李景治

我國的主要民主形式是選舉民主,同時又實(shí)行中國特色的協(xié)商民主。[1]選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合成為中國社會主義民主的特色和優(yōu)勢。對這種結(jié)合,需要從具體制度、運(yùn)行機(jī)制和操作層面進(jìn)一步豐富、發(fā)展和完善。

管理國家和社會事務(wù)都離不開議事,議事總要有結(jié)果,議而不決就無法實(shí)現(xiàn)有效管理?！白h”就是協(xié)商,“決”就是表決。表決又分為口頭表決、舉手表決和投票表決。投票表決,即“票決”,一般是指無記名投票,是各種表決中的最高形式。選舉是票決的一項最重要的內(nèi)容,但并非其全部內(nèi)容,二者不是簡單等同關(guān)系,而是包含關(guān)系。選舉民主專指與選舉有關(guān)的民主制度和運(yùn)行機(jī)制。而票決民主既包括選舉民主,也包括決策民主以及其他需要投票表決的民主形式。用協(xié)商民主與選舉民主來概括中國的民主政治并不完全恰當(dāng),相對來說,使用協(xié)商民主與票決民主的提法可能更好一些。

一、政治體制中的協(xié)商民主與票決民主

喬·薩托利認(rèn)為,“民主即人民的統(tǒng)治或權(quán)力”[2](P22)。按照他的觀點(diǎn),民主可以概括為直接民主和間接民主兩大類。直接民主,“即沒有代表和代表傳送帶的民主”,“公民表決式民主是人民直接決定問題的民主”[3](P119),也屬于直接民主。選舉式民主和代議制民主,屬于間接民主。因?yàn)榧词怪苯舆x舉也是選舉其代表來管理,而非自己直接管理國家和社會事務(wù)。當(dāng)今世界實(shí)行民主制的國家大多數(shù)都實(shí)行間接民主。“現(xiàn)代民主制度都兼有選舉制和代議制。”[4](P119)

協(xié)商民主并未納入薩托利的分類和研究范疇,其原因可能有兩個方面:其一,對選舉民主的過度關(guān)注影響了西方學(xué)者對協(xié)商民主的研究。其二,由于意識形態(tài)的偏見,西方學(xué)者并不認(rèn)可中國特色社會主義協(xié)商民主制度。但協(xié)商民主無疑體現(xiàn)了人民的統(tǒng)治和權(quán)力,是民主的重要實(shí)現(xiàn)形式。如果按照薩托利的標(biāo)準(zhǔn)分類,它也可以屬于間接民主。當(dāng)然,中國的主要民主形式是選舉民主,同時又實(shí)行協(xié)商民主。選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合成為中國社會主義民主的特色和優(yōu)勢。中國是當(dāng)今世界上發(fā)展最快的發(fā)展中國家,不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有許多成功的經(jīng)驗(yàn),而且政治發(fā)展方面也有不少好的做法,其中最重要的就是選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合。一些西方學(xué)者不得不承認(rèn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí),同時又否定中國政治發(fā)展的這些成就,致使其研究存在很大的片面性。他們對此不明白或者有意規(guī)避,恰恰是這些好的做法,保障了中國社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

中國選舉民主與協(xié)商民主的結(jié)合,首先體現(xiàn)在政治體制安排及其運(yùn)行機(jī)制中。中國實(shí)行人民代表大會制度,全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān),由全國人民選舉產(chǎn)生,代表全國人民掌握國家的權(quán)力。而行使行政權(quán)的政府以及行使司法權(quán)的法院和檢察院都由人民代表大會選舉產(chǎn)生,并對人民代表大會負(fù)責(zé)。這體現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性,不是三權(quán)分立,不存在各種權(quán)力相互牽制、相互扯皮的弊端。

中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅是統(tǒng)一的,而且體現(xiàn)了協(xié)商一致的原則。協(xié)商一致是中國民主政治的精髓。人民代表大會制度,包括人大代表的選舉,國家元首以及政府、法院和檢察院主要負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生,國家發(fā)展規(guī)劃的確定,最終都需要投票決定。所有這些選舉和決策,都要進(jìn)行民主協(xié)商。協(xié)商的過程也是各種不同觀點(diǎn)相互溝通、相互交流乃至相互交鋒,相互取長補(bǔ)短,共同進(jìn)行優(yōu)化,最后達(dá)成共識的過程。協(xié)商是表決的基礎(chǔ)和前提,而表決則是協(xié)商的自然結(jié)果。正是由于這種協(xié)商一致的精神,使人民代表大會在實(shí)際運(yùn)行中避免了因缺乏相互溝通交流和共識、簡單進(jìn)行表決所產(chǎn)生的種種弊端,避免了西方選舉和議會運(yùn)行中經(jīng)常出現(xiàn)的各種觀點(diǎn)乃至持有不同觀點(diǎn)的個人和派別之間的嚴(yán)重對立。同時,中國實(shí)行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,集中體現(xiàn)了協(xié)商民主,從制度上保證了協(xié)商一致原則的貫徹落實(shí)。協(xié)商民主與票決民主的結(jié)合,保證了中國政治體制的順利運(yùn)行和國家治理的高效率。這是中國社會主義政治建設(shè)和政治發(fā)展的一個成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然,中國的協(xié)商民主、票決民主,以及二者的結(jié)合,都需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展完善。

第一,進(jìn)一步提高對協(xié)商民主與票決民主的理性認(rèn)識。

協(xié)商民主與票決民主并非相互對立、相互排斥,而是相互促進(jìn)、相輔相成的。中國的民主既非單純的協(xié)商民主,也非單純的票決民主,而是二者的有機(jī)結(jié)合。票決前有協(xié)商,協(xié)商之后必須進(jìn)行票決,由票決產(chǎn)生結(jié)果。這是中國民主政治的特色和優(yōu)勢。協(xié)商民主是中國特色,但并非中國特有。西方實(shí)行選舉民主,但也有協(xié)商。候選人的產(chǎn)生往往是先協(xié)商后票決。各政黨之間除了激烈的競爭,其實(shí)也有相互協(xié)商。在實(shí)行內(nèi)閣制的國家,聯(lián)合組閣的過程就是一個協(xié)商的過程,也是一個爭權(quán)奪利和相互妥協(xié)的過程。因此,不宜簡單地用協(xié)商民主和票決民主來劃分社會主義民主和資本主義民主。

當(dāng)然,西方國家的協(xié)商民主和中國的協(xié)商民主有本質(zhì)的區(qū)別。西方國家的權(quán)力和利益是相互排斥、相互對立的,相互之間的協(xié)商、妥協(xié)則是臨時的、被動的。中國的協(xié)商民主是各種政治力量在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在目標(biāo)、利益一致的前提下,為了更好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo),維護(hù)共同利益而進(jìn)行的相互協(xié)商,是各方積極主動的、持之以恒的行為。同時,西方國家的協(xié)商民主僅限于運(yùn)行機(jī)制和操作層面,而中國的協(xié)商民主首先是一種基本政治制度,已納入國家憲法和黨章,有法律和制度保障。

我們堅持協(xié)商民主并不等于排斥票決民主,不宜簡單地把票決民主看做是資本主義的。有些人自覺不自覺地把票決民主簡單等同于西方式的民主,重視并積極推進(jìn)協(xié)商民主,而不愿意推進(jìn)乃至排斥票決民主。他們認(rèn)為協(xié)商民主熟門熟路、得心應(yīng)手,便于協(xié)調(diào)和控制,而票決民主存在太多的風(fēng)險和不可預(yù)測的因素,不適合中國的國情。西方式的票決民主當(dāng)然不適合中國的國情,也不能全盤照搬,但我們完全有能力也迫切需要建立和健全中國特色的票決民主。應(yīng)當(dāng)在社會主義民主建設(shè)中積極發(fā)展票決民主,不斷完善票決民主的具體制度和運(yùn)行機(jī)制。西方國家在票決民主的具體運(yùn)行機(jī)制和操作程序方面的一些經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法,我們也可以借鑒。

協(xié)商民主是中國民主政治的特色和優(yōu)勢,但它不應(yīng)成為我們故步自封、不思改革的資本,更不應(yīng)成為我們怠慢票決民主的理由。我們不能滿足已有的成就,盲目認(rèn)為協(xié)商民主可以包攬一切、代替一切,而不愿意下大力克服艱難險阻,改革和完善票決民主。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),在中國民主政治中,協(xié)商民主的具體制度、運(yùn)行機(jī)制和操作程序建設(shè)相對比較成熟,而票決民主的具體制度、運(yùn)行機(jī)制和操作程序建設(shè)則相對滯后。當(dāng)前,我們既要進(jìn)一步堅持協(xié)商民主,更要進(jìn)一步完善票決民主的具體制度、運(yùn)行機(jī)制和操作程序。

第二,進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)商民主和票決民主的相互結(jié)合。

人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度,是我國兩項基本政治制度。這兩項制度得到人民的擁護(hù),經(jīng)受了實(shí)踐的檢驗(yàn),具有鮮明的特色和明顯的優(yōu)勢。但與時代的要求相比,它們?nèi)杂斜匾M(jìn)一步改革完善。既要改革完善人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度,又要加強(qiáng)這兩種制度的有機(jī)結(jié)合,進(jìn)一步建立健全這種有機(jī)結(jié)合的具體制度、運(yùn)行機(jī)制和操作程序。

總的來看,執(zhí)政黨和參政黨、執(zhí)政黨和政協(xié)的民主協(xié)商做得比較好,已基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)?；?、制度化。相對來說,人民代表大會和政協(xié)以及參政黨的民主協(xié)商則比較少。民主協(xié)商僅僅局限于執(zhí)政黨和參政黨、執(zhí)政黨和政協(xié)之間,還是可以擴(kuò)大到人民代表大會與政協(xié)以及參政黨之間?人民代表大會制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度需要不需要有機(jī)結(jié)合起來?這些都是值得研究的問題。我國的權(quán)力機(jī)構(gòu)是協(xié)調(diào)一致的,即人民是國家主人,共產(chǎn)黨代表人民群眾執(zhí)政,在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下人民選舉產(chǎn)生人民代表,由人民代表大會行使國家權(quán)力,同時在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行多黨合作和政治協(xié)商制度。就此而言,這兩個制度具有內(nèi)在的、不可分割的聯(lián)系。因此,在共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,人民代表大會與政協(xié)以及參政黨之間完全可以通過一定的程序和方式進(jìn)行民主協(xié)商。

一方面,人民代表大會在票決的過程中應(yīng)當(dāng)更加積極主動地同政協(xié)和各個參政黨進(jìn)行民主協(xié)商。在進(jìn)行票決前,人民代表大會要更加積極主動地就相關(guān)問題,聽取政協(xié)和各民主黨派的意見,以使票決更加科學(xué),更能代表民意。按照正常的程序,人民代表大會在進(jìn)行重要立法前,都要廣泛征求意見,反復(fù)聽取各種不同的意見,特別是通過網(wǎng)絡(luò)和媒體了解民意。民主黨派由一部分人民群眾組成,人民代表大會票決前聽取其意見,無疑是順理成章的,而且,它們能夠有組織地集中反映某一方面的意見,更有利于科學(xué)票決。

另一方面,政協(xié)和各民主黨派也應(yīng)當(dāng)就相關(guān)的問題提前提出自己的建議,供人大票決時參考。人民代表大會是立法機(jī)關(guān),協(xié)商民主的重要成果只有經(jīng)過人民代表大會票決,形成立法,才能通過政府貫徹落實(shí)。因此,更加積極主動地直接為票決民主提供有價值的意見和建議,應(yīng)當(dāng)成為民主黨派參政議政的一種重要形式。每年“兩會”期間,政協(xié)組織會把自己的建議和提案集中提交給人民代表大會。這是政協(xié)和各民主黨派參政議政、同人民代表大會進(jìn)行溝通和協(xié)商的重要平臺,應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)。

此外,還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓寬人民代表大會與政協(xié)和各民主黨派溝通的渠道,注意搭建合作的新平臺。政協(xié)和各民主黨派集中了一大批各個領(lǐng)域的頂尖級專家學(xué)者以及富有經(jīng)驗(yàn)的老干部,都在相關(guān)領(lǐng)域擁有發(fā)言權(quán)。如果能創(chuàng)造機(jī)會讓他們直接為票決民主獻(xiàn)計獻(xiàn)策,一定會收到良好的效果。其中一種形式是在人民代表大會和政協(xié)的專門委員會之間,建立起固定或不固定的聯(lián)系,讓相關(guān)專家進(jìn)行直接交流。人民代表大會的各專門委員會具體負(fù)責(zé)有關(guān)立法的準(zhǔn)備、修改工作。通過這道程序,立法草案才能提交人民代表大會或其常委會審議通過。在這個環(huán)節(jié)上加強(qiáng)專門委員會之間的溝通和合作,能夠有效地把票決民主與協(xié)商民主有機(jī)結(jié)合起來。在涉及國計民生的問題上,例如環(huán)境污染、食品安全、社會保障等問題上,可以組織人大代表和政協(xié)委員中的專家聯(lián)合進(jìn)行調(diào)查和研究。既可以分別起草調(diào)研報告,提出解決問題的建議和方案,也可以聯(lián)合從事這方面的工作。

第三,加強(qiáng)票決民主和協(xié)商民主中的監(jiān)督制約機(jī)制。

協(xié)商一致是這種制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢,但這不等于權(quán)力之間不需要進(jìn)行監(jiān)督和制約。我們的制度設(shè)計并不是沒有監(jiān)督制約,但這種監(jiān)督制約主要集中在體系之內(nèi),注重自上而下的監(jiān)督,而缺少體系之外、體系之間的、自下而上的監(jiān)督制約。執(zhí)政黨有自己的監(jiān)督機(jī)構(gòu),即中央和各級紀(jì)律檢查委員會,自上而下地對黨的各級領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員進(jìn)行監(jiān)督。政府系統(tǒng)有監(jiān)察部門專門對各級政府部門、政府官員進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)察。但相對來說,還沒有充分發(fā)揮各級人民代表大會和政協(xié)的監(jiān)督功能,還沒有把權(quán)力機(jī)構(gòu)和協(xié)商機(jī)構(gòu)的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。

人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān),也是最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。各級人民代表大會也是同級地方權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)。各級政府、法院和檢察院的主要領(lǐng)導(dǎo)人都是由其選舉產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)的。這本身就包含著各級人民代表大會對相應(yīng)的政府、法院和檢察院負(fù)有不可推卸的監(jiān)督責(zé)任,而我國的憲法也明確規(guī)定了各級人民代表大會的監(jiān)督地位和監(jiān)督功能。但由于缺少具體的規(guī)定和實(shí)施的具體平臺和渠道,這種監(jiān)督實(shí)際上難以落到實(shí)處。我國的政治體制運(yùn)行較好地體現(xiàn)了協(xié)商一致的原則,但沒有充分體現(xiàn)權(quán)力相互制約,尤其是人民代表大會對政府以及司法部門的監(jiān)督制約。

共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度本身就包含著執(zhí)政黨和各民主黨派之間相互監(jiān)督制約的內(nèi)涵。協(xié)商一致和相互監(jiān)督是這一制度的兩大核心要素,二者相互結(jié)合,相輔相成,缺一不可。但在實(shí)踐中,政協(xié)和各民主黨派在參政議政方面做得比較好,執(zhí)政黨和各民主黨派就重大問題進(jìn)行協(xié)商已經(jīng)逐步經(jīng)?；?、制度化。但執(zhí)政黨和各民主黨派之間相互監(jiān)督制約,尤其是參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督制約,政協(xié)和各民主黨派對黨政各部門的監(jiān)督制約還難以落到實(shí)處。其主要原因是具體制度不夠完善,監(jiān)督制約的平臺和渠道缺乏,監(jiān)督制約的內(nèi)容范疇不明確。正是由于缺少來自人民代表大會以及政協(xié)和各民主黨派的監(jiān)督制約,我國的監(jiān)督體系還不夠健全和完善,存在著不容忽視的漏洞。盡管黨和政府的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行了艱苦的努力,但一些地區(qū)和部門以權(quán)謀私、貪污腐敗的現(xiàn)象仍難以消除,重大決策失誤也時有發(fā)生。因此,我們既要堅持和發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主,又要加強(qiáng)權(quán)力之間的相互監(jiān)督制約功能。從表面上看,這種監(jiān)督制約會影響工作效率,延緩和推遲票決的時間,但從長遠(yuǎn)來看,卻能有效地避免權(quán)力機(jī)關(guān)的決策失誤,也能對以權(quán)謀私和貪污腐敗進(jìn)行強(qiáng)有力的威懾和打擊。

二、選舉中的協(xié)商與票決

選舉,包括選舉各級人大代表、中央和各級政府部門領(lǐng)導(dǎo)人,也包括黨內(nèi)選舉。選舉是廣大人民群眾和廣大黨員行使民主權(quán)利最重要的形式,也是人民群眾當(dāng)家做主和黨員主體地位的最好體現(xiàn)。因此,我國的社會主義政治建設(shè)和民主化進(jìn)程都高度重視選舉問題。選舉是一個系統(tǒng)工程,但無論哪種選舉,都有一個正確處理協(xié)商和票決的問題。選舉并不是簡單的票決,任何成功的選舉都是協(xié)商與票決的相互結(jié)合。這方面我們有特點(diǎn)和優(yōu)勢,但也有必要進(jìn)一步發(fā)展和完善。

第一,進(jìn)一步改革和完善候選人產(chǎn)生和差額選舉的辦法。

選舉必須有候選人,而候選人的產(chǎn)生離不開協(xié)商。候選人應(yīng)多于當(dāng)選者,這樣票決才能有選擇的余地,體現(xiàn)公平、公正的原則。但長期以來,我們曾實(shí)行等額選舉,這樣選民就沒有選擇的余地,而且候選人又都由上級機(jī)關(guān)和有關(guān)部門指定,這就使票決變成了純粹的走形式。一般情況下,非正式候選人當(dāng)選的概率很低。當(dāng)然,候選人的產(chǎn)生在上級機(jī)關(guān)和有關(guān)部門內(nèi)部會有協(xié)商,候選人的提出應(yīng)當(dāng)是這種協(xié)商的結(jié)果。但是選民協(xié)商提出候選人的權(quán)利就被剝奪了。同時,由于候選人都能當(dāng)選,從而形成了重視協(xié)商而輕視票決的現(xiàn)象。顯而易見,這種選舉不能充分體現(xiàn)民主原則,不利于調(diào)動大家的積極性。因此,自中共十三大選舉中央委員會時,開始實(shí)行差額選舉。候選人按得票多少排序,得票排在最后的人就會落選。以后,黨內(nèi)外的選舉都實(shí)行差額選舉。這樣,票決在整個選舉中的地位與作用大大加強(qiáng)。如果說,協(xié)商產(chǎn)生候選人容易為主要領(lǐng)導(dǎo)人所掌控、相關(guān)因素所影響,那么票決產(chǎn)生當(dāng)選者就很難掌控和影響。如果說,協(xié)商產(chǎn)生候選人更多的體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)者的意圖,那么票決產(chǎn)生當(dāng)選者則集中體現(xiàn)了廣大選舉者的意愿。雖然操縱和影響選舉的事也可能發(fā)生,但這畢竟是違法違規(guī)行為,操作起來也比較困難。

差額選舉是我國選舉和民主政治的一大進(jìn)步。為了使票決的結(jié)果更加公正合理,還應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)差額選舉的辦法。要擴(kuò)大差額的額度,使選民有更多選擇的機(jī)會,也使有志競選者有更多的參與機(jī)會。廣大選民尤其是參與競選的人應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念,積極參與,并以平常心態(tài)面對差額選舉的結(jié)果。相關(guān)部門也應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念和領(lǐng)導(dǎo)方式,充分尊重選民的意志和選擇,把最后的決定權(quán)完全交給他們,不要再進(jìn)行直接或間接的干預(yù)。必須堅決反對和抵制“差配”現(xiàn)象,防止差額選舉走樣、變形。

第二,增強(qiáng)選舉中的合理競爭機(jī)制。

我們重視協(xié)商民主,但忽視協(xié)商中的競爭,從而使票決的結(jié)果不能充分反映民意。候選人主要由協(xié)商產(chǎn)生,這符合中國的政治傳統(tǒng)和政治文化。但問題在于協(xié)商和票決之間的競爭環(huán)節(jié)被“虛化”、“弱化”了。候選人產(chǎn)生的過程既需要協(xié)商,也需要競爭,候選人產(chǎn)生的過程就應(yīng)該是協(xié)商與競爭相結(jié)合的產(chǎn)物。應(yīng)當(dāng)讓候選人有機(jī)會充分展示自我,進(jìn)行公平競爭。選舉的組織部門也要“改進(jìn)候選人介紹辦法”[5](P18)。

西方的選舉離不開競爭,這是與西方的政治文化傳統(tǒng)和制度設(shè)計密切相關(guān)的。適度合理的競爭有助于民主的發(fā)展。但西方的問題在于競爭“過度”。競爭中候選人及其團(tuán)隊、后援團(tuán)體、媒體相互貶損,乃至進(jìn)行人身攻擊,就連其家人、親朋好友也不能幸免。競爭的結(jié)果使雙方的關(guān)系惡化甚至敵對,達(dá)到水火不相容的地步。這種方式顯然不適合中國的國情。中國的政治文化傳統(tǒng)崇尚內(nèi)斂含蓄,謙虛謹(jǐn)慎,不喜歡張揚(yáng)、自吹自擂。候選人不愿意進(jìn)行自吹自擂式的自我推銷,更希望以自己的實(shí)際工作和政績爭取選民的支持。而選民也不喜歡自吹自擂、嘩眾取寵的人。這就使競爭機(jī)制的引入遇到一些障礙。因此,中共十七大強(qiáng)調(diào)要改變候選人的介紹方式。要改變過去死板單調(diào)、缺乏生機(jī)活力和合理競爭的介紹方式,無論哪種介紹都要創(chuàng)新形式,包括相關(guān)部門的正式的介紹和候選人的自我介紹。要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上積極進(jìn)行創(chuàng)新。為此,要更新觀念,不能簡單地把正常、合理的競爭都等同于西方的競選。要正確引導(dǎo)正常、合理的競爭,規(guī)范選舉中的競爭機(jī)制。

第三,進(jìn)一步完善票決機(jī)制。

要明確規(guī)定并穩(wěn)步擴(kuò)大票決民主的范圍。迄今為止,我國選舉中的票決民主,主要集中在各級人民代表大會代表的選舉,國家主席、政府和相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)人、各級地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的選舉,各級黨代會代表的選舉、中央委員會和各級黨委會委員的選舉中,但一些職能部門的負(fù)責(zé)人就不完全是通過票決產(chǎn)生的。黨內(nèi)的各級干部雖然經(jīng)過各級代表大會的選舉,但由于候選人的產(chǎn)生和介紹方式存在一定的問題,而使票決的效果受到影響。正在積極推行的基層領(lǐng)導(dǎo)干部的“公推直選”就是力圖改善干部選舉產(chǎn)生的辦法,值得肯定和推廣。此外,我們主要采取代議制民主方式選舉產(chǎn)生各級領(lǐng)導(dǎo)干部,只有村民自治和居民自治組織才是通過村民和居民直接選舉產(chǎn)生負(fù)責(zé)人。代議制和間接民主選舉總體上適合中國的國情,但有些方面也不能完全適應(yīng)中國政治發(fā)展和政治建設(shè)的需要。應(yīng)當(dāng)有領(lǐng)導(dǎo)、分步驟、積極穩(wěn)妥地探索、試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的直接選舉。在我國,廣大選民的直接票決和代表的票決總體上是一致的。但也不可避免地存在一定的差別,二者不能等同,也不能相互代替。把間接選舉同直接選舉有機(jī)結(jié)合起來,是中國民主政治發(fā)展的方向。

必須嚴(yán)格票決程序,防止各種人為的干預(yù)。近年來,我們不斷健全選舉的具體制度和程序,明確規(guī)定在保密的環(huán)境中進(jìn)行投票的具體做法,但人為干預(yù)票決的現(xiàn)象還是屢禁不止。一些部門總是變相地向選民施壓,以保證其候選人當(dāng)選。一些利益集團(tuán)則采取金錢和實(shí)際利益引誘的方式進(jìn)行直接或間接的賄選。在公推直選、村民自治及其他的選舉中,都不同程度地存在著“老好人”當(dāng)選的現(xiàn)象,這也是值得關(guān)注和研究的。這個問題不解決,票決就會走樣,既打擊了干部的積極性和上進(jìn)心,也敗壞了黨風(fēng)、政風(fēng)。我們應(yīng)當(dāng)制定更加具體的法律和法規(guī),對各種違法違規(guī)干預(yù)選舉的行為依法進(jìn)行制裁,堅決防止和打擊選舉中的不正之風(fēng),保證各級各類的選舉能夠健康有序地進(jìn)行。

三、決策中的協(xié)商與票決

選舉是民主的重要實(shí)現(xiàn)形式。沒有選舉就沒有真正意義上的民主。但是“選舉不制定政策;選舉只決定由誰來制定政策。選舉不能解決爭端,它只決定由誰來解決爭端”[6](P115)。制定政策和解決爭端就是決策。

民主決策也是民主的重要實(shí)行形式。只有通過民主決策,才能科學(xué)制定政策、合理解決爭端。我國黨政各級領(lǐng)導(dǎo)班子都是按照民主集中制的原則開展工作和進(jìn)行決策的。民主集中制的原則要求,在工作和決策中要廣泛發(fā)揚(yáng)民主,允許發(fā)表各種不同的意見,進(jìn)行充分的討論,逐步達(dá)成共識,最后采取少數(shù)服從多數(shù)的原則形成決議。這實(shí)際上也是協(xié)商與票決的過程。在這里,“民主”實(shí)際上就是協(xié)商,而少數(shù)服從多數(shù)形成決議實(shí)際上就是一種“票決”。中共十七屆四中全會決定強(qiáng)調(diào):“黨的各級委員會按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項?！盵7](P18)“個別醞釀”就是指委員之間通過各種形式進(jìn)行民主協(xié)商,“會議決定”就是把協(xié)商的情況提到會議上公開討論,以便達(dá)成共識,最后要進(jìn)行表決。表決包括口頭表決、舉手表決和票決。票決是會議決定的最高和最后的形式,一旦票決產(chǎn)生結(jié)果,任何人都不能隨意更改,必須堅決貫徹執(zhí)行。

民主集中制是黨和國家的一項基本領(lǐng)導(dǎo)制度,也是各級領(lǐng)導(dǎo)班子正常運(yùn)轉(zhuǎn)、有效工作的根本保障。但從協(xié)商與票決的角度來審視,民主集中制、黨的各級委員會的議事規(guī)則的貫徹落實(shí),還存在一些需要改進(jìn)的問題。

第一,要進(jìn)一步正確地認(rèn)識決策中的協(xié)商民主和票決民主。

協(xié)商民主是我國民主政治的特色和優(yōu)勢,但協(xié)商民主不能離開票決民主。協(xié)商更多的是指民主的過程,協(xié)商的結(jié)果尤其是重大問題的協(xié)商結(jié)果必須通過票決的形式加以肯定或否定。從一定意義上說,協(xié)商是領(lǐng)導(dǎo)者的行為,是領(lǐng)導(dǎo)者為決策而同被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行協(xié)商,這種協(xié)商是縱向的、自上而下的。當(dāng)然決策中領(lǐng)導(dǎo)者之間也要協(xié)商。但被領(lǐng)導(dǎo)者一般不會同領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行協(xié)商,被領(lǐng)導(dǎo)者彼此之間也少有機(jī)會進(jìn)行橫向協(xié)商。但票決則是平等個體之間,即平等的投票人之間,在一個平臺上進(jìn)行公平的選擇,更能體現(xiàn)公平、公正、公開的原則。

協(xié)商民主和票決民主不能相互取代。片面強(qiáng)調(diào)票決而忽略協(xié)商就會使民主簡單化,難以全面反映選舉人和相關(guān)參與者的民主意愿;而片面強(qiáng)調(diào)協(xié)商忽視票決,就容易使協(xié)商的過程受到各種干擾,使協(xié)商的結(jié)果受到人為的影響,達(dá)不到預(yù)期的效果。我國各級各類領(lǐng)導(dǎo)班子在決策中,比較重視協(xié)商民主,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也比較豐富,而相對忽視票決民主,相關(guān)的制度建設(shè)相對滯后,操作經(jīng)驗(yàn)相對不足。

不能把決策中的協(xié)商理解為“密室政治”,進(jìn)行暗箱操作。決策的全部程序和規(guī)則,特別是協(xié)商的程序和規(guī)則,必須公開。一些決策內(nèi)容,在一段時期內(nèi)不宜超出一定的范圍公開。但是按規(guī)定要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開的就必須及時公開,至少應(yīng)當(dāng)在全體領(lǐng)導(dǎo)班子成員中公開。不能以內(nèi)外有別為借口,拖延乃至拒絕公開。領(lǐng)導(dǎo)班子決策中的個別醞釀,也應(yīng)規(guī)范化、程序化、制度化,不要神秘化、隨意化。不能因一把手的好惡而隨便改變規(guī)則,要用制度管事、管人,要以適當(dāng)?shù)男问焦_。要嚴(yán)格劃分個別醞釀和非組織活動的界限。既要防止損害集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的非組織活動,又要保證個別醞釀順利進(jìn)行。不要輕易把領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部正常的個別醞釀?wù)f成非組織活動。一般情況下,個別醞釀應(yīng)當(dāng)由一把手或其委托的主管書記、委員負(fù)責(zé),有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進(jìn)行,并由他們出面逐一和領(lǐng)導(dǎo)班子的成員個別交換意見。在此基礎(chǔ)上形成多數(shù)人的意見,也充分了解少數(shù)人的意見。應(yīng)當(dāng)把各種意見如實(shí)向領(lǐng)導(dǎo)班子匯報,供其決策。當(dāng)然也不能阻止任何人向上級機(jī)關(guān)乃至中央反映不同意見,這是他們的合法權(quán)利。各級領(lǐng)導(dǎo)班子尤其是一把手應(yīng)當(dāng)高度重視和率先垂范,培育黨內(nèi)、領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)的民主氛圍,使大家能夠暢所欲言,心情舒暢,以形成生動活潑的政治局面。

第二,進(jìn)一步規(guī)范決策中的協(xié)商民主制度。

盡管協(xié)商民主是我國民主政治的特色和優(yōu)勢,在推進(jìn)的過程中也積累了很多成熟的經(jīng)驗(yàn),但是還有進(jìn)一步規(guī)范化、程序化、制度化的必要。協(xié)商民主是一個籠統(tǒng)的概念,需要進(jìn)一步分類指導(dǎo)和管理。有必要針對不同類型協(xié)商的內(nèi)容、范圍及具體程序,做出明確的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上建立健全一套具有中國特色的協(xié)商民主制度。這是中國政治建設(shè)和民主化進(jìn)程的寶貴財富。

充分協(xié)商是正確票決的前提條件,沒有充分的協(xié)商不可能有正確的票決。要做到充分協(xié)商,必須堅持平等協(xié)商和民主協(xié)商。

所謂平等協(xié)商,就是領(lǐng)導(dǎo)班子的所有成員都應(yīng)一律平等,職務(wù)僅僅是分工的不同,沒有高低主次之分。領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部開會討論問題,大家都應(yīng)該以平等一員的身份獨(dú)立發(fā)表見解。主要領(lǐng)導(dǎo)人尤其是一把手不能高人一等、獨(dú)斷專行。領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員也不能隨聲附和,看其臉色行事。要防止和反對一把手把自己的觀點(diǎn)強(qiáng)加于人。應(yīng)積極鼓勵領(lǐng)導(dǎo)班子的所有成員大膽發(fā)表自己的意見和建議。只有進(jìn)行這種平等的交流和協(xié)商,才能使各種正確的意見、好的建議、創(chuàng)新的觀點(diǎn)有機(jī)會發(fā)表出來,才能真正形成具有創(chuàng)新意義和創(chuàng)新價值的好決議,以推動本地區(qū)、本部門、本單位工作的開展。

所謂民主協(xié)商,就是允許和鼓勵各種不同的意見在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部發(fā)表,允許和鼓勵領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間進(jìn)行直截了當(dāng)?shù)慕涣骱徒讳h,開展開誠布公的批評與自我批評。影響民主協(xié)商的因素有二:其一,主要領(lǐng)導(dǎo)人特別是一把手心胸不夠開闊,不能聽取和容忍不同意見。一些主要領(lǐng)導(dǎo)人特別是一把手,自以為在職務(wù)上比其他委員高一等,因而覺得自己的意見會比別人正確,認(rèn)為自己的意見帶有指導(dǎo)性、決定性,應(yīng)該代表整個領(lǐng)導(dǎo)班子的意見。這樣,在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部議事時往往變成“一言堂”,只有一個主流的聲音。一般委員的發(fā)言只能就這種意見進(jìn)行闡述、補(bǔ)充。而不同的意見特別是相反的意見,則遭到冷落、壓制甚至打擊。這種違反民主集中制原則的不民主“協(xié)商”,有時或許可以做出一些正確的決議,但長此以往,很難實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化,很難避免決策失誤。更重要的是,這種決策方式很容易造成以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。因?yàn)檫@種決策方式實(shí)際上是變成了少數(shù)人決策乃至個人決定重大事項,而利益相關(guān)者包括跑官要官的人、爭取項目的人,以及其他形形色色有求于黨政部門為其辦事的人,都有可能把行賄的目標(biāo)對準(zhǔn)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人特別是一把手。如果這些人思想覺悟不高,自我約束能力較差,防風(fēng)險意識不強(qiáng),就有可能貪污受賄。不少貪官當(dāng)初也曾經(jīng)廉潔奉公,有些人少年得志,心高氣盛,在取得一定工作業(yè)績后便忘乎所以。在領(lǐng)導(dǎo)班子的工作中,違背集體領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制的原則,從而給行賄者、逐利者以可利用之機(jī),而他們本人也就逐漸走上貪污犯罪的道路。就此而言,專斷是腐敗的“陷阱”,而民主則是防止腐敗的有效“防火墻”。其二,利益集團(tuán)的介入。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn),經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會階層結(jié)構(gòu)的調(diào)整,經(jīng)濟(jì)的多元化、利益的多元化越來越明顯。各利益集團(tuán),包括不同的部門、不同的產(chǎn)業(yè)、不同的行業(yè)單位,都會形成自己的利益訴求。為了實(shí)現(xiàn)自身利益的擴(kuò)張,他們會千方百計地爭取得到上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的支持。當(dāng)前,雖然社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已初步建立起來,但是一些重要的資源,例如市政建設(shè)、機(jī)場、橋梁、高速公路、高速鐵路等大型建設(shè)項目,煤礦、石油、天然氣、電力等礦藏和資源的開發(fā)和利用,實(shí)際上都掌握在各級政府的手中。為了得到這些資源,一些利益集團(tuán)必然通過各種方式,加強(qiáng)同領(lǐng)導(dǎo)班子中相關(guān)成員的溝通聯(lián)系,其中包括合法正常的溝通聯(lián)系,也存在不合法的、不正常的溝通聯(lián)系,這就容易產(chǎn)生官商勾結(jié)的問題。一些官員自覺或者不自覺地成為某些利益集團(tuán)的代言人。這樣,領(lǐng)導(dǎo)班子議事和決策就會帶有明顯的功利主義的色彩,各利益集團(tuán)的利益訴求被強(qiáng)化,而廣大人民群眾的切身利益則往往被忽略乃至犧牲。這種協(xié)商顯然不是民主協(xié)商,領(lǐng)導(dǎo)班子成員的發(fā)言和立場就很難做到公平、公正。

第三,進(jìn)一步加強(qiáng)決策中的票決制度。

現(xiàn)行的票決形式過于簡單,不能充分體現(xiàn)民主原則。各級各類的選舉雖然有差別,但有一點(diǎn)是共同的,即最終必須進(jìn)行票決。但與之相比,各級各類領(lǐng)導(dǎo)班子的決策并沒有完全實(shí)行票決。而表決的具體形式往往是最初級的口頭表決。一般情況下,都是一把手詢問是否還有不同意見,如果沒有人公開表示不同意見,就自動形成決議。為了維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和一把手的權(quán)威,即使有不同意見、保留意見也不再發(fā)表。這樣,決議的形成往往不是少數(shù)服從多數(shù),而變成了多數(shù)服從少數(shù)。在各級各類領(lǐng)導(dǎo)班子的議事程序中,一般都使用口頭表決的形式,最多是舉手表決,很少使用票決。然而,只有票決才能最獨(dú)立、最充分地表達(dá)投票人的意志,其他形式都或多或少容易受到人為因素的干預(yù),例如,人情、面子、關(guān)系、利益、權(quán)威。也就是說,表決時除了考慮決議自身正確與否,還要考慮決議之外的這些因素。一些人或者照顧到相關(guān)人員的人情、面子,或者懼怕主要領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威,或者避免損害自身的權(quán)益,而違心地發(fā)表意見。這些問題只有通過票決,尤其是無記名投票,才能在一定程度上加以避免和克服。

鑒于各級各類領(lǐng)導(dǎo)班子決策中存在的問題,中共十七屆四中全會明確規(guī)定:“發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用,完善常委會議事規(guī)則和決策程序,推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制?！盵8](P18)這里明確規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)班子議事必須進(jìn)行票決的事項。

一是任用重要干部。為什么任用干部僅僅有民主協(xié)商和口頭表決、舉手表決還不夠,必須進(jìn)行票決呢?這是由其重要性和目前的具體情況決定的。干部的提拔任用,既涉及該部門工作的開展?fàn)顩r,涉及黨的事業(yè)的興旺發(fā)達(dá),也直接涉及相關(guān)干部的前途和政治命運(yùn),是干部最為關(guān)心的問題之一。在這個問題上能否秉公辦事、一碗水端平,直接關(guān)系到干部隊伍建設(shè)和黨的工作。然而,現(xiàn)實(shí)生活中存在著一些不正之風(fēng),包括跑官、要官、買官、賣官、托關(guān)系、走后門、請客送禮,使參與干部選拔任用的領(lǐng)導(dǎo)班子成員都面臨著選擇和考驗(yàn)。同時,一些主管領(lǐng)導(dǎo)特別是一把手的獨(dú)斷專行,民主集中制沒有得到很好貫徹落實(shí)等問題的存在,使領(lǐng)導(dǎo)班子的成員很難通過口頭表決和舉手表決的方式毫無顧忌地表達(dá)自己的獨(dú)立主張。只有通過無記名投票才能使他們獨(dú)立自主地表達(dá)自己的意愿。同時,通過票決的方式?jīng)Q定重要干部的任用就會在很大程度上預(yù)防或糾正跑官、要官、買官、賣官等不正之風(fēng);也有利于我們在用人問題上樹立正風(fēng)正氣,鼓勵和支持廣大干部依靠自己的勤奮工作和突出的業(yè)績爭取晉升的機(jī)會。

二是重大問題的決定。其中包括重要項目的立項、大型工程建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、市政改造等涉及資金、土地、資源數(shù)量巨大的問題。這也是一些主要領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手喜歡直接把持的領(lǐng)域。這些問題直接涉及國計民生和地方的發(fā)展,也和廣大人民群眾的利益密切相關(guān)。但由于利益驅(qū)動,有些企業(yè)、公司乃至個人,就會鋌而走險,大肆行賄,而有些官員也很容易進(jìn)行權(quán)力的尋租,索賄受賄。由此產(chǎn)生官商勾結(jié),容易引起社會不公和民怨民憤。一些項目明明不合理,明明存在損公肥私、損民利己乃至危害國家和民族的問題,卻得以立項開工。一些承包商、開發(fā)商明明不具備法定的資質(zhì),卻仍然能夠戰(zhàn)勝比自己強(qiáng)的對手而承包相關(guān)的工程。其實(shí),這些都和這種決策方式有關(guān)。相關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)特別是一把手拿了人的好處,貪人錢財,只能為其服務(wù),而其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員明知有問題,但也不便通過口頭表達(dá)和舉手表決的方式反對。在這種情況下,只有無記名投票才能有效發(fā)揮作用。只有票決才能為正直的干部堅持公平正義和正確意見、反對腐敗和錯誤決策提供有效平臺。只有票決才能最大限度地防患于未然,防止不合理決策、錯誤決策,堵塞以權(quán)謀私、貪污腐敗的漏洞。

票決有利于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,有利于推進(jìn)民主決策、科學(xué)決策,避免決策失誤?？茖W(xué)發(fā)展觀是黨和國家工作的指導(dǎo)方針,各級領(lǐng)導(dǎo)班子必須堅定不移地貫徹落實(shí)。也正是由于各級領(lǐng)導(dǎo)班子高度重視、堅決貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,黨和國家的總體工作,許多地區(qū)、部門、單位的工作都取得了巨大成就。這是應(yīng)當(dāng)充分肯定的。但事實(shí)證明,民主決策,特別是正確理解和推進(jìn)票決民主,是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的根本保障。如果不能很好地實(shí)行票決民主、決策民主,就不可能真正貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)沒有樹立起正確的政績觀和權(quán)力觀,濫用權(quán)力,片面追求政績,例如,不顧環(huán)境的污染和能源的透支,單純追求GDP的增長。又如,一些干部貪大求洋,搞一些勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?為自己樹碑立傳。有時,連普通人都能看出這種做法的弊端而堅決反對,那么,為什么能夠在領(lǐng)導(dǎo)班子的決策中順利通過呢?其根本原因還是一個決策方式的問題,準(zhǔn)確地說,就是決策中缺乏票決民主。如果堅持重大問題都必須通過票決民主進(jìn)行決策,科學(xué)發(fā)展觀就能落到實(shí)處。就此而言,主觀專斷是決策失誤的溫床,而民主決策特別是票決民主則是科學(xué)發(fā)展的根本保障。

[1]秋石:《中國特色社會主義民主政治的制度優(yōu)勢與基本特征》,載《人民日報》,2010-10-26。

[2][3][4][6]喬·薩托利:《民主新論》,北京,東方出版社,1993。

[5][7][8]《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》,北京,人民出版社,2009。