馬運(yùn)軍

（中共南京市委黨校哲學(xué)教研部 江蘇 南京 210001）

行政倫理建設(shè)已經(jīng)成為全球政府建設(shè)的一個(gè)重要課題。發(fā)達(dá)國(guó)家在行政倫理建設(shè)方面積累了諸多有益的經(jīng)驗(yàn)，借鑒這些經(jīng)驗(yàn)有助于中國(guó)政府轉(zhuǎn)型，逐步由“管理型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”，逐步達(dá)到善治的要求，即“合法、法治、透明、回應(yīng)、負(fù)責(zé)”，充分實(shí)現(xiàn)公民與政府“權(quán)、責(zé)、利”的有效補(bǔ)充和配合，從而促進(jìn)公民與國(guó)家的和諧，促進(jìn)政治文明、經(jīng)濟(jì)文明，并最終使政府保持良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

一

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政倫理建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展和逐步革新的歷程。步入現(xiàn)代社會(huì)，啟蒙思想觀念逐步影響著西方國(guó)家的政治制度設(shè)計(jì)、公共管理創(chuàng)新以及行政倫理建設(shè)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，行政倫理受到了國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。在此之前，西方國(guó)家行政倫理建設(shè)更多地停留在理論層面的確證階段，只是到20世紀(jì)70年代興起的新公共運(yùn)動(dòng)中行政倫理才成為一項(xiàng)顯性的學(xué)術(shù)話題以及有效的道德實(shí)踐行為。

行政活動(dòng)中為何需要倫理規(guī)約？這是西方行政學(xué)界一直探索的話題。在前馬基雅維利時(shí)代，倫理與政治是不分開(kāi)的，任何政治都是倫理型的政治，它為政治提供道義上的正當(dāng)性。馬基雅維利開(kāi)創(chuàng)了一種觀點(diǎn)，“評(píng)價(jià)統(tǒng)治者行為的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，即他所采取的各種政治手段是否成功地?cái)U(kuò)大和保持了其國(guó)家的力量”。［1］這樣，政治與道德可以完全背離，這種觀點(diǎn)此后深刻影響了行政學(xué)界，它主張了一種認(rèn)為公共行政是一種撇開(kāi)了價(jià)值評(píng)價(jià)的純技術(shù)問(wèn)題。但西方國(guó)家數(shù)百年的行政實(shí)踐表明，脫離了倫理制約、道德規(guī)范的行政將會(huì)帶來(lái)極大的危害。公共行政涉及權(quán)力的行使，而不受約束的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致腐敗，進(jìn)而有損公共行政的健康運(yùn)行?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！保?］所以，西方國(guó)家無(wú)論從理論還是實(shí)踐上，都是在尋求規(guī)范公共行政的倫理應(yīng)對(duì)。

西方行政倫理的相關(guān)理論認(rèn)為，作為行政倫理規(guī)約對(duì)象的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員需要具備兩重道德：一是普通公民必備的；二是公務(wù)人員的特殊職業(yè)道德規(guī)范。在庫(kù)珀看來(lái)，公共行政人員的道德品質(zhì)應(yīng)該進(jìn)一步提升，“因?yàn)楣残姓藛T不僅僅是一般公民，同時(shí)也是特殊的受信托公民。所以除了正確理解的自我利益以外，在公共行政實(shí)踐中還要求行政人員具備其他三種品德。即公共精神、謹(jǐn)慎、實(shí)質(zhì)理性。這些品德其他公民也有，但它們對(duì)于行政管理角色中的行政人員功能發(fā)揮的支持是尤其重要的?！保?］不過(guò)，托克維爾認(rèn)為，在18世紀(jì)晚期以后的美國(guó)，占主導(dǎo)地位的政治觀點(diǎn)則是公民個(gè)人利益應(yīng)受到尊敬。正確理解的自我利益作為公民的品德明晰而確定，契合人類的弱點(diǎn)和缺陷。它雖不具有傳奇式的崇高，卻得體、有效、可行，適合民主社會(huì)。這個(gè)道德原則可能會(huì)阻止一些公民達(dá)至高超境界，但卻阻止了更多的低于此水準(zhǔn)的公民的品德的墮落。［4］盡管要求行政人員的道德因其職位特殊而略高于一般的公民，但基本上還是要求行政人員首先應(yīng)該是一個(gè)合格的有德公民。這樣，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政倫理建設(shè)中對(duì)公務(wù)人員的要求并不是要達(dá)到某種至高境界，而是允許契合于群體利益的個(gè)體利益的存在，人們對(duì)于行政人員的道德要求還是持審慎態(tài)度的。

西方行政倫理的理論確證不僅視倫理主體（公共行政人員）為經(jīng)濟(jì)化的“理性人”，而且根植于“人性惡”的基礎(chǔ)上。啟蒙時(shí)代之后的西方學(xué)界一直沿循“人性惡”的假設(shè)，這一對(duì)人性的悲觀估計(jì)促使人們?nèi)ハ敕皆O(shè)法地完善各項(xiàng)制度，用制度來(lái)約束人們的行為，從而抑惡揚(yáng)善。亨廷頓曾說(shuō)過(guò)，“在一個(gè)國(guó)家要肅清腐敗包括兩個(gè)方面。一方面要降低衡量公職人員行為準(zhǔn)則；另一方面則要使這些官員的行為大體向此種準(zhǔn)則看齊。這樣做，行為和準(zhǔn)則都有所失，但卻能獲得準(zhǔn)則和行為在總體上的更大和諧?！保?］因?yàn)橹贫龋ㄒ?guī)則）就是“一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束主體的福利或效用最大化利益的個(gè)人行為?！保?］制度約束主要包括道德立法、職業(yè)規(guī)范、組織變革等等，它是一種比較正式的外部約束。制度與道德不同，前者屬于外在的剛性約束，而后者依憑主體的內(nèi)在自覺(jué)。制度具有強(qiáng)制性它一旦產(chǎn)生就引導(dǎo)個(gè)人逐步地通過(guò)他律實(shí)現(xiàn)自律。制度具有普遍性，“制度是公共產(chǎn)品，是針對(duì)所有人或一類人而制定的。因此，制度對(duì)于其轄域內(nèi)的對(duì)象是普遍適用的”，［7］制度性的倫理規(guī)范是集體理性，不管在層次上還是內(nèi)容上都能夠最普遍地對(duì)各級(jí)行政官員起到約束作用。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政改革推動(dòng)了行政倫理建設(shè)的進(jìn)程。20世紀(jì)70年代以來(lái)，面對(duì)西方各國(guó)出現(xiàn)的財(cái)政危機(jī)，公民對(duì)政府的期望越來(lái)越高。如何節(jié)約財(cái)政開(kāi)支、以較少的錢辦較多的事，滿足公民對(duì)民主以及公共服務(wù)的更高要求，成為西方各國(guó)在政府改革中特別關(guān)注的問(wèn)題，從而興起了一場(chǎng)新公共管理運(yùn)動(dòng)與新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)。這些運(yùn)動(dòng)深刻地影響了公共行政領(lǐng)域。新公共管理主張政府與市場(chǎng)相互分工合作，政府要把自己做不好的事讓給市場(chǎng)部門，只有市場(chǎng)不能做、不愿意做的事才是政府的活動(dòng)范圍。它規(guī)定了政府的職能范圍，也就規(guī)定了政府承擔(dān)的責(zé)任，只有確定了政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的地位和作用，才能確定它的責(zé)任及其道德要求。同時(shí)，新公共管理主張解構(gòu)傳統(tǒng)的官僚制，把市場(chǎng)部門的組織原則運(yùn)用在政府機(jī)構(gòu)，打破傳統(tǒng)官僚制的組織結(jié)構(gòu)，認(rèn)為只有從根本上改造官僚制，行政倫理才能超越官僚行政與民主政治的矛盾。新公共管理也有民主行政和平等的價(jià)值要求，公共性和合法性是現(xiàn)代公共管理的規(guī)范性取向，而這包含有以公共利益為首要目標(biāo)和民主參與的內(nèi)涵。美國(guó)行政學(xué)家羅伯特·B·丹哈特提出的新公共服務(wù)代表了公共行政理論一種新的發(fā)展趨向。新公共服務(wù)的核心理念是，在人民主權(quán)的前提下，作為公共管理最主要主體的政府，其基本職能是服務(wù)于公共利益，既非親自“劃槳”又非代替公民來(lái)“掌舵”。［8］新公共服務(wù)認(rèn)為，公共行政官員并不是其機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目業(yè)務(wù)的所有者，政府屬于公民。而企業(yè)管理技術(shù)諸如生產(chǎn)率改進(jìn)、過(guò)程再造和績(jī)效測(cè)評(píng)僅僅是設(shè)計(jì)管理制度的工具。新公共服務(wù)的最大努力是要“顛覆”新公共管理的價(jià)值優(yōu)先性。盡管此前有著充足的理論準(zhǔn)備和論證，但是西方的行政倫理建設(shè)是在行政改革的實(shí)踐中，在20世紀(jì)70年代之后才逐步成熟起來(lái)。

二

經(jīng)過(guò)多年的理論爭(zhēng)論和實(shí)踐探索，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在長(zhǎng)期的實(shí)踐中積累了一系列有益的經(jīng)驗(yàn)：

第一，不斷推進(jìn)行政倫理法制化，明確行政倫理規(guī)范，形成了以行政倫理規(guī)范公職行為的社會(huì)認(rèn)同。行政倫理法制化就是將行政道德規(guī)范、原則通過(guò)立法上升為法律規(guī)范，賦予其強(qiáng)制力的過(guò)程。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，行政倫理法制化是一個(gè)不斷推進(jìn)、不斷完善的過(guò)程。西方行政倫理法制化的過(guò)程可以概括為兩種模式：一是總分模式，即制定公務(wù)人員行政倫理基本法，再根據(jù)基本法的基本準(zhǔn)則制定各種單項(xiàng)法規(guī)并逐步構(gòu)成完備的公務(wù)人員倫理制度體系和法律體系。如韓國(guó)的《大韓民國(guó)憲法》規(guī)定了公職人員總的倫理標(biāo)準(zhǔn)是：基于國(guó)民利益的價(jià)值基礎(chǔ)之上為全體國(guó)民服務(wù)。憲法規(guī)定的這種倫理精神又具體在《國(guó)家公務(wù)員法》（規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)遵守的基本倫理準(zhǔn)則）、《公職人員倫理法》（對(duì)行政倫理做了詳細(xì)規(guī)定）、《公務(wù)人員服務(wù)規(guī)定》（是行政倫理的基本要求的系統(tǒng)化與規(guī)范化）、《韓國(guó)防止腐敗法》（將行政倫理提高到新的高度）等法律法規(guī)中得以具體體現(xiàn)，從而形成了完整的公職人員倫理制度體系與法律體系。二是并行模式，即公務(wù)員基本法與具體行政倫理法律法規(guī)的形成并不具有明確的先后順序。這以美國(guó)為代表。早在1924年，為了反對(duì)政府工作人員的腐敗行為，美國(guó)國(guó)際城市聯(lián)合會(huì)通過(guò)了《行政人員倫理法規(guī)》，1958年，國(guó)會(huì)制定了旨在約束“所有政府雇員，包括官員”的《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》；1978年眾議院與參議院通過(guò)了《美國(guó)政府倫理法》，完成了美國(guó)行政倫理建設(shè)的法治核心內(nèi)容；1989年布什簽署了《美國(guó)政府官員及雇員的行政倫理行為準(zhǔn)則》，這一政府倫理改革法規(guī)向公職人員提出了更加嚴(yán)格的倫理標(biāo)準(zhǔn)；1992年美國(guó)又頒布了內(nèi)容更為詳細(xì)、操作性更強(qiáng)的《美國(guó)行政部門工作人員倫理指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》。這樣，通過(guò)歷屆政府的不斷完善，形成了既有公務(wù)員倫理基本法又有具體的公務(wù)員道德法與道德準(zhǔn)則的完整的法律體系。在倫理法制化過(guò)程中，不僅是法律規(guī)范的日益增多，其中包含著對(duì)行政倫理內(nèi)容的更新和調(diào)整，最重要的是形成了對(duì)政府、對(duì)公務(wù)員必須遵守行政倫理的社會(huì)認(rèn)同：從公務(wù)員、政府部門的角度，明了違反行政倫理要受懲處，則有畏懼之心；從公民角度，明了公務(wù)員、政府違反行政倫理要受懲處，則不畏官位和權(quán)力，能更好地維護(hù)自己和他人的權(quán)益。因此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政倫理建設(shè)能夠取得較好的效果。

第二，獨(dú)立而完善的行政倫理管理體系，把行政倫理建設(shè)貫徹到日常管理之中。行政倫理法制化，更多的還是制度的框架，制度的執(zhí)行更多地要依靠日常管理。獨(dú)立而完善的倫理管理體系是西方行政倫理建設(shè)的又一個(gè)特征。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政倫理建設(shè)大多都擁有一套自上而下的政府倫理管理機(jī)構(gòu)?！罢畟惱砉芾聿粌H依賴于政府倫理法律與倫理規(guī)章，而且還依賴于監(jiān)督與執(zhí)行這些法律與規(guī)章的機(jī)構(gòu)”［9］這些規(guī)章和機(jī)構(gòu)主要針對(duì)行政人員的倫理越軌行為，對(duì)倫理越軌的反應(yīng)除了采取新的立法、制定新的規(guī)則或頒布新的制度之外，便是訴求組織機(jī)構(gòu)。

根據(jù)行政倫理管理的需要設(shè)立專門的倫理管理機(jī)構(gòu)是發(fā)達(dá)國(guó)家比較普遍的做法。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政倫理建設(shè)無(wú)論是從倫理制度的設(shè)計(jì)，還是實(shí)施與監(jiān)督都離不開(kāi)組織機(jī)構(gòu)的管理。一是在中央政府設(shè)立專門的倫理管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府倫理辦公室，它在1979年成立之初隸屬于人事管理局，1989年獨(dú)立建制直接向美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，辦公室主任由美國(guó)總統(tǒng)提名經(jīng)國(guó)會(huì)任命。美國(guó)眾議院的常設(shè)機(jī)構(gòu)“倫理委員會(huì)”不僅管理眾議院議員及其雇員的倫理事務(wù)，而且在美國(guó)政府官員的廉政建設(shè)方面也發(fā)揮著重要作用。這樣，通過(guò)組織結(jié)構(gòu)的合理安排為公務(wù)員實(shí)施符合倫理規(guī)范行為的前提和必要條件，實(shí)踐中，行政倫理管理的機(jī)構(gòu)化便成為實(shí)踐中西方行政倫理建設(shè)的重要方案。英國(guó)中央政府負(fù)責(zé)倫理事務(wù)的機(jī)構(gòu)是英國(guó)內(nèi)閣辦公室正當(dāng)性和倫理小組。內(nèi)閣辦公室處于政府真正的中心位置，和財(cái)政部一起充當(dāng)政府的“大腦”。內(nèi)閣辦公室的首要目的是使政府更好地工作。該部有三個(gè)核心職能，使它能達(dá)成其支持總理、支持內(nèi)閣、加強(qiáng)文官隊(duì)伍的目的。正當(dāng)性和倫理小組在以下幾個(gè)方面給內(nèi)政部長(zhǎng)和內(nèi)閣秘書、部長(zhǎng)和政府各部門提供建議：部長(zhǎng)守則方面的問(wèn)題，文官倫理和標(biāo)準(zhǔn)，特別顧問(wèn)行為守則方面的問(wèn)題。［10］加拿大設(shè)立的管理行政倫理事務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)是利益沖突和倫理協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室，其職責(zé)是管理與監(jiān)督行政倫理規(guī)范與條文的實(shí)施。該委員會(huì)下設(shè)：①助理委員，負(fù)責(zé)倫理咨詢、遵守服務(wù)等內(nèi)容；②總法律顧問(wèn)；③助理委員，負(fù)責(zé)有關(guān)利益沖突與倫理協(xié)調(diào)方面的策略、聯(lián)絡(luò)和調(diào)查等事務(wù)；④憲法人組織與管理主任。具體負(fù)責(zé)公共行政人員在從事公務(wù)時(shí)出現(xiàn)的種種倫理問(wèn)題，并提出協(xié)商和解決辦法。自1973年以來(lái)，《利益沖突和公務(wù)人員職業(yè)守則》經(jīng)歷屆政府與議院的修改與完善，至2007年《利益沖突法案》的出臺(tái)，形成了相對(duì)完善的組織、管理與監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，即“利益沖突和倫理協(xié)調(diào)委員會(huì)”。二是中央政府各部門、各級(jí)地方政府中也設(shè)立了一些倫理管理部門。

第三，尊重公民的行政參與權(quán)力，依靠社會(huì)力量開(kāi)展行政倫理建設(shè)和監(jiān)督。西方行政管理理論基本是建立在人性本惡（或者說(shuō)人性本私）的基礎(chǔ)上，因此非常強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)和監(jiān)督的作用，隨著行政管理的發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸認(rèn)識(shí)到公開(kāi)、透明、吸收社會(huì)力量的參與是制度建設(shè)和監(jiān)督的重要途徑。

休謨?cè)f(shuō)過(guò)“政治家們已經(jīng)確立了這樣一條原則，即在設(shè)計(jì)任何政府制度和確定幾種憲法的制約性和控制時(shí)，應(yīng)該把每個(gè)人都視為無(wú)賴——在他們的全部行動(dòng)中除了謀求一己的私利外，別無(wú)其他目的?！保?1］在他看來(lái)，政治領(lǐng)域中的每個(gè)人都應(yīng)被假定為“無(wú)賴”，以此來(lái)設(shè)計(jì)我們的政治生活。西方的行政管理理論認(rèn)為政府雇員或公務(wù)人員是理性的牟利動(dòng)物，對(duì)政府雇員或公務(wù)人員的道德預(yù)設(shè)是建立在每個(gè)人都有可能為惡的“道德瑕疵”基礎(chǔ)上。不僅每個(gè)人有為惡的傾向，國(guó)家本身就是一種惡，只不過(guò)是必要的惡而已?！皣?guó)家盡管是必要的，但卻必定是一種始終存在的危險(xiǎn)或（如我斗膽形容的）一種罪惡。因?yàn)椋绻麌?guó)家要履行它的職能，那不管怎樣必定擁有比任何個(gè)別國(guó)民或公眾團(tuán)體更大的力量；雖然我們可以設(shè)計(jì)各種制度，以使這些權(quán)利被濫用的危險(xiǎn)減少到最低限度，但我們絕不可能根絕這種危險(xiǎn)?！保?2］正因如此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在行政管理活動(dòng)中形成了一套容自我與他人，內(nèi)部與外部，事前、事中與事后，自上與自下等不同分類的多元監(jiān)督體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共行政工作人員進(jìn)行了一系列的監(jiān)察與督導(dǎo)設(shè)計(jì)。

在行政倫理的監(jiān)督方面，發(fā)達(dá)國(guó)家比較廣泛的運(yùn)用了社會(huì)力量。這種社會(huì)動(dòng)員是在職業(yè)道德、私人道德明顯劃分的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。發(fā)達(dá)國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)和公民，對(duì)于公務(wù)員的道德的要求雖然也高于一般公民，但基本上是持比較審慎的態(tài)度，對(duì)于私生活領(lǐng)域的不道德基本是進(jìn)行道德譴責(zé)，一般不會(huì)直接和公務(wù)員的業(yè)績(jī)、職務(wù)升遷掛鉤，但對(duì)于失職、推脫責(zé)任、做假證等這些不合職業(yè)道德的行為，譴責(zé)和懲處都是絕不含糊的。例如克林頓的緋聞并不是公眾批判的焦點(diǎn)，其做假證否認(rèn)事實(shí)才是公眾眼里的重大過(guò)失。發(fā)達(dá)國(guó)家的媒體監(jiān)督是比較給力的，一旦公務(wù)員出現(xiàn)行政倫理方面的失誤，媒體會(huì)毫不留情的口誅筆伐，因?yàn)樗麄冎肋@樣就會(huì)為自己的媒體爭(zhēng)取到更多的公眾支持，贏得更多社會(huì)信譽(yù)和經(jīng)濟(jì)效益。大部分媒體作為獨(dú)立的企業(yè)，公務(wù)員個(gè)人、政府機(jī)關(guān)也很難干預(yù)媒體的報(bào)道。除了媒體監(jiān)督，政府還支持成立一些專門的非政府組織參與政府倫理建設(shè)，對(duì)政府和公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督。這些機(jī)構(gòu)既包括像OECD這樣的國(guó)際聯(lián)合機(jī)構(gòu)，也包括國(guó)內(nèi)公共行政職業(yè)協(xié)會(huì)與學(xué)會(huì)以及其它一些非政府組織等社會(huì)團(tuán)體，尤其是20世紀(jì)后期，甚至還有不少的私人倫理咨詢公司，也加入到了政府倫理建設(shè)的陣營(yíng)。公民對(duì)公務(wù)員的行政倫理的參與度也比較高。因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家基本上都已經(jīng)建立了比較成熟的政府信息公開(kāi)的法制體系，公民對(duì)于政府和公務(wù)員信息了解程度越高，公眾監(jiān)督也就越有效果。

三

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)變遷的速度很快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度建設(shè)、文化轉(zhuǎn)型方面都有很多不協(xié)調(diào)、不平衡之處。不論從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等來(lái)考察，我們都是多種社會(huì)形態(tài)的混合體，農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)、信息社會(huì)的多種特征并存。在政治文化方面，我們需要的、并且正在努力建設(shè)的是符合社會(huì)主義現(xiàn)代化的文化，但是，封建社會(huì)政治文化的影響還沒(méi)有完全消除，在全球化的過(guò)程中資本主義的政治文化對(duì)我國(guó)的影響不斷加強(qiáng)，革命文化也有一些不適應(yīng)和平建設(shè)時(shí)代要求的方面。在這樣的現(xiàn)實(shí)環(huán)境和文化環(huán)境中，政府倫理、政策倫理、公務(wù)員倫理的重塑都肯定不會(huì)是簡(jiǎn)單的、快速化的過(guò)程。就公務(wù)員行政倫理來(lái)說(shuō)，一方面改革開(kāi)放創(chuàng)造出巨大社會(huì)財(cái)富，給我們時(shí)代帶來(lái)了求財(cái)求富的價(jià)值觀，同時(shí)享受生活不再是一種完全負(fù)面的價(jià)值觀，公務(wù)員可能由于掌握公共資源而面臨很多誘惑；另一方面制度設(shè)計(jì)、行政倫理還不能較好完成約束公務(wù)員的道德底線、引導(dǎo)公務(wù)員追求道德超越的任務(wù)。可以說(shuō)，在今天這個(gè)時(shí)代公務(wù)員倫理問(wèn)題較多出現(xiàn)是有深刻的時(shí)代背景的。雖然問(wèn)題出現(xiàn)存在客觀原因，但是我們并不能任由它存在下去，開(kāi)展卓有成效的行政倫理建設(shè)是我們的時(shí)代任務(wù)。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政倫理建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，能夠有效地促進(jìn)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)行政倫理建設(shè)的發(fā)展。

第一，加快行政倫理立法。西方立足于人性本惡論，特別強(qiáng)調(diào)法律、制度的約束性，走了一條倫理法制化的道路。我們的文化傳統(tǒng)更愿意相信人性本善，尤其是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部更是設(shè)定為覺(jué)悟都是比較高的人。其實(shí)，對(duì)于管理者，設(shè)定為人性本“私”（自利性）也許更為合適，制度未必能引導(dǎo)出精神的超越性，但最起碼能明示一個(gè)不可逾越的底線。倫理問(wèn)題歸根結(jié)底是是人的精神世界的問(wèn)題，解決這種問(wèn)題的根本途徑只能是精神世界的改造，只能靠主體的自律。解決問(wèn)題要從現(xiàn)實(shí)入手，不能說(shuō)除了根本途徑之外，就沒(méi)有其它的途徑。因此，倫理法治化對(duì)我國(guó)行政倫理建設(shè)具有積極的意義。外部的強(qiáng)制約束規(guī)定了道德倫理的底線，在一定程度上起到“防惡”作用，有利于提升個(gè)體道德行為的水準(zhǔn)，也有利于整體水平的提升。我國(guó)已經(jīng)有許多法律、制度涉及到行政倫理，如《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的國(guó)體、政府機(jī)構(gòu)職責(zé)，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的義務(wù)做出了規(guī)定，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有一步全面的行政倫理法律，《公務(wù)員行為規(guī)范》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等；雖然這些法規(guī)制度直接或間接與行政倫理建設(shè)相關(guān)，但這些制度多數(shù)是政府條例和黨內(nèi)制度，法律效力不足，操作性也不強(qiáng)。因此我們要借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)有的行政倫理規(guī)范加以修改、補(bǔ)充、完善，使之形成體系；同時(shí)，將那些相對(duì)成熟的基本行政倫理規(guī)范上升為法律規(guī)范，明確違反者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，增強(qiáng)約束力。

第二，推進(jìn)公共行政公平化。法律規(guī)定人人平等，但事實(shí)上行政官員因?yàn)闅v史慣例、制度設(shè)計(jì)、權(quán)力實(shí)際運(yùn)行等多方面的原因而享有一些特殊的權(quán)利，這是違反法律平等精神的，是不道德的，也是政府和公務(wù)員最受公眾指責(zé)之處。只有行政權(quán)力這種資源向政治資源和經(jīng)濟(jì)資源都匱乏的人們傾斜時(shí)，才能體現(xiàn)出行政權(quán)力只享有法定權(quán)力的平等這種德性的本質(zhì)特征。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，不論社會(huì)如何擁護(hù)平等的原則，社會(huì)將不得不存在由于天賦、受教育程度和其他偶然因素等等而產(chǎn)生的等級(jí)差別，絕對(duì)的平等是不存在的，平等只能是相對(duì)的，正因?yàn)槿绱耍藗儗?duì)機(jī)會(huì)的平等抱有更多的期望。公民應(yīng)有機(jī)會(huì)參與對(duì)公共事務(wù)的管理，即機(jī)會(huì)平等的權(quán)利，公民有資格與行政官員共同分享管理公共事務(wù)的權(quán)力資源，這是一種特殊意義上的權(quán)利。在行政倫理中，作為一種權(quán)利意義上的機(jī)會(huì)平等不僅是“目的平等”而且也是“手段平等”，它是二者的有機(jī)結(jié)合，這才是機(jī)會(huì)平等的權(quán)利。也只有這樣，公民才能與行政官員平等地享有管理公共事務(wù)的資源，即平等分享管理權(quán)。

第三，增強(qiáng)行政倫理監(jiān)督的獨(dú)立性。行政倫理監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督是緊密相連的。公共行政過(guò)程也是權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程，政府、公務(wù)員能否在法律法規(guī)、道德倫理規(guī)定的框架下使用權(quán)利，這既是民主政治建設(shè)、法制建設(shè)問(wèn)題，也是行政倫理建設(shè)問(wèn)題。權(quán)力需要監(jiān)督是個(gè)亙古不變的道理。當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在行政倫理建設(shè)中充分地采納了多元化的監(jiān)督方式，結(jié)合了內(nèi)在與外在的多重力量參與其中，建立了多層次、立體化、多中心的監(jiān)督模式。不僅如此，這種多元監(jiān)督始終保持了自身的獨(dú)立性，而不受其他主體的干預(yù)。權(quán)力如需得到必要的監(jiān)督就必須將其獨(dú)立地監(jiān)管起來(lái)。英國(guó)正當(dāng)性和倫理小組直接對(duì)內(nèi)閣秘書和內(nèi)政部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，其報(bào)告可以直接呈交首相。英國(guó)公共事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)也是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，對(duì)發(fā)揮該委員的效力具有重要作用。當(dāng)前，解決監(jiān)督的獨(dú)立性問(wèn)題，是我國(guó)行政倫理建設(shè)和廉政建設(shè)至為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。我國(guó)由于長(zhǎng)期集權(quán)的政治文化影響，行政權(quán)始終得不到有效的監(jiān)督，不能對(duì)相關(guān)人員形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制。其中，缺乏對(duì)一把手的監(jiān)督，是我國(guó)腐敗問(wèn)題多發(fā)、行政倫理失范的重要原因之一。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政倫理建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，要突破行政倫理建設(shè)的瓶頸、提升公共行政的水平，就必須要強(qiáng)化行政監(jiān)督的獨(dú)立性，真正地把權(quán)力馴服起來(lái)。

第四，增強(qiáng)公眾對(duì)行政倫理建設(shè)的參與程度。公民社會(huì)的成熟是政治現(xiàn)代化的必然，公民的政治參與也是近年來(lái)我們民主政治建設(shè)的努力方向。首先，從行政倫理建設(shè)的角度看，行政倫理的內(nèi)容制定需要公眾參與。政府是為公眾行使公共權(quán)力的，政府倫理、政策倫理、公務(wù)員倫理的具體規(guī)范應(yīng)該是符合公眾要求的，不從公眾那里傾聽(tīng)意見(jiàn)，行政倫理難免出現(xiàn)偏頗。其次，行政倫理的監(jiān)督僅靠政府部門、公務(wù)員內(nèi)部監(jiān)督是不夠的，更多的要依靠外部監(jiān)督，尤其是來(lái)自公眾的監(jiān)督。一個(gè)包含著公眾參與的有效的道德問(wèn)責(zé)體系對(duì)于確保執(zhí)政為民是極為重要的，否則，監(jiān)督與問(wèn)責(zé)就可能起不到應(yīng)有的作用，相關(guān)的制度就可能被虛化。

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