中共南京市委黨校課題組

黨的十六屆四中全會(huì)決定指出：“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)關(guān)系黨的生死存亡。黨越是長(zhǎng)期執(zhí)政,反腐倡廉的任務(wù)越艱巨,越要堅(jiān)定不移地反對(duì)腐敗,越要提高拒腐防變的能力。”為了從源頭防治腐敗,必須深入開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作,扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。中央歷來(lái)十分重視黨風(fēng)廉政建設(shè),并于2005年頒發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施綱要”。）黨風(fēng)廉政和懲防體系的建設(shè)是我們黨在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開(kāi)放背景下對(duì)反腐倡廉工作的新要求,是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容,對(duì)于提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位,具有十分重要的意義。

一、南京市近年來(lái)黨風(fēng)廉政與懲防體系建設(shè)所取得的成績(jī)

黨風(fēng)廉政建設(shè)是黨的建設(shè)總體布局的重要組成部分,既是一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù),也是一項(xiàng)緊迫現(xiàn)實(shí)任務(wù)。黨風(fēng)建設(shè)不僅與黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和制度建設(shè)緊密相連,而且關(guān)系到反腐倡廉的成敗。近些年來(lái),南京市委、市人大、市政府根據(jù)黨中央的一系列決議與省委的指示,貫徹落實(shí)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》的要求,不斷推進(jìn)南京市黨風(fēng)廉政和懲防體系建設(shè),取得了一系列成績(jī)。

（一）堅(jiān)持不懈開(kāi)展評(píng)議活動(dòng),南京市黨風(fēng)政風(fēng)不斷好轉(zhuǎn)。所謂黨風(fēng),即政黨的作風(fēng),意指包括一個(gè)政黨的各級(jí)組織及其黨員內(nèi)在精神的外在顯現(xiàn),具體表現(xiàn)為一種思想態(tài)度和行為模式,因此涵蓋“內(nèi)在與外顯”兩個(gè)方面?！皟?nèi)在”是指一個(gè)政黨的內(nèi)在精神氣質(zhì)與思想品質(zhì),“外顯”是指具體表現(xiàn)出來(lái)的外在形象,即黨風(fēng)。這種黨風(fēng)具體涵蓋思想作風(fēng)、政治作風(fēng)、組織作風(fēng)、工作作風(fēng)、學(xué)習(xí)作風(fēng)、生活作風(fēng)等各個(gè)方面。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律,一個(gè)政黨作風(fēng)正才能形象好,黨風(fēng)好才能贏得民心,贏得執(zhí)政資格；黨風(fēng)好,往往貪污腐敗就比較少。近年來(lái),南京市委通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新、大膽嘗試,不斷強(qiáng)化黨風(fēng)建設(shè)。南京市委在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之初,就比較重視對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)。1994年首開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè),2001年為了應(yīng)對(duì)加入世貿(mào)組織提高行政效能、轉(zhuǎn)變行政理念的要求,啟動(dòng)了“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng),對(duì)全市黨政機(jī)關(guān)部門(mén)及其工作人員的工作作風(fēng)、行政效能、工作能力、職業(yè)道德等方面進(jìn)行量化考核,并根據(jù)結(jié)果給予單位一定的獎(jiǎng)勵(lì)或懲處。2003年通過(guò)了《南京市人民政府關(guān)于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》,要求各級(jí)干部加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè),同時(shí)配套頒發(fā)了《2003年市級(jí)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)工作意見(jiàn)》,在全市黨政機(jī)關(guān)內(nèi)通過(guò)制度化、規(guī)范化的形式實(shí)行機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)。2004年,南京市圍繞規(guī)范行政行為、端正機(jī)關(guān)作風(fēng)等方面,建立行政效能投訴中心,強(qiáng)化對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)。2009年3月,南京出臺(tái)了《南京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)辦法（試行）》,通過(guò)問(wèn)責(zé)形式,強(qiáng)化黨風(fēng)建設(shè)。與此同時(shí),南京市還開(kāi)展了“為人民群眾辦實(shí)事”、建設(shè)“服務(wù)性機(jī)關(guān)”等活動(dòng)。通過(guò)一系列的黨風(fēng)、作風(fēng)建設(shè),南京市領(lǐng)導(dǎo)干部的思想作風(fēng)、政治作風(fēng)、組織作風(fēng)、工作作風(fēng)、學(xué)習(xí)作風(fēng)、生活作風(fēng)有了明顯轉(zhuǎn)變,市民對(duì)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)滿意度逐年提高,黨風(fēng)醇正,總體態(tài)勢(shì)較好,有效地增強(qiáng)了干部防腐拒變的能力。

（二）強(qiáng)化廉政文化建設(shè),南京市干部廉政自律意識(shí)普遍增強(qiáng)。廉政是民主政治的要求,是善治的一種表現(xiàn),也是中國(guó)共產(chǎn)黨的立黨宗旨,黨歷來(lái)重視廉政建設(shè)。思想是行動(dòng)的先導(dǎo),行動(dòng)是思想的外顯。干部廉政自律意識(shí)培育和廉政文化建設(shè)是廉政建設(shè)的思想基礎(chǔ),因此,一直以來(lái),培育黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政自律意識(shí)是廉政建設(shè)的重要內(nèi)容,也是黨的重大政治優(yōu)勢(shì)。宣傳教育是激發(fā)廉政自律意識(shí)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”,廉政文化建設(shè)是廉政自律的“軟環(huán)境”和動(dòng)力源,因此,廉政文化建設(shè)和自律意識(shí)培養(yǎng)在反腐倡廉工作中的地位極為重要,通過(guò)宣傳教育和廉政文化建設(shè)可以避免或減少貪腐事件的發(fā)生。南京市一貫重視干部的黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育,把廉政教育和廉政文化建設(shè)列入干部教育培訓(xùn)計(jì)劃之中,融入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)之中,通過(guò)廉政思想的灌輸,廉政制度的完善、體制創(chuàng)新,使得黨政干部的廉政自律意識(shí)不斷內(nèi)化為干部?jī)?nèi)在的思想準(zhǔn)則和行政道德“律令”；結(jié)合黨的先進(jìn)性建設(shè),加強(qiáng)黨員干部的理想信念和宗旨教育,通過(guò)樹(shù)典型、揚(yáng)正氣、找差距、抓整改,切實(shí)解決領(lǐng)導(dǎo)干部廉政思想意識(shí)中存在的問(wèn)題,樹(shù)立廉政自律意識(shí)；通過(guò)廉政文化建設(shè),在全市范圍內(nèi),弘揚(yáng)以廉為榮、以貪為恥的行政文化,逐步形成大力推進(jìn)干部廉政自律的社會(huì)環(huán)境,構(gòu)筑反腐倡廉建設(shè)的社會(huì)共識(shí),不斷提升市民反貪腐意識(shí)和干部的廉政自律意識(shí)。

（三）努力建章立制,黨風(fēng)廉政制度建設(shè)不斷完善。制度建設(shè)對(duì)黨風(fēng)廉政來(lái)說(shuō),具有根本性和長(zhǎng)期性。自改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨在黨風(fēng)廉政的制度建設(shè)方面,經(jīng)歷了從線性建立到立體展開(kāi),從輔助性功能到保證性功效的變化過(guò)程。2005年中央頒發(fā)了《實(shí)施綱要》,就指出“在教育、制度、監(jiān)督并重的懲防體系中,制度是中心環(huán)節(jié)、是強(qiáng)化教育、加強(qiáng)監(jiān)督的重要保證。”[1]近年來(lái),南京市不斷推進(jìn)黨風(fēng)廉政和反腐敗的制度建設(shè),先后制定了675項(xiàng)制度,構(gòu)筑了以廉潔教育自律機(jī)制、行為規(guī)范制約機(jī)制、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制、糾風(fēng)治亂矯正機(jī)制、督辦問(wèn)責(zé)追究機(jī)制和從嚴(yán)治腐懲戒六大機(jī)制,基本形成黨風(fēng)廉政建設(shè)的機(jī)制體系。在黨風(fēng)廉政和反腐敗工作中,適時(shí)地將試點(diǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為黨紀(jì)和地方性法規(guī)。制定《領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)失職問(wèn)責(zé)具體辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市反腐倡廉制度建設(shè)的意見(jiàn)》、《＜國(guó)有企業(yè)紀(jì)律檢查工作條例＞實(shí)施意見(jiàn)》、《加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)、構(gòu)建“村官保廉”體系的意見(jiàn)》等、《南京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)辦法》等。先后建立和落實(shí)常委會(huì)向全委會(huì)定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督制度；探索制定廉政廉情評(píng)價(jià)辦法,科學(xué)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制；出臺(tái)反腐倡廉制度建設(shè)評(píng)估辦法和制度執(zhí)行情況考核辦法；修訂和出臺(tái)黨內(nèi)情況通報(bào)、重大決策征求意見(jiàn)、重要干部任用票決等制度；制定黨代會(huì)代表調(diào)研和視察、提案、述職和評(píng)議、聯(lián)系群眾等制度。通過(guò)一系列制度法規(guī)建設(shè)和體制創(chuàng)新,有效推動(dòng)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。[2]

（四）努力夯實(shí)監(jiān)督機(jī)制,黨風(fēng)廉政監(jiān)督效能不斷提升。監(jiān)督是黨風(fēng)廉政建設(shè)的關(guān)鍵,南京近年來(lái)不斷創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制,進(jìn)一步發(fā)揮民主監(jiān)督對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的積極作用。首先,以制定黨規(guī)與地方性法規(guī)的辦法來(lái)監(jiān)督黨風(fēng)廉政工作。2006年初,南京市出臺(tái)《關(guān)于加快電子政務(wù)建設(shè),構(gòu)建權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行機(jī)制的意見(jiàn)》,“以信息化推動(dòng)權(quán)力運(yùn)行程序化,同步實(shí)現(xiàn)公開(kāi)化”的基本思路,積極構(gòu)建權(quán)力網(wǎng)上陽(yáng)光運(yùn)行機(jī)制,對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控。2007年,針對(duì)“村官”黨風(fēng)廉政問(wèn)題日益突出,市委部門(mén)積極研究對(duì)策,出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè),構(gòu)建“村官”保廉體系的意見(jiàn)》,對(duì)農(nóng)村基層的黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行改革,構(gòu)建“村官”保廉機(jī)制,用諸多制度規(guī)范村官黨風(fēng),用諸多機(jī)制衛(wèi)護(hù)村官廉政行為。2008年,南京市在全省率先頒發(fā)了《鼓勵(lì)實(shí)名舉報(bào)工作暫行辦法》,創(chuàng)新信訪監(jiān)督機(jī)制,對(duì)實(shí)名舉報(bào)實(shí)行優(yōu)先受理,提級(jí)辦結(jié)、逐項(xiàng)反饋、舉報(bào)保護(hù)和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等六項(xiàng)措施,極大地提升了監(jiān)督效能。其次,通過(guò)一系列體制、機(jī)制的深化與創(chuàng)新,加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督。建立三級(jí)聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉和民主測(cè)評(píng)機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)和上市公司國(guó)有股權(quán)交易、重大投資決策等事項(xiàng)的監(jiān)管機(jī)制,創(chuàng)新權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制,不斷鞏固完善權(quán)力陽(yáng)光下運(yùn)行機(jī)制。

（五）積極構(gòu)建黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制,黨風(fēng)廉政建設(shè)再上新臺(tái)階。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),南京市委、市政府認(rèn)真貫徹中央和省委關(guān)于反腐倡廉建設(shè)的工作要求和部署,堅(jiān)持把黨風(fēng)廉政建設(shè)擺在突出位置,堅(jiān)持整體性、系統(tǒng)性推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè),明確了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門(mén)各負(fù)其責(zé)、依靠群眾的支持和參與”的黨風(fēng)廉政建設(shè)體制和工作機(jī)制。2006年,開(kāi)啟了建立了以各級(jí)黨委（黨組）書(shū)記作為第一責(zé)任人的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制,強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制,實(shí)行責(zé)任分解、組織檢查考核、報(bào)告制度和責(zé)任追究制度,不斷健全懲治和預(yù)防腐敗體系,使黨風(fēng)廉政建設(shè)工作得以整體推進(jìn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和科學(xué)發(fā)展。

（六）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)謀劃未來(lái),懲治和預(yù)防腐敗體系不斷完善。近年來(lái),以建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系作為黨風(fēng)廉政建設(shè)的主抓手,已成為黨內(nèi)外的共識(shí)。南京市自2004年開(kāi)始構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系以來(lái),從教育、制度、監(jiān)督、改革、糾紛、懲處等方面構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系,經(jīng)歷了研究探索、體系形成和增量發(fā)展三個(gè)階段,黨風(fēng)政風(fēng)、干部廉政自律取得顯著成效：進(jìn)行深入開(kāi)展反腐倡廉教育,積極發(fā)揮了教育的基礎(chǔ)性作用；著力加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè),切實(shí)有效地從源頭防治了腐敗；強(qiáng)化監(jiān)督制約,不斷規(guī)范權(quán)力運(yùn)行；加快推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新,不斷完善懲防體系建設(shè)；堅(jiān)決糾正不正之風(fēng),有力地維護(hù)人民群眾利益；不斷加大懲治腐敗力度,繼續(xù)保持查辦案件的強(qiáng)勁勢(shì)頭。懲治和預(yù)防體系的不斷完善和有效地運(yùn)作,成功地推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè),最大限度地降低腐敗發(fā)生率,形成風(fēng)正氣清的政治環(huán)境。[3]

二、進(jìn)一步推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)與懲防體系建設(shè)的約束因素

黨風(fēng)廉政和懲防體系建設(shè)是一個(gè)龐大系統(tǒng)工程,是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的工作,涉及面廣、實(shí)際操作難度大。南京市近年來(lái)在黨風(fēng)廉政建設(shè)和懲防體系構(gòu)建中取得一系列成績(jī),但也存在著一些亟待于破解與完善的問(wèn)題,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）黨風(fēng)廉政建設(shè)認(rèn)知上還存在一些偏頗。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,有些領(lǐng)導(dǎo)干部的世界觀、人生觀和價(jià)值觀也相應(yīng)地發(fā)生了變化,對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)認(rèn)識(shí)發(fā)生了偏差,放松對(duì)主觀世界的改造,依法行政廉政自律意識(shí)開(kāi)始松懈；有些干部嘴上口口聲聲廉潔奉公,實(shí)際卻大搞不正之風(fēng),以權(quán)謀私；一些部門(mén)以實(shí)踐工作為借口,長(zhǎng)期以來(lái)不注重黨風(fēng)廉政建設(shè)；有些單位和個(gè)人黨風(fēng)廉政責(zé)任制落實(shí)不到位,反腐倡廉法規(guī)制度執(zhí)行不夠；一些損害群眾利益的不正之風(fēng)、影響南京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題依然存在。這些認(rèn)知上的偏差,致使行動(dòng)上往往打折扣,直接影響到南京市黨風(fēng)廉政建設(shè)的實(shí)際效果。

（二）黨風(fēng)廉政的制度建設(shè)還不夠均衡。制度是約束人和組織行為的一系列規(guī)則,具有制約約束行為的功能。近年來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨越來(lái)越重視廉政制度建設(shè)對(duì)反腐倡廉的重大意義,注重發(fā)揮制度對(duì)貪腐行為的制約作用。南京市也一直致力于通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)和制度安排來(lái)提升黨風(fēng)廉政建設(shè)水平,但是也存在著一些亟待解決的問(wèn)題：首先,對(duì)制度的認(rèn)識(shí)還不到位。由于傳統(tǒng)政治文化的影響以及建國(guó)后重視道德教育的路徑依賴,一些干部習(xí)慣于依靠道德教化來(lái)規(guī)勸公職人員廉潔從政,對(duì)用制度來(lái)制約權(quán)力濫用不夠重視,以至于制定出來(lái)的制度往往被束之高閣,制度沒(méi)有有效地運(yùn)作起來(lái),運(yùn)用制度來(lái)強(qiáng)化黨風(fēng)廉政和反腐倡廉工作效果不理想。其次,制度涵括“具體體現(xiàn)為組織并規(guī)范人們政治行為的結(jié)構(gòu)性規(guī)則和程序性規(guī)則?！盵4]一套可供操作的制度,不僅要具有結(jié)構(gòu)性或?qū)嵸|(zhì)性結(jié)構(gòu),還應(yīng)該具有可供操作的程序性結(jié)構(gòu)。但是,南京市黨風(fēng)廉政和懲防體系的制度建設(shè)中,實(shí)體性制度多,程序性制度少,因此,從表面來(lái)看,制度較為完備,但是一落實(shí)到實(shí)踐操作層面,往往就捉襟見(jiàn)肘,難以發(fā)揮制度效用。第三,就制度的功能來(lái)說(shuō),它具有約束功能,也具有激勵(lì)功能。理想的黨風(fēng)廉政制度既要發(fā)揮制度對(duì)貪腐的制約功能,也要對(duì)廉潔奉公的發(fā)揮激勵(lì)功能。然而,南京市黨風(fēng)廉政制度和懲防體系制度建設(shè)中,懲治型多、激勵(lì)性型完全匱乏。同時(shí),法規(guī)建設(shè)往往落后于黨的制度規(guī)范建設(shè),很多制度是通過(guò)黨的紀(jì)律或制度規(guī)范形式出臺(tái)的,其法律性和司法性效應(yīng)不夠；另外,制度間沖突現(xiàn)象在一定程度上仍然存在,制度協(xié)調(diào)性、融通性不夠。

（三）黨風(fēng)廉政建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制有待于完善。監(jiān)督是黨風(fēng)廉政和懲防體系建設(shè)的關(guān)鍵。目前,南京市的監(jiān)督機(jī)制中還存在著一些問(wèn)題。首先,不同監(jiān)督主體之間沒(méi)有形成合力,整體效應(yīng)發(fā)揮不夠。目前,比較重視黨內(nèi)監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督,人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮不夠理想；重視組織監(jiān)督,忽視社會(huì)監(jiān)督。其次,還停滯在傳統(tǒng)的上對(duì)下的監(jiān)督階段,通過(guò)權(quán)力分解,從而形成相互制約的監(jiān)督機(jī)制還沒(méi)有建立。黨的十七大提出,“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！盵5]第三,注重監(jiān)督,忽視制約?？偨Y(jié)人類政治實(shí)踐,防范權(quán)力、規(guī)約權(quán)力的方法除了權(quán)力監(jiān)督之外,還要重視權(quán)力的制約。我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下,比較重視權(quán)力監(jiān)督,改革開(kāi)放30年的實(shí)踐一再告訴我們,權(quán)力制約在當(dāng)前具有十分重要意義和作用,黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題,并作出了適時(shí)的轉(zhuǎn)變。但是,南京市在約束權(quán)力方面,在很大程度上還停留在監(jiān)督的老路上,權(quán)力制約的意識(shí)和行為還處于潛伏狀態(tài)。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。近年來(lái),在推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中,南京市黨風(fēng)廉政水平有了明顯提升,問(wèn)卷調(diào)查顯示,對(duì)南京市干部作風(fēng)建設(shè)狀況總體評(píng)價(jià)為滿意和比較滿意的占88.31％,但同時(shí),也反映出干部作風(fēng)建設(shè)與市民期望值相比,還有一點(diǎn)差距；與南京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展位次還不相適應(yīng)。問(wèn)卷調(diào)查同樣顯示,對(duì)南京市干部公仆意識(shí)不強(qiáng)、形式主義、脫離群眾等方面還比較集中,占54.9％?？偟恼f(shuō)來(lái),南京市干部作風(fēng)建設(shè)中還存在著以下的問(wèn)題：在思想作風(fēng)方面,黨的宗旨意識(shí)淡薄,個(gè)人利益意識(shí)較為突出,安于現(xiàn)狀、開(kāi)拓進(jìn)取意識(shí)不夠；在學(xué)風(fēng)方面,理論與實(shí)踐結(jié)合還不夠緊密,把學(xué)習(xí)當(dāng)成“面子工程”和“牽人情搭人脈”現(xiàn)象比較突出,學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)不純,缺乏深入鉆研精神；在工作作風(fēng)方面,心浮氣躁,好大喜功,抱殘守舊,形式主義問(wèn)題較為突出,高高在上,脫離群眾,作風(fēng)漂浮,缺乏強(qiáng)列的責(zé)任心、事業(yè)心；在領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)方面,權(quán)力集于一把手、一言堂的現(xiàn)象還較為普遍,民主集中制原則貫徹不夠；生活作風(fēng)方面,貪圖享樂(lè),排場(chǎng)闊氣,消費(fèi)意識(shí)較為嚴(yán)重,缺乏勤儉節(jié)約和艱苦樸素的生活意識(shí)。

三、進(jìn)一步完善南京市黨風(fēng)廉政和懲防體系建設(shè)的對(duì)策與建議

黨風(fēng)關(guān)系到黨和政府的形象,關(guān)系到人心向背,黨風(fēng)廉政關(guān)系到黨的執(zhí)政地位的鞏固；“懲防體系”是中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索形成并在反腐倡廉建設(shè)進(jìn)程中不斷發(fā)展完善的科學(xué)體系,是從源頭治理腐敗的戰(zhàn)略部署,因此,不斷完善黨風(fēng)廉政建設(shè)和懲防體系建設(shè)意義重大,極為重要。針對(duì)南京市所存在的一些問(wèn)題,要在以下方面進(jìn)一步完善和鞏固兩項(xiàng)建設(shè)。

（一）強(qiáng)化思想教育,打牢領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)的根基。思想是行為的先導(dǎo),外在顯現(xiàn)為作風(fēng),因此對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化廉政教育,改進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)作風(fēng),是南京市黨風(fēng)廉政建設(shè)的基礎(chǔ)和首要任務(wù)。首先,要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育,在領(lǐng)導(dǎo)干部中深入開(kāi)展反腐倡廉教育,筑牢領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)群眾、廉潔自律的思想基礎(chǔ)。要注重教育的針對(duì)性和有效性,既要抓好先進(jìn)典型的示范教育和反面典型的警示教育,又要加強(qiáng)正面典型教育,注重培育樹(shù)立身邊的模范典型,大力宣傳廉潔奉公、勤政為民的先進(jìn)典型,有效發(fā)揮正面典型的激勵(lì)作用,引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)黨員干部爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu),激發(fā)其自我改進(jìn)、自我提高的內(nèi)在動(dòng)力。其次,要大力加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念和宗旨教育。通過(guò)“老三觀”——世界觀、人生觀、價(jià)值觀,和“新三觀”——金錢(qián)觀、政績(jī)觀、權(quán)力觀的不斷鍛造,切實(shí)解決領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)中存在的問(wèn)題。再次,要切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)。認(rèn)真解決少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)不正、不嚴(yán)、不實(shí)、不良,尤其是突出存在的鋪張浪費(fèi)、以權(quán)謀私等問(wèn)題,大力弘揚(yáng)新風(fēng)正氣。要通過(guò)加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè),健全聯(lián)系群眾制度,倡導(dǎo)為民、務(wù)實(shí)、清廉的新作風(fēng),促進(jìn)干部轉(zhuǎn)變作風(fēng),提高行政服務(wù)的能力和水平。

（二）優(yōu)化法規(guī)制度建設(shè),健全黨風(fēng)廉政和懲防體系建設(shè)的制度體系。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的復(fù)雜工程,需要有完善而嚴(yán)格的制度作保證。首先,要不斷完善黨風(fēng)廉政和懲防體系的制度化建設(shè),推動(dòng)制度創(chuàng)新與優(yōu)化,制度之間形成有效銜接,從而發(fā)揮制度的整體效應(yīng)。其次,增強(qiáng)法規(guī)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和實(shí)用性。既要注重實(shí)體性法規(guī)完善,更加注重程序性法規(guī)的建設(shè)；既要考慮到制度的連續(xù)性,又要考慮到制度的整體性；既要考慮到制度的權(quán)威性,又要考慮到制度的合法性。再次,突出制度在黨風(fēng)廉政建設(shè)的作用。轉(zhuǎn)換重教育輕制度、重人治輕法治的傳統(tǒng)思維慣性,把用制度約束權(quán)力、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)擺在一定的高度,積極發(fā)揮制度在黨風(fēng)廉政和反腐倡聊工作中激勵(lì)和約束作用。第四,注重制度的運(yùn)作和執(zhí)行。要從根本上扭轉(zhuǎn)“重制定輕執(zhí)行”的偏向,強(qiáng)化制度執(zhí)行以及對(duì)執(zhí)行情況的督察,確保黨風(fēng)廉政建設(shè)違章必究、執(zhí)章必嚴(yán),切實(shí)維護(hù)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性,發(fā)揮制度的最大效用。第五,注重制約性制度的創(chuàng)設(shè)。按照中央制定的“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的原則,加大權(quán)力制約制度建設(shè),通過(guò)權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督雙向作用,進(jìn)一步提升反腐倡廉的實(shí)效。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督資源整合,完善黨風(fēng)廉政和懲防體系的監(jiān)督功能。監(jiān)督乏力,甚至形同虛設(shè)是造成有效干部作風(fēng)不正、廉政不潔的一個(gè)重要因素。首先,整合監(jiān)督資源,形成監(jiān)督合力,暢通監(jiān)督渠道,建立內(nèi)外結(jié)合、上下互動(dòng)的雙向運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制,即黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái),充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),形成監(jiān)督合力。其次,拓寬監(jiān)督外延。監(jiān)督不僅僅包括異體監(jiān)督,還包括同體制約,即通過(guò)對(duì)公共權(quán)力分解為若干部分,相互制約監(jiān)督。要按照黨的十七大和中央紀(jì)委、中央組織部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》,在全市范圍內(nèi)著力對(duì)行政管理權(quán)力、對(duì)區(qū)縣委權(quán)力進(jìn)行分解與制約,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,從而規(guī)范權(quán)力行使,強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督,從源頭上來(lái)解決黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（四）完善體制機(jī)制建設(shè),以改革創(chuàng)新精神把黨風(fēng)廉政和懲治體系建設(shè)工作引向深入。體制機(jī)制是制度的具體表現(xiàn),是決定制度能否發(fā)揮效果的關(guān)鍵性因素,推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作必須通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新,建立黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的長(zhǎng)效機(jī)制,從而提升南京市黨風(fēng)廉政建設(shè)水平。首先,建立和完善切實(shí)有效的教育機(jī)制。尊重教育規(guī)律,探索教育模式,豐富教育形式,充實(shí)教育內(nèi)容,量化教育考核,建立黨員干部黨風(fēng)廉政教育工作的規(guī)范化、制度化和常態(tài)化管理機(jī)制。其次,不斷完善黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制工作,在原有的基礎(chǔ)上,建立健全糾風(fēng)工作責(zé)任制、糾風(fēng)工作責(zé)任考核機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制。通過(guò)責(zé)任機(jī)制的建立,實(shí)現(xiàn)以責(zé)任約束權(quán)力、糾正作風(fēng)。第三,建立健全黨風(fēng)廉政案件查處機(jī)制,把查處違反黨風(fēng)廉政要求的領(lǐng)導(dǎo)干部,把損害群眾利益的案件查處放在突出地位,加大對(duì)不正之風(fēng)、貪污腐化、行政不作為、亂作為、行政執(zhí)法過(guò)程的查究力度,用重典治吏來(lái)震懾不正之風(fēng)和違法亂紀(jì)行為。第四,優(yōu)化黨風(fēng)廉政工作協(xié)調(diào)機(jī)制,建立黨風(fēng)廉政工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制,根據(jù)反腐倡廉和懲防體系建設(shè)需要,確定聯(lián)席會(huì)議成員單位,加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合,整合各方面力量進(jìn)行專項(xiàng)治理,形成工作合力。

（五）重塑公仆意識(shí),以公共精神強(qiáng)化黨風(fēng)廉政和懲治體系建設(shè)。自改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)以來(lái),我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入商業(yè)社會(huì)和“應(yīng)享權(quán)利”的時(shí)代,個(gè)體權(quán)利意識(shí)和個(gè)人利益開(kāi)始蘇醒并逐漸強(qiáng)盛起來(lái)。于是,個(gè)人權(quán)利壓倒了義務(wù)、個(gè)人利益淹沒(méi)了公共利益；一定空間和時(shí)間內(nèi) ,“人不為己天地誅”的傳統(tǒng)私欲思潮開(kāi)始泛濫,領(lǐng)導(dǎo)干部的“為人民服務(wù)”的公仆意識(shí)開(kāi)始式微,乃至淡出他們執(zhí)政思想,貪腐現(xiàn)象不斷攀升。因此,在商業(yè)社會(huì)和權(quán)利時(shí)代,如何開(kāi)展黨風(fēng)廉政和懲防體系建設(shè),便成了一個(gè)急迫而又重大的理論和實(shí)踐問(wèn)題。我們認(rèn)為,在商業(yè)社會(huì)和權(quán)利時(shí)代,必須要在領(lǐng)導(dǎo)干部中進(jìn)行公共精神和公益思想的教育,在領(lǐng)導(dǎo)干部中進(jìn)行公仆意識(shí)的再生產(chǎn),切實(shí)做到人民公仆為人民,從思想智識(shí)層面和靈魂深處來(lái)強(qiáng)化黨風(fēng)廉政和懲防體系建設(shè)。當(dāng)然,重塑公共精神,不是說(shuō)要抹殺個(gè)體權(quán)利和個(gè)人利益,而是要在保障個(gè)體權(quán)利和利益的同時(shí),實(shí)現(xiàn)公益與私利的共謀,個(gè)體性和公共性的衡平,實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)廉政的根本好轉(zhuǎn)。

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