李慶浩 薛中嫻

摘 要：現(xiàn)階段我國正處于經濟轉軌和社會轉型的過程中，也是危機的多發(fā)期，這就對政府的公共危機管理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。本文以治理—善治理論為視角，在協(xié)同治理的模式中去探索提升政府公共危機治理能力的選擇路徑。政府應以新視野、新理念、新方法來推動政府的治道變革，構建以人為本的公共服務型政府，從根本上提高政府危機管理的能力。

關鍵詞：治理—善治；協(xié)同治理模式；公共危機管理能力；治道變革

中圖分類號：G621文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.60 文章編號：1672-3309（2011）08-148-03

20世紀70年代以來，新技術的突飛猛進使世界各國在分享全球化成果的同時，幾乎都面臨著無法預料的各種公共危機的威脅。從“切爾諾貝利事件”到美國的“9.11”恐怖襲擊；從印度洋海嘯災難到汶川大地震；從煤礦透水瓦斯爆炸的頻發(fā)到群體性事件的逐年增多，這些都表明我們正處在一個危機多發(fā)的世界中。就我國而言，危機形態(tài)總體上呈現(xiàn)出：“危機事件涉及的領域多元化；組織性、暴力性、危害性加強；國際化程度加大”等等。轉型期的中國不僅面臨著結構轉型與體制轉軌的同步啟動，而且政府也面臨著自身的轉型，危機處理跟不上危機爆發(fā)的頻次。因此，有效、及時、和平地處理各種類型的危機迫切要求政府革新國家治理之道，擺脫政府單方面、單向度、封閉半封閉式的舊的管理模式，逐步向多元主體、多維互動、開放式的嶄新的協(xié)同治理模式轉變，在治理模式轉變進程中提升政府危機治理能力。

一、治理——善治理論與危機協(xié)同治理模式概述

聯(lián)合國全球治理委員會將治理定義為“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它有4個特征：治理是一個過程；治理過程的基礎是協(xié)調；治理涉及公共部門和私人部門；治理是一種持續(xù)的互動?！边@一說法十分寬泛，把集體和個人層面、政治決策的縱橫模式都包羅在內。治理還被界定為限制和激勵個人和組織的規(guī)則、制度和實踐框架。所以，治理不僅僅局限于政府，也包括多元角色的互動。對于我國而言，治理的基本內容是指以公眾需要和公共利益為導向，在一個既定的范圍內運用權威來引導、控制和規(guī)范公民的各種活動。善治（Good Governance）即良好的治理，是對治理失靈的救治。其基本要素包括6個方面：①合法性。它指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態(tài)；②透明性。指的是政治信息的公開性；③責任性。指的是人們應當對其行為負責；④法治（rule of law）?；疽饬x是法律是公共政治管理領域的最高準則，任何官員和公民必須依法行事，在法律面前人人平等；⑤回應。與責任密切相關，其基本意義是公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時、負責的反應；⑥有效。主要指管理的效率。善治的理念強調的是公民直接參與政府治理中的作用，主要體現(xiàn)在政府與公民、國家與公民社會之間的良好互動和協(xié)同發(fā)展。

公共危機協(xié)同治理模式在治理—善治理念下，危機的治理應當是主體多元、相互協(xié)調的動態(tài)的協(xié)同系統(tǒng)，同時危機治理還是一個循環(huán)的過程。綜上所述，筆者將公共危機治理定義為:公共危機管理主體（包括政府部門、非政府公共部門、企業(yè)以及公民個人）調動各種可利用的資源，通過監(jiān)測、預警、預控、應急處理、評估、恢復等措施，防止可能發(fā)生的危機或已經發(fā)生的危機。

公共危機管理作為一個系統(tǒng)，具有如下特征:第一，重視子系統(tǒng)的協(xié)同性。公共危機協(xié)同治理就是要發(fā)揮各個子系統(tǒng)的協(xié)同效應，其方式是通過改變控制參量而改變序參量，使系統(tǒng)向控制的有序結構轉化。第二，重視系統(tǒng)演化的動態(tài)性。公共危機治理系統(tǒng)要實現(xiàn)由無序結構向協(xié)同結構的轉變，必須重視與環(huán)境的動態(tài)關系，調整自身的運動速率和方式，以從環(huán)境中獲得新的有序結構維持所必需的物質、能量和信息。第三，重視系統(tǒng)中各微觀元素相互作用的非線性。公共危機協(xié)同治理模式要求公共危機治理主體堅持非線性思維、整體思維、過程思維、關系思維等復雜性思維模式，以應對具有高度復雜性、不確定性、跨越時空性、關聯(lián)性等特征的風險事件。第四，重視秩序形成的自組織性。公共危機協(xié)同治理通過自組織的方式形成治理秩序。在這一秩序中，系統(tǒng)成員共享信息與資源，以自身在公共危機治理中的作用以及資源的多寡取得行動地位、權力和相應的責任。所以，它是一個在協(xié)同的系統(tǒng)中循環(huán)的管理過程。

二、治理——善治理念下提升政府公共危機管理能力的路徑選擇

政府能力（government capacity）是關于現(xiàn)代政府的基本的衍生問題之一?！叭绻麤]有有效的政府，經濟的、社會的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的。有效的政府而不是小政府，是經濟和社會發(fā)展的關鍵”。政府危機管理能力是政府能力的重要組成部分，可以概括包含兩個維度:能力和效力。危機管理能力對于處于社會轉型期的中國社會和政府而言是必不可少的?！艾F(xiàn)代性產生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化產生不穩(wěn)定。產生政治混亂并非由于沒有現(xiàn)代性，而是由于要實現(xiàn)這種現(xiàn)代性所進行的努力?！币虼?，危機現(xiàn)象更多的發(fā)生在社會由非現(xiàn)代化向現(xiàn)代化過渡的變遷過程中，對政府危機管理能力提出了嚴峻的考驗。在協(xié)同治理模式下，提升我國政府管理能力應從以下幾方面著手：

（一）完善危機立法，健全危機治理的多元機制

從協(xié)同學的視角看，國家是人類社會的一種有序結構，它的出現(xiàn)是人類社會自組織的結果。法律作為國家意志的體現(xiàn) ,是各種系統(tǒng)要素相互作用以及形成自組織所遵循的重要規(guī)則。法律約束著公共危機治理系統(tǒng)各子系統(tǒng)無規(guī)則的獨立運動，使公共危機治理系統(tǒng)各子系統(tǒng)協(xié)同運作，從而形成治理危機的有序結構和多元機制。目前，我國已經出臺《突發(fā)事件應對法》，對危機應對與管理做了詳細規(guī)定。但在實踐中還存在著各自為政，缺乏力量的整合和功能的互補，造成了危機治理中的空白和失靈。因此，必須完善危機立法，抓緊制定《緊急狀態(tài)法》，確認公民和社會組織參與危機治理的主體地位，明確其權利義務；完善各專項協(xié)同治理法規(guī)；制定各部門協(xié)同治理的工作制度；實現(xiàn)危機的多元治理機制。

（二）構建以政府為核心的公共危機管理的權責分配機制

協(xié)同治理的權責體系是公共危機治理系統(tǒng)各子系統(tǒng)相互作用、形成自組織的激勵機制和動力機制，因此是取得協(xié)同效應的前提之一。在公共危機協(xié)同治理結構中，一方面，國家和政府作為主導方對社會資源進行合理的配置，并將各子系統(tǒng)圍繞危機治理進行整合，強化社會整體行動的影響力。另一方面，要把決策權進行科學的分解，在一定的條件下，發(fā)揮各子系統(tǒng)的協(xié)調、溝通、管理職能，使其都能在各自相應的優(yōu)勢范圍內及時做出相應的決策。構建以政府為核心的公共危機管理的權責分配機制，在政府內部，進行縱向的各級政府權責劃分和橫向的部門間權責劃分。建立高層次的危機管理的領導、指揮和協(xié)調機構，負責危機的預警分析，進行風險評估，并據(jù)此制定危機管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，進行危及信息管理，確立危機管理的協(xié)商制度等。危機發(fā)生時，便作為危機處理的具體指揮和協(xié)調機構，針對危機的特征進行分配各種國家資源，危機信息發(fā)布，事后恢復等行政活動。橫向權力劃分要重視兩方面的問題：一方面，對各職能部門的職責一定要明確，落實到危機救治的每一個細節(jié)，以避免出現(xiàn)職能不清、權責不明、互相推諉，對于需要各部門協(xié)同作戰(zhàn)的任務，要加強各部門之間的協(xié)調、溝通，以全局為重，避免出現(xiàn)部門分割、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。另一方面，要對政府之外的各社會組織和公民充分授予權責。保證其在法律法規(guī)范圍內運用自身資源依法、高效、有序參與到危機治理的過程中來。

（三）加強政府公共危機管理的資源協(xié)調保障機制

從協(xié)同治理的需求看，加強政府公共危機管理的資源協(xié)調保障機制應著力從4個方面入手：1、建立公共財政應急機制。政府公共管理包括對于公共危機的管理，因此危機管理的經費應當列入公共支出，通過公共預算來保障。各級財政應當按照 GDP 總量設立公共危機的預備費，將危機管理所需經費列入本級政府的財政預算。2、建立物資調配網絡。政府要應對公共危機，必須要有應有的物資支撐。因此，需要建立互相協(xié)調、互相聯(lián)系、反應靈敏的物資調配網絡系統(tǒng)，在特殊時期起到保障日常供應，穩(wěn)定社會的作用。3、建立應急物資保障機制。在公共危機發(fā)生后以及處理過程中，各級政府部門和相關機構，應當保證應急物品的發(fā)放，保障整個后勤系統(tǒng)的暢通。4、建立應急物資管理使用監(jiān)督機制。公共危機的處理需要大量人力、物力、財力的投入，對這些資源如何更加有效利用，需要建立一個多元化的監(jiān)督機制。

（四）注重培育危機協(xié)同治理的良性社會資本

社會學家羅伯特·帕特南認為，“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網絡，他們能夠通過合作行為來提高社會的效率”。他認為社會資本像其他的資本一樣具有生產性，能夠使原本不可能實現(xiàn)的目的成為可能，有利于打破集體行動的邏輯。社會資本是協(xié)同治理中各個子系統(tǒng)產生協(xié)同效應的“黏合劑”。同時社會資本具有雙重性，“所有類型的資本都可能會產生危害而不是福利，因此，無法保證創(chuàng)造社會資本就一定能增加人類福利?！弊⒅嘏嘤齾f(xié)同治理的社會資本是提高政府危機管理整合能力的重要措施。培育公共危機協(xié)同治理的社會資本 ,一是要實現(xiàn)信息共享 ,提高政府公信力 ,營造信任的氛圍，加快社會誠信體系建設，要求政府樹立公共服務的理念，建立信息公開機制，改革人事制度，完善績效評估體系；二是要強化公民的現(xiàn)代公民意識和公共精神的培育，在危機管理過程中引導社會民眾認識到真正的共同利益所在，倡導理性思維，形成共同規(guī)范和共同的價值觀 ,提高民眾素質進而形成合力；三是要注重發(fā)揮第三部門的作用，培育和發(fā)展社會組織，建立公共危機治理主體間良性關系網絡，形成平等、互惠、互助的橫向關系網絡；四是要關注弱勢群體，完善危機救助機制，實現(xiàn)資源配置公平。

三、結語

黨的十七大將“社會協(xié)同”寫入黨的報告中，意味著必須在黨的領導下，明確政府和社會的分工，實現(xiàn)由政府單一管理主體向多元主體治理的轉變、發(fā)展。因此，要從根本上提升政府公共危機治理能力，就必須以新視野、新理念和新方法推動政府的治道變革，轉變政府職能，優(yōu)化公共治理結構，促進政府與公眾的良好溝通互動，促進以人為本的公共服務型政府的構建，進而促進國家社會協(xié)調運行與和諧發(fā)展。(責任編輯：方涵）

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