李 莉 黃小榮

(武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430081)

農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)流失及其保護(hù)*

李 莉 黃小榮

(武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430081)

在農(nóng)業(yè)女性化趨勢(shì)凸現(xiàn)的時(shí)期,婦女的土地問題已超出了婦女自身利益的范圍,成為關(guān)系農(nóng)戶家庭經(jīng)營效益、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要問題。婦女土地承包權(quán)流失的原因,可以說是農(nóng)村在高度依賴土地收益的情況和“從夫居”的傳統(tǒng)文化下,形成了無性別差異的土地承包經(jīng)營制度與政策,產(chǎn)生農(nóng)村社會(huì)男性對(duì)處于邊緣婚姻狀況的女性的排擠,導(dǎo)致婦女土地權(quán)利產(chǎn)生的誘致性因素,通過村社集體行動(dòng)成為事實(shí)。因此需要以社會(huì)性別為分析框架,通過將社會(huì)性別意識(shí)納入決策主流,將個(gè)人權(quán)利獨(dú)立出來消除性別差異,改進(jìn)法律規(guī)范的創(chuàng)設(shè)和實(shí)際執(zhí)行,改變土地承包權(quán)的“戶籍分配”規(guī)則,以“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”為標(biāo)準(zhǔn),提高婦女的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)地位,促進(jìn)女性平等土地權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)性別;農(nóng)村婦女;土地承包權(quán)

農(nóng)村婦女已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的主力軍,保護(hù)她們的土地權(quán)利,就是保護(hù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。然而,婦女對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)與她們對(duì)土地的占有權(quán)、控制權(quán)和受益權(quán)之間存在極大的不對(duì)稱性,即“半邊天踩不著半邊地”。全國婦聯(lián)對(duì)全國1212個(gè)村進(jìn)行的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn),在沒有土地的人群中婦女占了70%,而其中又有43.8%的婦女因?yàn)榛榧薅ネ恋?7%的婦女在離婚時(shí)失去了土地。[1]應(yīng)該說,在土地初次分配過程中,大部分婦女獲得了相應(yīng)的土地承包權(quán),但伴隨婚嫁,在土地承包期限“30年不變”的條件下,婚嫁婦女只是保留了其名義上的權(quán)利。除了“出嫁女”之類的老問題,土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了新的婦女失地問題。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)中,由于家庭承包以戶為單位,土地流轉(zhuǎn)只需戶主代表家庭簽訂合同即可生效。據(jù)全國婦聯(lián)權(quán)益部2008年的一項(xiàng)調(diào)查,五個(gè)省835名被征地婦女中,77.7%失地,91.3%沒有參加過免費(fèi)培訓(xùn),88.9%沒有任何安置。因此,在農(nóng)業(yè)女性化趨勢(shì)凸現(xiàn)的時(shí)期,婦女的土地問題已超出了婦女自身利益的范圍,成為關(guān)系農(nóng)戶家庭經(jīng)營效益、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要問題。

一、土地承包權(quán)及婦女土地權(quán)益的概念解讀

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)

我國采用農(nóng)村集體土地所有制、家庭為單位的土地使用權(quán)制度。80年代以來,我國開始在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。土地承包經(jīng)營權(quán)是反映我國經(jīng)濟(jì)體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的新型物權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)就是承包人(個(gè)人或單位)因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利?？梢?土地承包權(quán)利的衍生權(quán)益衍生有集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)、土地征用補(bǔ)償利益等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

(二)婦女權(quán)益保護(hù)的相關(guān)政策解讀

近十幾年,國家出臺(tái)了一系列有關(guān)保護(hù)婦女土地權(quán)的法律法規(guī)。例如2001年5月8日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》,提出了六項(xiàng)具體意見保護(hù)婦女土地承包權(quán)。包括:在農(nóng)村土地承包中,應(yīng)堅(jiān)持男女平等,不允許歧視婦女;強(qiáng)調(diào)出嫁女必須有一份承包地;注重保護(hù)離婚或喪偶婦女的土地承包權(quán);此外,還特別強(qiáng)調(diào)了人民法院、各級(jí)黨委和政府在維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)方面的職責(zé)。2003年實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》,加強(qiáng)了對(duì)婦女土地承包權(quán)的保護(hù)力度,第6條規(guī)定:“農(nóng)村土地承包,婦女和男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益,任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)?！钡?0條規(guī)定:“承包期內(nèi),婦女結(jié)婚,在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地?！钡?1條規(guī)定:“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的,雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決,也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的,可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁,也可以直接向人民法院起訴?！?005年修改后的《婦女權(quán)益保障法》第32條規(guī)定:“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等方面,享有與男子平等的權(quán)利?！钡?3條規(guī)定:“任何組織和個(gè)人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由,侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益。因結(jié)婚男方到女方住所落戶的,男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等的權(quán)益?！?/p>

從立法層面看,對(duì)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)的保護(hù)還是比較充分的,最突出的是充分考慮到婚姻變動(dòng)對(duì)婦女土地承包權(quán)的影響,并作出了有針對(duì)性的規(guī)定。但是從總體上判斷,當(dāng)前中國農(nóng)村婦女土地問題的實(shí)質(zhì)是,法律上平等而事實(shí)上不平等,起點(diǎn)公平而過程不公平。農(nóng)村婦女的土地權(quán)利在法律和政策上與男子是完全平等的。起點(diǎn)公平表現(xiàn)為土地初次發(fā)包的平等、平均,農(nóng)村婦女和男子都有同等的土地分配權(quán)。過程不公平主要表現(xiàn)為,在婚姻關(guān)系變化、土地(征用)所有權(quán)和占有關(guān)系變化中,婦女土地權(quán)利流失首當(dāng)其沖。而且傳統(tǒng)法律涉及到婦女問題,往往只是通過賦予婦女法律權(quán)利的方法以回應(yīng)。這種“賦權(quán)”的法律方法近年來不斷地遭到質(zhì)疑。事實(shí)上,婦女特別是農(nóng)村婦女在資源獲得數(shù)量與機(jī)會(huì)與農(nóng)村男性有較大差異,保護(hù)婦女權(quán)益的法律與事實(shí)存在巨大反差。

二、農(nóng)村婦女土地權(quán)利被侵害的主要現(xiàn)狀與影響因素分析

(一)土地資源的稀缺性和擁擠性

土地資源的稀缺性和擁擠性是我國農(nóng)村婦女土地權(quán)利受到侵害的直接原因之一。土地資源的“擁擠性”,是指土地不能無限分割,土地的分?jǐn)偞嬖跇O限,這個(gè)極限就是維持一個(gè)農(nóng)民家庭生存的最低土地量,否則土地將失去使用價(jià)值。[2]然而,一個(gè)村莊所擁有的土地量往往恒定不變,且有固定的邊界,而村莊的人口則因生老病死及遷進(jìn)遷出而成為變量。受多子多福觀念的支配,農(nóng)村人口變動(dòng)的一般趨勢(shì)是人口增長。這樣,村莊的人均土地自然要被攤薄。因此,當(dāng)土地的人口負(fù)載達(dá)到一定程度時(shí),就要排斥新增的使用者。受“土地資源稀缺”和“擁擠性”這一根本性限制,在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展、土地依然是農(nóng)民主要生存依靠的今天,作為農(nóng)村社會(huì)的弱勢(shì)群體,農(nóng)村婦女的土地權(quán)利受到侵犯就不可避免。

村內(nèi)土地資源的價(jià)值與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還呈正相關(guān)的關(guān)系。對(duì)土地依賴程度決定于從土地上獲得收入及非農(nóng)就業(yè)結(jié)構(gòu)。例如湖南外出打工勞動(dòng)力多,農(nóng)民家庭收入主要來源于外出打工的收入,對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入依賴程度小,村莊中重新調(diào)整土地的愿望不強(qiáng)烈,土地權(quán)利的喪失對(duì)婦女家庭經(jīng)濟(jì)利益影響不大,婦女土地權(quán)益問題并不明顯。陜西土地經(jīng)營收益高,婦女要求重新分地的愿望強(qiáng)烈,土地權(quán)利的流失對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)利益影響較大,權(quán)利與利益關(guān)聯(lián)強(qiáng)化了婦女無地的矛盾。在廣東發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū),村集體土地的非農(nóng)利用獲得的收益很高,人們對(duì)土地的依賴不但未減輕反而加強(qiáng),村集體經(jīng)濟(jì)收入分配成為農(nóng)民收入的重要組成,婦女土地權(quán)利問題隨經(jīng)濟(jì)利益的擴(kuò)張而日益明顯,這也產(chǎn)生了一個(gè)現(xiàn)象,越是富裕的地區(qū)婦女權(quán)益問題越嚴(yán)重。

(二)婦女的婚姻流動(dòng)與土地權(quán)屬變化的矛盾

中國幾千年來形成的父權(quán)文化,體現(xiàn)在婚嫁制度上,即“男娶女嫁”,婦女結(jié)婚后要到男方家庭落戶,成為男方家庭成員。這種“從夫居”的習(xí)俗,使婦女一生中至少要變動(dòng)一次長期居住地。在現(xiàn)階段,“男娶女嫁”、“從夫居”還是農(nóng)村男女結(jié)婚成家的主要形式,這就必然導(dǎo)致農(nóng)村婦女因婚姻而流動(dòng)。這種流動(dòng)不管是村際、縣際流動(dòng),還是農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng),都會(huì)影響以家庭為單位的土地承包權(quán)問題。因?yàn)槿丝梢粤鲃?dòng),而土地是不可以流動(dòng)的,農(nóng)村婦女很容易在婚嫁流動(dòng)中缺失土地承包權(quán)。

為什么這樣說呢?因?yàn)榇迩f內(nèi)土地分配的依據(jù)是擁有村莊的戶籍。農(nóng)村人口動(dòng)態(tài)變化表現(xiàn)為戶籍的增減。在“從夫居”婚姻習(xí)俗下,婦女因婚姻關(guān)系變化而需要改變戶籍所在地,也就是說,嫁出的姑娘戶籍遷出本村,遷入夫家所在村莊,所以,因婚姻關(guān)系而產(chǎn)生的嫁出、娶進(jìn)型人口遷移及婚姻關(guān)系派生的新生人口,是農(nóng)村人口動(dòng)態(tài)變化的經(jīng)常現(xiàn)象。顯然,人口變化是經(jīng)常性的,而土地調(diào)整是階段性的,村莊內(nèi)人口動(dòng)態(tài)變化的經(jīng)常性與土地調(diào)整的階段性存在著沖突,造成一段時(shí)間內(nèi)累計(jì)的新增人口,即娶進(jìn)媳婦與新生人口在土地調(diào)整的間隔期內(nèi)無地,他們的土地問題只能在下一次土地調(diào)整中得到解決。有些鄉(xiāng)村,為減少參與土地分配的人口量,鄉(xiāng)村社會(huì)將遷出戶籍的女性從已嫁出的姑娘擴(kuò)散到戶籍將要遷出及應(yīng)該遷出的未嫁姑娘、離婚喪偶婦女與農(nóng)嫁非婦女身上,注銷其戶籍,或者否認(rèn)她們的戶籍符合村籍,這些婦女是鄉(xiāng)村社會(huì)潛在的流動(dòng)人口。概言之,處于動(dòng)態(tài)變化中的人口的土地權(quán)益最易于受到影響,而婦女正是封閉的鄉(xiāng)村人口動(dòng)態(tài)變化的主體,她們因婚姻關(guān)系而產(chǎn)生人口遷移,她們是鄉(xiāng)村內(nèi)的流動(dòng)人口,因此,婦女土地權(quán)益難以得到保障。

(三)土地政策與實(shí)施中的性別盲點(diǎn)成為婦女權(quán)益減損的內(nèi)在邏輯

到目前為止,農(nóng)村土地政策主要有:1.在“增人不增地,減人不減地”基礎(chǔ)上,90年代中期實(shí)行土地承包期30年不變賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán);2.實(shí)施“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策,限制土地調(diào)整;3.鼓勵(lì)農(nóng)地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn);4.預(yù)留機(jī)動(dòng)地不能超過耕地總面積的5%;5.在有條件的地區(qū)實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營?？傊?農(nóng)村土地政策取向是農(nóng)村土地使用權(quán)長期化、市場(chǎng)化。上述制度與政策由于忽略了“人”的性別差異,造成許多對(duì)農(nóng)村土地制度與政策的分析,是在社區(qū)成員是均質(zhì)的、社區(qū)人口靜態(tài)不變的前提下進(jìn)行的。實(shí)際上,社區(qū)成員是動(dòng)態(tài)的、非均質(zhì)的,有男女和強(qiáng)弱之分。所以,從婦女的角度出發(fā),對(duì)農(nóng)村土地政策進(jìn)行重新審視,我們會(huì)發(fā)現(xiàn),農(nóng)村土地政策與婦女權(quán)益保護(hù)有一定的沖突。

首先,以“戶”為承包主體使農(nóng)村婦女難以真正行使承包經(jīng)營權(quán)利。這一規(guī)定從形式上看,對(duì)農(nóng)戶中的男性和女性是一樣的,并無不公平之處,男性和女性都不能直接享有土地承包經(jīng)營權(quán),而只能以“戶”的名義享有,但實(shí)質(zhì)上則差別甚大。這一規(guī)定忽略了我國農(nóng)村家庭固有的男權(quán)制度的傳統(tǒng)。在絕大多數(shù)農(nóng)村家庭仍以男性為當(dāng)然戶主的情況下,家庭承包實(shí)質(zhì)上是男性家長的承包,家庭經(jīng)營實(shí)際也就是男性決策下的經(jīng)營,婦女對(duì)土地的承包經(jīng)營權(quán),被家庭所掩沒,實(shí)際上也就是被男性所掩沒。以家庭為單位的承包地、宅基地及其附著物以及集體分紅等家庭財(cái)產(chǎn)的分割,顯然不利于女方。

其次,承包地的分配機(jī)制不能保證分配中的平等和公正。在承包土地的分配中存在明顯的性別差異,在很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的習(xí)慣性做法是:有的發(fā)包方在土地的初始分配中,通過“測(cè)婚測(cè)嫁”使未婚男性獲得的土地?cái)?shù)量超出按人口平均的份額,而未婚女性的土地?cái)?shù)量少于平均份額;有的婦女嫁入他村后,如果沒有趕上分地就只有無限期地等;而能分到的土地也一般是機(jī)動(dòng)地或退出的貧瘠土地,土地的數(shù)量和質(zhì)量都無法與男性相比,這是可顯見的不公平。

再次,某些法律規(guī)定從文字上看是對(duì)婦女的“賦權(quán)”,實(shí)際上仍是強(qiáng)調(diào)婦女的依附。《土地承包法》第30條就此也有規(guī)定:“承包期內(nèi),婦女結(jié)婚,在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地?！钡聦?shí)上,在現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)行該條規(guī)定我們會(huì)發(fā)現(xiàn),出嫁女面臨著兩難的境地:如果出嫁女在承包期內(nèi)嫁入他鄉(xiāng),其新居住地的發(fā)包方可以以此規(guī)定為借口,認(rèn)為只要該婦女在新居住地未取得承包地,即能維持原承包地,因而拒絕在新居住地為其分配承包地。這種情況特別不利于遠(yuǎn)嫁他鄉(xiāng)的婦女,因?yàn)檫@些婦女一般無力顧及在娘家承包的土地,又不能在其所生活的新居住地取得承包地。[3]

(四)強(qiáng)勢(shì)群體的集體行動(dòng)形成對(duì)少數(shù)婦女的剝奪

許多可觀察到的事實(shí)是,對(duì)待出嫁女問題上,村莊內(nèi)部分成了兩個(gè)利益相排斥的群體,一個(gè)是人們認(rèn)為戶籍應(yīng)該遷出的弱勢(shì)群體——出嫁女,另一個(gè)是占人口多數(shù)的強(qiáng)勢(shì)群體——村民,村民與出嫁女之間在既定的土地?cái)?shù)量或集體收益之間展開零和博弈,“分給了出嫁女的就分薄了大家的”,出嫁女權(quán)益的喪失將使其余每個(gè)村民收益增加,相反則減少每個(gè)村民收益,強(qiáng)勢(shì)群體中每個(gè)村民都有侵蝕出嫁女權(quán)益的主觀故意。村民之間由于共同的價(jià)值觀念、村莊狹小的區(qū)域等因素使村民之間的達(dá)成共識(shí)的交易成本很小,多數(shù)村民之間是一個(gè)利益相容的集體,是一損俱損、一榮俱榮的正和博弈,從而使侵害出嫁女權(quán)益的決策幾乎是在村民一致同意的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,形成了村莊的集體行動(dòng)。

這種強(qiáng)勢(shì)群體的集體行動(dòng)背后的支撐,不得不提到在農(nóng)村社會(huì)發(fā)揮極大作用的民間法,即所謂“民間法”的村規(guī)民約。村規(guī)民約作為實(shí)質(zhì)上的一種“地方性知識(shí)”,成為廣大的村民典型的習(xí)慣性生存方式,國家法在這個(gè)空間里會(huì)顯得軟弱無力。[4]因此鄉(xiāng)村地區(qū)的人們實(shí)際上生活在兩種不同的規(guī)則之下:一是國家制定或認(rèn)可的法律法規(guī);一是早已內(nèi)化為生活習(xí)慣的村規(guī)民約,而村規(guī)民約中普遍蘊(yùn)涵著性別歧視。根據(jù)《土地承包法》第14條,在土地承包經(jīng)營期限內(nèi),對(duì)個(gè)別的土地承包者之間的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)過村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。通過村民會(huì)議的形式形成決議,即村規(guī)民約。而由于農(nóng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)制約,形成的“男主外女主內(nèi)”的性別分工,使得在村“兩委”中除點(diǎn)綴安排個(gè)別女性在不重要的位置上外,幾乎是清一色男性,職務(wù)的性別化導(dǎo)致女性在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的邊緣化,這又導(dǎo)致決策機(jī)構(gòu)中女性的缺席,引發(fā)女性群體利益被邊緣化。

總之,婦女土地權(quán)利問題的產(chǎn)生,可以說是農(nóng)村在高度依賴土地收益的情況和“從夫居”的傳統(tǒng)文化下,形成了無性別差異的土地承包經(jīng)營制度與政策,產(chǎn)生農(nóng)村社會(huì)男性對(duì)處于邊緣婚姻狀況的女性的排擠,導(dǎo)致婦女土地權(quán)利產(chǎn)生的誘致性因素,通過村社集體行動(dòng)成為事實(shí)。

三、從社會(huì)性別的視角促進(jìn)對(duì)婦女土地權(quán)益的維護(hù)

上述的事實(shí)證明,我們的常規(guī)分析框架中缺乏對(duì)一個(gè)不平等的性別結(jié)構(gòu)的承認(rèn)。因?yàn)?它將女性定位于弱者,忽視女性的選擇權(quán)和能力的發(fā)展,看似對(duì)女性保護(hù)的規(guī)定恰恰可能是對(duì)女性的不公平對(duì)待。因此,社會(huì)性別主流化觀念應(yīng)運(yùn)而生。

以社會(huì)學(xué)家帕森斯為代表的男權(quán)主義者認(rèn)為,婦女就是要從屬于男人,這是自然的安排。他們用嚴(yán)格、刻板的社會(huì)性別角色限制婦女,把婦女限制在消極狀態(tài),而使男人保持積極狀態(tài),并將這一切說成是生物性的、天生的。[5]挑戰(zhàn)這種荒謬的“生物決定論”的就是婦女解放運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)性別理論,這種理論強(qiáng)調(diào)了男女兩性在社會(huì)文化建構(gòu)下形成的性別特征和差異,即由社會(huì)形成的男性或女性的群體特征、角色、活動(dòng)及責(zé)任,是社會(huì)對(duì)兩性及兩性關(guān)系的期待、要求和評(píng)價(jià),從而形成個(gè)人的一種生活準(zhǔn)則、生活觀念和日常行為,形成男女之間不平等的權(quán)力和地位關(guān)系,這種關(guān)系在文化習(xí)俗、教育、宗教、法律、政策等作用下得到鞏固和加強(qiáng)。因此,社會(huì)性別是一種制度,也是一種權(quán)力關(guān)系。生物差異并不是造成兩性角色及行為差異的決定性因素,制度和文化因素是造成男女角色和行為差異的原因;社會(huì)對(duì)婦女角色和行為的預(yù)期往往是對(duì)婦女生物性別規(guī)定角色的延伸;人們現(xiàn)有的性別觀念是社會(huì)化的產(chǎn)物,因而是可以改變的。[6]

(一)以國家法制約、監(jiān)督和清理村規(guī)民約

社會(huì)性別主流化要求立法者和政策制定者在作出決策時(shí),充分考慮該決策對(duì)男性和女性的不同影響,消除決策中對(duì)男性和女性的不公平待遇,最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)性別平等。在這一過程中,政府的作用舉足輕重。作為村民利益代表的村民委員會(huì),雖然是群眾性自治組織,但在我國現(xiàn)有體制下,村民委員會(huì)與政府之間有著密切的聯(lián)系。

1.在村規(guī)民約的制定階段,由政府相關(guān)部門對(duì)草案的內(nèi)容把關(guān),對(duì)違反法律規(guī)定、國家政策的內(nèi)容不允許提交村民大會(huì)表決,從源頭上解決村規(guī)民約合法性的問題。《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)部的事情”。基層一些干部認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,因此對(duì)村委會(huì)所采取的一些明顯不合法或不符合政策的措施,不敢及時(shí)去糾正。其實(shí),尊重村民自治并非不能監(jiān)督、審查自治的具體內(nèi)容,自治是有限度的,必須在法律許可的范圍內(nèi)行使自治權(quán);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系適用于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù),而屬于政府依法行政范疇的,村委會(huì)應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理對(duì)象。

2.在村規(guī)民約的執(zhí)行過程中,政府發(fā)現(xiàn)有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容的,有權(quán)責(zé)令糾正,從行政的角度對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督?！洞逦瘯?huì)組織法》規(guī)定,村中重大事務(wù)經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表表決即為有效,這為農(nóng)村主流群體剝奪邊緣群體利益的村規(guī)民約披上村民自治的外衣,女性權(quán)益被侵害披上了合法和正當(dāng)?shù)耐庖?。在村?guī)民約與國家法之間矛盾和沖突中,并非是村規(guī)民約在符合國家法律規(guī)定的底線下進(jìn)行調(diào)整,相反是民間法暢通無阻,而國家法不被認(rèn)同和貫徹實(shí)施。

3.司法部門應(yīng)對(duì)村規(guī)民約侵害婦女土地權(quán)益的問題建立司法救濟(jì)機(jī)制。有的地方法院以“村委會(huì)和婦女個(gè)體是不同的民事主體、不屬于民事訴訟范圍”為由拒絕受理;有的是地方法院是以“村委會(huì)是村民自治組織、不屬于行政訴訟范圍”為由拒絕受理;有的是地方法院認(rèn)為農(nóng)村土地分配是村民自治范圍內(nèi)的事務(wù),不支持婦女提出的土地要求;也有的是村委會(huì)不服地方法院的判決,提起上訴;還有的是村集體沒有土地和資金,法院判決無法執(zhí)行。同類案件不同的地方法院采取不同的態(tài)度和行動(dòng),會(huì)產(chǎn)生完全不同的結(jié)果,這說明地方法院是否作為和能否嚴(yán)格執(zhí)法是婦女土地糾紛能否解決的關(guān)鍵。

4.健全與完善其他救濟(jì)制度。如農(nóng)業(yè)行政部門應(yīng)建立健全土地承包仲裁機(jī)構(gòu),完善仲裁程序,妥善解決農(nóng)村婦女與村委會(huì)等之間的土地權(quán)益糾紛;社會(huì)要為農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)提供法律援助,應(yīng)在縣級(jí)以上建立婦女法律援助中心,提供有效的法律服務(wù)。

(二)正視性別差異,將個(gè)人權(quán)利獨(dú)立出來,改進(jìn)法律規(guī)范的創(chuàng)設(shè)和實(shí)際執(zhí)行

應(yīng)當(dāng)將個(gè)人權(quán)利從家庭中剝離出來,從婚姻中剝離出來。以家庭作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體,并作為一個(gè)法律概念,是值得商榷的,容易在理論和實(shí)踐中產(chǎn)生許多問題。所以,法律對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利規(guī)制的主體應(yīng)設(shè)定為農(nóng)民個(gè)人。在法律規(guī)范的執(zhí)行中,要正視法律面對(duì)的是性別不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí),在執(zhí)行具體的法律條文時(shí)應(yīng)具有性別敏感性,在實(shí)際執(zhí)行時(shí)盡量消除立法上可能體現(xiàn)的性別差異。例如,農(nóng)戶土地承包合同登記實(shí)行夫妻雙名制。近年來,由于道路、小城鎮(zhèn)等建設(shè)步伐的加快,部分農(nóng)民的承包地發(fā)生了變化,及時(shí)調(diào)整和換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書。在補(bǔ)發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書時(shí),應(yīng)在土地承包經(jīng)營權(quán)證書明確規(guī)定,土地承包書上應(yīng)寫上夫妻二人的名字,夫妻各持一份,雙方有同等的權(quán)利和義務(wù)。在土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、租賃時(shí),要出具雙方所持有的兩份土地承包營權(quán)證書,并由夫妻雙方簽字才能生效,防止農(nóng)村婦女在不知情的情況下失去土地承包權(quán),保障婦女在分居、離婚和喪偶等情況下土地承包權(quán)的安全。

(三)改變土地承包權(quán)的“戶籍分配”規(guī)則,以“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”為主要標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村土地承包權(quán)分配采取的“戶籍分配”規(guī)則,雖然在初次的分配上能夠保證公平、公正,有其操作的方便性,但是,這個(gè)制度越來越不能適應(yīng)日益頻繁的人口流動(dòng),特別對(duì)于農(nóng)村女性,單純以戶口作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有可能引起實(shí)際上的不公平。

那么能否完全取消“戶籍分配”呢?這也可能造成城邊村和富裕村的人地矛盾突出和資源壓力加大。如果打破以往“男婚女嫁”的傳統(tǒng)習(xí)俗,由男女雙方自主決定其婚后的戶口所在地,并在戶口所在地享受土地承包權(quán)及其相關(guān)利益,就會(huì)使人口集中在一些自然條件較好、地理位置優(yōu)越尤其是一些經(jīng)濟(jì)效益較好的城邊村和富裕村,勢(shì)必帶來農(nóng)村土地資源和經(jīng)濟(jì)利益增長速度的有限性同人口增長速度的急劇性的矛盾突出,致使人口膨脹,人地關(guān)系緊張,資源壓力加大。

因此我們建議,我國在農(nóng)村土地承包權(quán)的分配上可以采取以“是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”為主要標(biāo)準(zhǔn),附帶考慮戶籍情況的制度?？梢灾贫ㄏ嚓P(guān)的法律法規(guī)或是政策性文件來明確界定是否為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。我們認(rèn)為,認(rèn)定農(nóng)村婦女是否具備某集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格,可以以戶籍審查為原則,以長期生活且能盡到與其他村民相同的義務(wù)為例外,相互結(jié)合,共同來確定,任何單一方面都不能作為認(rèn)定村民資格的標(biāo)準(zhǔn)。戶籍在本村組不能就認(rèn)定其具有本村組集體成員資格,但如原始戶籍在本村則自然取得該村組集體成員資格。因此,未婚婦女或結(jié)婚、離婚、喪偶婦女,與其戶口所在地的村民享有同等權(quán)益;居住地與戶口所在地不一致,但在居住地長期生活、勞動(dòng)并且與居住地村民履行同樣義務(wù)的,與居住地的村民享有同等權(quán)益。這樣既可保證人戶分離情況下婦女作為居住地的村民享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益,又避免了婦女因婚姻變化前未取得土地,而在戶口所在地或居住地不能取得土地權(quán)益的問題。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的享有與否決定了農(nóng)村女性能否取得土地承包經(jīng)營權(quán),甚至是能否參與征地補(bǔ)償款的分配。在今后的立法中,應(yīng)充分考慮我國的實(shí)際國情和女性這一特殊群體,針對(duì)其因婚嫁等原因?qū)е聭艨谧儎?dòng)或生活基礎(chǔ)的變動(dòng)等來規(guī)定成員資格。

(四)提高婦女的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)地位

一要提高婦女的維權(quán)意識(shí)。雖然土地承包法明確規(guī)定婦女與男子享有同等的土地承包權(quán)利,但是,在調(diào)查中還有相當(dāng)大比例的婦女認(rèn)為結(jié)婚后原來自己的承包地應(yīng)當(dāng)屬于娘家,少數(shù)婦女雖然從娘家要回了自己的承包地,但是主要出于自己經(jīng)濟(jì)困難的考慮,而不全是從維權(quán)的角度出發(fā),占主流地位的觀念是,不要回土地是正常的,要回土地則是娘家父母兄弟的好意,這種輿論顯然不利于婦女的維權(quán)行動(dòng)。從法律角度看,無論家庭經(jīng)濟(jì)是否困難,作為能夠?yàn)樽约簬硎杖氲纳a(chǎn)要素,只要想要就可以收歸己有。因此,加強(qiáng)宣傳,增強(qiáng)婦女的權(quán)利意識(shí)是維護(hù)婦女土地承包權(quán)利的必要手段。

二要提高婦女的維權(quán)地位。要進(jìn)一步提高農(nóng)村婦女政治參與比例,在村民自治組織建設(shè)中,確保農(nóng)村婦女在村民委員會(huì)成員、村民代表大會(huì)、村民理財(cái)小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組長等村級(jí)組織中占有一定比例,使更多的婦女參與到村級(jí)事務(wù)的管理中,保證農(nóng)村婦女在農(nóng)村重大事項(xiàng)決策中的參與權(quán)。在婦女法第30條的基礎(chǔ)上,對(duì)農(nóng)村婦女包括出嫁女在土地承包經(jīng)營、原屬于農(nóng)村集體所有的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的招標(biāo)與承包經(jīng)營、股權(quán)劃分與分紅、集體經(jīng)濟(jì)收益分配、福利保障、宅基地分配等方面的權(quán)益進(jìn)行明確規(guī)定。通過農(nóng)村婦女自身的努力,真正達(dá)到維護(hù)農(nóng)村婦女權(quán)益的目的。

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(責(zé)任編輯:雪 繪)

C913.68

A

1672-1071(2011)01-0080-06

本文系國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“婦女非政府組織在構(gòu)建和諧社會(huì)中的角色和作用研究”(07CSH013)的階段性成果。

2010-12-15

李莉(1974-),女,湖北荊州人,武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院基金會(huì)研究所副教授,中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所博士后,碩導(dǎo)。研究方向:社會(huì)性別與公共政策。