[5]焦建國(guó).規(guī)范職務(wù)消費(fèi)：對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的一個(gè)考驗(yàn)[J].中國(guó)黨政干部論壇.2007,（7）.