李敬

(云南民族大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650031)

在我國的民族分布狀況中，具有大雜居、小聚居的特點，因此多民族的共生共存是我國民族居住的一大特色。特別在我國西南的云、貴、川一帶以及湖北恩施、湖南湘西一帶則是人口數(shù)量相對較少的少數(shù)民族同人口較多的少數(shù)民族的部分人口共同生活、居住的地區(qū)，屬典型的多民族地區(qū)，即多個民族共同生產(chǎn)、生活、共存的區(qū)域。在多民族區(qū)域內(nèi)利益主體的多中心表現(xiàn)為民族、家族的特點；在運行邏輯上體現(xiàn)為多個民族文化隱性作用與國家民族政策顯性引導(dǎo)的綜合結(jié)果。因此，作為最完整的一級基層政府——多民族地區(qū)縣級政府，在多民族地區(qū)縣域范圍如何協(xié)同各民族之間以及同一民族內(nèi)的不同群體之間通過共同參與、協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成公共問題處理的共識，為縣域社會提供更多、更有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是當(dāng)前多民族地區(qū)治理中十分重要的理論和現(xiàn)實問題。

一、何謂多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理

(一)協(xié)同治理的內(nèi)涵

統(tǒng)治、管理、治理是公共管理模式嬗變的三個階段［1］。協(xié)同治理卻是治理理論的延續(xù)和完善。公共管理領(lǐng)域的協(xié)同治理理論也稱協(xié)作理論，協(xié)作理論源自協(xié)同學(xué)或協(xié)同論（Synergetics)［2］，是一門協(xié)同作用的科學(xué)，認(rèn)為任何事物都是由大量子系統(tǒng)以復(fù)雜的方式相互作用所構(gòu)成的復(fù)合、開放系統(tǒng)，在一定條件下，子系統(tǒng)間通過非線性作用產(chǎn)生協(xié)同現(xiàn)象和相干效應(yīng)，使系統(tǒng)形成有一定空間、時間或者時空的自組織結(jié)構(gòu)，從而使系統(tǒng)從無序狀態(tài)到有序狀態(tài)。因此，與初期的治理理論相比，“協(xié)同治理”更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)各要素之間的協(xié)調(diào)平衡和相互搭配。協(xié)同治理與治理的不同點在于協(xié)同更強(qiáng)調(diào)治理不同主體、結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性與持續(xù)的平衡性，即政治發(fā)展的可持續(xù)性和1+1＞2的效果。因此，與傳統(tǒng)的治理理論相比，協(xié)同治理除了主張治理主體的多元化和公共權(quán)力的多中心化外，更強(qiáng)調(diào)其在具體合作上不同主體或中心之間的平衡、協(xié)調(diào)性。因此可以說協(xié)同治理是在治理理論方向上的繼續(xù)向前“滾動”，是治理理論的延續(xù)和完善。

(二)多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理之義

當(dāng)前的治理理論視角下，協(xié)同治理的主體主要是指以各公共部門、企業(yè)、行業(yè)以及各種社會組織為主體之間的協(xié)同；根據(jù)吉登斯的三元劃分理論，其協(xié)同則是政府、市場、社會的協(xié)同。多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理是協(xié)同治理理論實踐的具體化，在多民族地區(qū)“民族文化使本民族區(qū)分于異民族或其他社會集團(tuán)，在特定條件下，甚至可以作為一個相對獨立的政治共同體而存在”［3］。此外，在多民族地區(qū)由于少數(shù)民族種類較多，“在一個多民族國家中，以民族或種族為背景的政治亞文化的實際存在，會使統(tǒng)一的政治體系受到挑戰(zhàn)”［4］。因此，多民族地區(qū)的協(xié)同主要表現(xiàn)為公共部門與各民族代表及其他利益主體之間的協(xié)同。也可以說，多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理是指在我國多個民族共生、共存的縣級政府管轄區(qū)域內(nèi)，在多民族地區(qū)縣域范圍內(nèi)各少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)精英、政治精英、宗族長老、知識分子以及少數(shù)民族普通群眾等在國家法律、少數(shù)民族習(xí)俗以及個人理性的共同作用下，實現(xiàn)各不同民族、公共部門之間以及少數(shù)民族內(nèi)部不同利益群體之間針對處理公共事務(wù)而進(jìn)行的協(xié)商、協(xié)調(diào)，以求達(dá)成治理共識的一系列活動過程。

保障少數(shù)民族的政治權(quán)利，現(xiàn)已成為絕大多數(shù)多民族國家的共識，其中，少數(shù)民族的自治權(quán)一直是人們關(guān)注的焦點，并由此形成了各種不同的自治試驗?zāi)Ｊ剑?］。我國是一個多民族的國家，在多民族縣域內(nèi)利益訴求多元性的客觀存在決定了社會沖突的不可避免，“一個沖突的社會要增進(jìn)它的秩序，辦法不是將其同質(zhì)化，消除這些多元化差別，讓其變?yōu)橐辉獌r值和一種利益，這在現(xiàn)代社會已經(jīng)不可能，而是讓沖突變得和平可控、可預(yù)期和有序”［6］，因此，國家實行民族區(qū)域自治政策。但“自治并不一定能保證民族關(guān)系的平等、自由與和諧”［7］，因為民族區(qū)域自治政策是保證了一個地區(qū)或民族在國家——“大家”層面的平等，但并沒有保障在區(qū)域或民族內(nèi)部——“小家”的平等，這里既有同一民族內(nèi)部不同利益群體實力差異，也有多民族地區(qū)內(nèi)，各不同民族實力各有差異。因此，多民族地區(qū)要實現(xiàn)社會的真正平等、和諧與穩(wěn)定，需要以政府為主導(dǎo)，為各民族搭建平臺和提供制度保障，在平等協(xié)商基礎(chǔ)之上達(dá)成治理社會公共問題的共識，這就需要作為少數(shù)民族地區(qū)最完整的一級基層政權(quán)組織——縣級政府，做好引導(dǎo)、搭臺的角色，促進(jìn)多民族地區(qū)在協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，在協(xié)作共治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)善治，促進(jìn)多民族地區(qū)縣域社會實現(xiàn)公共事務(wù)的良性治理。

多民族地區(qū)縣級政府作為一研究單位，首先在我國西南少數(shù)民族地區(qū)，少數(shù)民族大雜居，小聚居的局面中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域內(nèi)，更多地體現(xiàn)為同一民族的共存；縣域更體現(xiàn)民族的多樣性；隨著改革開放的進(jìn)一步深入，交通更加便利，人的社交網(wǎng)進(jìn)一步擴(kuò)大，打破了傳統(tǒng)以鄉(xiāng)、村為邊界的熟人文化圈。一方面使民族地區(qū)在縣域范圍內(nèi)體現(xiàn)出較大的公共性；另一方面，也為多民族地區(qū)協(xié)同治理創(chuàng)造了可能。其次，縣級政府作為最完整的一級基層政府，縣域協(xié)同治理更體現(xiàn)其體系的完整性和與國家民族區(qū)域自治政策的對接。最后，在我國縣級政府作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的基層政府，“郡縣治，天下安”，縣級政府起著上行下達(dá)的紐帶作用，在多民族地區(qū)的社會治理中地位尤為重要。因此，多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理的研究具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

二、多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理之主體

民族地區(qū)縣域協(xié)同治理，是在民族地區(qū)縣域范圍內(nèi)，通過自愿、協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成的各不同利益群體之間的相互支持，自愿合作基礎(chǔ)上共同處理公共事務(wù)的基本框架。正如前文所述，多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理是縣域政府主導(dǎo)下的各少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)精英、政治精英、宗族長老、知識分子、少數(shù)民族民族普通群眾、少數(shù)民族地方公共部門等在國家法律、少數(shù)民族習(xí)俗以及個人理性的共同作用下采取的行動。因此，了解在多民族地區(qū)縣域社會范圍協(xié)同的主體及其對象所扮演著不同的角色和功能，是實現(xiàn)有效協(xié)同的前提基礎(chǔ)。對于多民族地區(qū)協(xié)同的“角色”本文進(jìn)行如下總結(jié)（如下表)。

如表所示，在多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理中的不同主體，分別扮演著不同的社會功能。只有詳細(xì)分析各主體的角色，把握其功能，才能在協(xié)同治理中促使其發(fā)揮更多的社會功效。

(一)公共部門在協(xié)同中扮演引導(dǎo)、搭臺功能

本文所指的多民族地區(qū)公共部門主要是指民族地區(qū)廣義上的政府組織，之所以是廣義的政府，是因為在多民族地區(qū)縣域內(nèi)，實際運行的是黨政混一、分工負(fù)責(zé)的核心集體決策模式。縣委、政府、人大、政協(xié)四套班子及法院、檢察院等系統(tǒng)都是多民族地區(qū)協(xié)同治理中必不可少的主體。他們在民族地區(qū)具體落實執(zhí)行國家法律、法規(guī)及政策。特別是縣級人民政府在所有的協(xié)作主體中是具有強(qiáng)制力量和行政權(quán)力的主體，是社會公平的維護(hù)者。在民族縣域范圍類是唯一一個可以充當(dāng)主導(dǎo)性的主體。因為各民族之間文化認(rèn)同的差異和民族實力的差別，如果沒有政府的有效整合各民族之間就不可能在和諧、平等的基礎(chǔ)之上實現(xiàn)共同協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的結(jié)果。因此，在多民族地區(qū)縣域社會治理中縣委是黨中央路線方針的貫徹者，是縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者；縣級政府扮演著主導(dǎo)的“搭臺”角色，執(zhí)行和維護(hù)社會的公平與正義，履行提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的功能?？梢?，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、通過政府“搭臺”。其他公共部門在縣域社會治理中扮演維護(hù)穩(wěn)定、有序的社會局面，整合社會資源的功能的角色，引導(dǎo)各不同民族之間及其內(nèi)部協(xié)同參與，共同協(xié)商達(dá)成公共事務(wù)處理共識，是多民族地區(qū)縣域社會協(xié)同治理的主導(dǎo)力量和關(guān)鍵所在。

序號 類型 角色、功能1 縣域公共部門 維護(hù)社會公平、穩(wěn)定、有序；整合社會公共資源；提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)；在協(xié)同治理中扮演搭臺、主導(dǎo)角色2 少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)精英 在協(xié)同治理中扮演幫、扶、帶的角色，給民族地區(qū)發(fā)展提供活力，促進(jìn)民族地區(qū)共同發(fā)展3 少數(shù)民族政治精英 民族地區(qū)利益的平衡、協(xié)調(diào)和組織者；在協(xié)同治理中扮演少數(shù)民族群眾“喉舌”功能4 少數(shù)民族宗族長老 民族地區(qū)禮俗的傳道者；民族地區(qū)“習(xí)慣法”的“警察”、“法官”5 少數(shù)民族知識精英 內(nèi)部環(huán)境與外部社會環(huán)境實現(xiàn)銜接的工具；國家法律與民族禮俗的銜接工具；傳統(tǒng)與現(xiàn)代的銜接性工具

(二)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)精英在協(xié)同治理中扮演幫、扶、帶的作用

改革開放前，在多民族地區(qū)能率先并相對持續(xù)解決溫飽或有適當(dāng)結(jié)余者即為少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)精英。此外在西南少數(shù)民族地區(qū)縣域內(nèi)由于資本較低，交通、技術(shù)等條件落后。因此，傳統(tǒng)社會中的經(jīng)濟(jì)精英具有很多的偶然因素。改革開放后，外出打工成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)精英的主要來源，外出打工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工大多屬于民族 地區(qū)民族精英。少數(shù)民族地區(qū)青年外出打工有幾種類型，一種在外成就了一定事業(yè)，但由于認(rèn)為家鄉(xiāng)機(jī)會少或不習(xí)慣家鄉(xiāng)的生活習(xí)慣，因此在外積蓄創(chuàng)業(yè)，這一部分人已逐步淡化鄉(xiāng)土文化，在普通老百姓眼里“永遠(yuǎn)是個打工仔”。第二種屬于外出打工有一定資金和經(jīng)驗，同時對自身民族禮俗了解得深并認(rèn)同民族的文化價值，“有戀鄉(xiāng)情結(jié)”，因此回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。該類型人士由于對民族禮俗的認(rèn)同而能得到民族群眾的信任，此外，又具有一定的資金和技術(shù)，既可以為鄰里提供一定的經(jīng)濟(jì)幫助，又可以為民族的發(fā)展做好帶頭作用?，F(xiàn)實也表明，民族經(jīng)濟(jì)精英已成為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍。

少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)精英是在民族地區(qū)擁有一定經(jīng)濟(jì)實力，在民族地區(qū)有一定經(jīng)營技能的群體。由于民族地區(qū)生產(chǎn)力條件較落后，國家社會保障政策滯后等原因，在遇到“天災(zāi)人禍”時，經(jīng)濟(jì)精英往往成為多民族地區(qū)各民族依賴的主要對象。如在民族禮俗的規(guī)制下，在遇到困難時，給予其親屬以及鄰里以力所能及的幫助是其應(yīng)盡的義務(wù)。同時，由于以家庭為主體的多數(shù)民族地區(qū)民眾的支付能力較低，在遇到較大數(shù)額的支出時，如由于民族地區(qū)金融扶持系統(tǒng)的缺位，孩子考上大學(xué)或農(nóng)忙季節(jié)失去需要購置勞動工具時，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英扮演的重要的扶持角色，為農(nóng)村貧困人提供了“春耕的種子”。此外，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)精英具有較高的經(jīng)營技能或勞動技術(shù)，在民族地區(qū)發(fā)展致富中扮演著重要的帶頭和引導(dǎo)作用。

(三)少數(shù)民族政治精英在協(xié)同治理中發(fā)揮民族群眾“喉舌”的功能

所謂少數(shù)民族政治精英就是指在民族區(qū)域關(guān)注并試圖影響民族地區(qū)公共利益和公共權(quán)力、公共政策少數(shù)民族人群。在多民族地區(qū)要能影響公共權(quán)力，必須是長期生活在少數(shù)民族民眾之中，在民族群體中有所影響。因此，在多民族地區(qū)少數(shù)民族精英往往具有“仗義”、敢說、敢為的特點，有時往往是基層政府所謂的“刁民”。但在少數(shù)民族群眾中具有較高的地位，他們了解民族文化，把握民族群眾行動的邏輯，在單個民族范圍內(nèi)具有較強(qiáng)的組織和協(xié)調(diào)能力。這一部分人主要源于長期生活與地方的具有一定的表達(dá)、溝通協(xié)調(diào)技能的青年，如退伍軍人，他既是“土生土長”的年輕人，對鄉(xiāng)土文化認(rèn)識深刻，又經(jīng)過入伍期間的學(xué)習(xí)和磨練，讓他們懂得了一定的文化并養(yǎng)成了“一身正氣”，是鄉(xiāng)村社會弱勢群體或個體的利益的捍衛(wèi)者。有時是政府與民眾矛盾的挑起者；有時又是不同民族間矛盾的挑起者，但在更多的層面上肩負(fù)著多民族地區(qū)民眾群眾“喉舌”的功能。少數(shù)民族群眾的有效組織和動員需要他們，協(xié)調(diào)各民族之間的矛盾需要他們，協(xié)調(diào)政府與少數(shù)民族群眾的矛盾需要他們。少數(shù)民族政治精英在更大程度上扮演著少數(shù)民族普通群眾“喉舌”的功效。

(四)少數(shù)民族宗族長老是社會禮制“法官”，扮演社會“解壓器”

多民族地區(qū)因受民族傳統(tǒng)禮俗的影響，年長者或往往較為完整的了解民族“禮制”的體系及運作方式，他們在民族，特別是家族中處于較高的位置。由于年長，大部分人都是他的“子孫”或后輩，因此在處理族內(nèi)公共事務(wù)時也較為中立，也具有較高的權(quán)威。因此，在其主導(dǎo)下的族內(nèi)公共事務(wù)處理結(jié)果也容易得到少數(shù)民族群眾的“信服”。在多民族地區(qū)隨著改革開放的深入，傳統(tǒng)的宗族長老在市場機(jī)制刺激下原有的積極性、主動性與合法性逐步削弱，但由于公共部門在處理公共事務(wù)問題上價值理念的差異和成本的高昂。因此，少數(shù)民族宗族長老仍在較大范圍內(nèi)存在并發(fā)揮其“余熱”。如，在多民族地區(qū)“告到官府”往往是“矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物”，其結(jié)果往往造成民眾之間的巨大“怨恨”。此外，由于政府辦事程序的緩慢，少數(shù)民族群眾居住“山高皇帝遠(yuǎn)”而付出巨大的經(jīng)濟(jì)成本，如處理不當(dāng)可能會使矛盾進(jìn)一步激化。因此，在多民族公共治理中，少數(shù)民族宗族長老扮演著傳統(tǒng)的社會禮制“法官”，分擔(dān)了公共部門的負(fù)擔(dān)。只要其功能得到應(yīng)有的發(fā)揮可以在一定程度上減緩社會壓力，減少上訪的現(xiàn)象。

(五)少數(shù)民族知識精英是協(xié)同治理中實現(xiàn)民族與外界有效銜接的必備工具

少數(shù)民族知識精英是指在多民族地區(qū)“土生土長”的，由于學(xué)校教育或長期外出實踐而擁有一定的現(xiàn)代文化知識的人群。這一團(tuán)體在對現(xiàn)代性有較高的認(rèn)識，對本民族優(yōu)秀傳統(tǒng)與陋習(xí)有較深的了解。此外，在外學(xué)習(xí)實踐中開闊了眼界，社交面也進(jìn)一步增加，打破了多民族地區(qū)少數(shù)民族群眾“熟人”的文化圈和保守封閉的思想。這部分精英是多民族地區(qū)不同民族之間、傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間、政府與少數(shù)民族之間實現(xiàn)有效銜接的工具。

首先，少數(shù)民族知識精英是多民族地區(qū)異族間實現(xiàn)協(xié)同的橋梁。長期的外出學(xué)習(xí)或?qū)嵺`使少數(shù)民族知識精英有了更多的機(jī)會接觸異族的人群，了解異族異鄉(xiāng)文化。在觀念上形成對異族的文化的包容、認(rèn)同或接受，在社會網(wǎng)絡(luò)上通過如同學(xué)、老鄉(xiāng)等關(guān)系構(gòu)筑了與異族、異性人群的社會關(guān)系網(wǎng)，打破了多民族地區(qū)傳統(tǒng)“熟人”的社會網(wǎng)絡(luò)，從而為不同民族之間的了解和對接提供了可能。在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮了異族人群連接工具的功效。

其次，少數(shù)民族知識精英是實現(xiàn)公共部門與少數(shù)民族群眾有效銜接的工具。如前文所述，本文所指公共部門即廣義上的多民族地區(qū)的縣級政府，是社會國家法律、政策的執(zhí)行者，以社會主義文化為價值導(dǎo)向，而多民族地區(qū)往往以其本身的文化價值為行動邏輯，在少數(shù)民族文化與社會主義價值文化存在差異的條件下公共政策在多民族地區(qū)的執(zhí)行可能付出巨大的社會成本。在此，少數(shù)民族知識精英既是“土生土長”的族人，又是受過現(xiàn)代化教育的群體，他們可以為少數(shù)民族民眾與公共部門之間達(dá)成共識創(chuàng)造了可能。

最后，少數(shù)民族知識分子在協(xié)同治理中發(fā)揮傳統(tǒng)與現(xiàn)代的銜接工具。多民族地區(qū)濃厚的傳統(tǒng)文化性要素阻礙著現(xiàn)代性的因素的產(chǎn)生和發(fā)展。少數(shù)民族在“被”現(xiàn)代化過程中由于傳統(tǒng)性和認(rèn)知的不足，隨著多民族地區(qū)物資層面現(xiàn)代化程度的加深和文化層面的落后，這種現(xiàn)代意識與少數(shù)民族傳統(tǒng)意識的差異難免少數(shù)民族群眾對現(xiàn)代化的排除。同時由于對現(xiàn)代性認(rèn)知的不足多民族地區(qū)在快速的現(xiàn)代化過程中業(yè)留下較大的社會公共治理的風(fēng)險隱患。因此，在多民族地區(qū)由于少數(shù)民族知識分子對現(xiàn)代和本民族文化的雙重認(rèn)知，可成為少數(shù)民族地區(qū)在現(xiàn)代化過程中充當(dāng)著傳統(tǒng)與現(xiàn)代的銜接工具。

總之，多民族縣域范圍內(nèi)不同利益主體具有不同的社會功能，只有根據(jù)不同主體的特性構(gòu)建協(xié)同治理平臺才可能實現(xiàn)多民族地區(qū)協(xié)同治理的效果。

三、多民族地區(qū)縣域如何協(xié)同治理

“協(xié)作管理在有補(bǔ)充甚至在一些情況下取代官僚制過程的趨勢”［8］，公民和公民團(tuán)體在作為政府服務(wù)的接受者的同時，也可能與政府聯(lián)合起來共同生產(chǎn)或合作生產(chǎn)，提供公共服務(wù)，政府設(shè)法尋求與社會的協(xié)作共治成為地方政府戰(zhàn)略性地追求政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的一個重要工具。多民族地區(qū)縣域之所以要求協(xié)同治理首先在于其范圍內(nèi)民族多樣化及其基礎(chǔ)之上的文化價值的多樣化，決定任何單一的治理主體的單獨決定都可能是一種“暴力”的統(tǒng)治。而在當(dāng)前民族地區(qū)由于傳統(tǒng)民族文化的因素，思想不夠解放，就需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，根據(jù)多民族地區(qū)各精英的功能特點即構(gòu)成，為多民族地區(qū)各個民族精英發(fā)揮其應(yīng)有的功能搭建協(xié)作平臺。因此，協(xié)同治理模式為各民族之間互通有無，不同民族之間矛盾的和平解決勾畫了一幅美麗圖景。

(一)在民族與政府之間拓寬參與渠道

國家民族區(qū)域自治政策的核心是地方政府的自治，而非民族區(qū)域內(nèi)的民族或地區(qū)民眾或社團(tuán)的自治。因此，政府作為少數(shù)民族地區(qū)的公共部門，是國家權(quán)力的執(zhí)行者，其功能在于在多民族結(jié)構(gòu)的社會中，從國家政治體系整體的運作視角，致力于國家層次上的民族整合，“它要求愛國主義與民族主義意識形態(tài)，需要在國家為聚焦的民族認(rèn)同，這種認(rèn)同都表現(xiàn)為對現(xiàn)存政治體系的支持”［3］?！皣沂腔诠倭沤y(tǒng)治集團(tuán)之上的法律組織，民族則是相信他們自己具有同種文化遺產(chǎn)的共同體”［9］，多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理體現(xiàn)在政府與各不同民族之間之協(xié)同，在這一層次上各不同民族以民族為代表給予公共系統(tǒng)輸入自己的需求。為了維護(hù)各不同民族主體即代表的有序參與，需要加強(qiáng)政府的主導(dǎo)，協(xié)同各族人民，平衡各族民眾的利益訴求，作出決策，其協(xié)同狀況將決定著縣域范圍內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃。因此，政府是執(zhí)行黨的政策的機(jī)關(guān)，各民族人民以其民族文化價值為行動導(dǎo)向，民族文化的傳統(tǒng)性及其與社會主義文化價值的差異性將制約著國家政策的貫徹執(zhí)行。同時民族也將使民族地區(qū)公共權(quán)力的多中心化，一方面是處于對民族文化認(rèn)同的個人或群體權(quán)力的認(rèn)同，另一方面是從法律上所授權(quán)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)的接受。

政府與各民族之間的協(xié)同之主要目標(biāo)在于獲取決策的真實的、全面的信息，縮小國家政策與各不同民族文化之間的差異，縮小各民族需求與滿足之間的關(guān)系。而在多民族地區(qū)的信息網(wǎng)絡(luò)體系不健全，傳播媒介發(fā)展滯后，公共部門獲取公共需求信息的渠道狹窄或單一。根據(jù)各民族信息傳播的傳播的方式及其運行特點完善信息反饋模式。

由于在一定的歷史時間內(nèi)各民族文化與政府執(zhí)政方式之間差異的客觀存在，處理不當(dāng)就會引起民眾對政府的不信任，乃至政府與少數(shù)民族群眾之間的對抗。此外，宏觀層面屬于地方政治問題，包括公共系統(tǒng)和社會系統(tǒng)，每個民族都試圖去說服政府，爭取對本民族更有有利的政策，而多民族地區(qū)在處理地方事務(wù)時一方面考慮公平、總體效益；另一方面必須考慮不同民族間意見的大小。在各民族的博弈中，需要政府提供、公平有序的競爭環(huán)境，促進(jìn)各民族之間的良性競爭。因多民族地區(qū)公共輸入系統(tǒng)的不完善，需要通過多民族地區(qū)關(guān)鍵人物或群體的接觸，即公共部門選擇一些關(guān)鍵的接觸者進(jìn)行政策咨詢，并與其進(jìn)行磋商，聽取其意見，根據(jù)不同的決策內(nèi)容接觸不同類型的民族精英。如民族公共資源分配上多征求少數(shù)民族政治精英的意見；少數(shù)民族區(qū)域規(guī)劃發(fā)展問題上多征求少數(shù)民族知識精英、知識分子的意見；少數(shù)民族糾紛問題多征求知識分支和民族長老的建議等等，通過這一點可以更加廣泛地了解到公民的態(tài)度和看法。因此，民族共同體與社會公共權(quán)力之間的關(guān)系就構(gòu)成了民族政治屬性的基本內(nèi)涵，民族共同體與公共權(quán)力之間的各種直接和間接的聯(lián)系都是民族政治屬性的具體體現(xiàn)。因此，需要政府成文法與民族地區(qū)習(xí)俗的有效結(jié)合，需要政府“從群眾中來，到群眾中去”的工作思路，理順治理體系。

(二)在民族與民族之間搭建交流平臺

因為民族文化的差異，“民族成為重要的政治資源和政治力量的前提，也是民族之間產(chǎn)生政治問題的一個深刻根源”［10］，“多民族社會與多民族國家的政治統(tǒng)一，都以承認(rèn)或容忍各種非國家和民族傳統(tǒng)政治的存在為必要條件，這就可能使許多民族與民族社會甚至具備了兩套政治系統(tǒng)”［3］。我國多民族地區(qū)的居住特點，注定了各民族之間存在利益的交互性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在西南多民族地區(qū)，各民族之間在遇到天災(zāi)人禍時相互幫助，也有因利益不一致而在少數(shù)民族精英和民族習(xí)俗的影響下，引發(fā)了各民族之間的群眾斗毆的現(xiàn)象。在族內(nèi)矛盾，往往長老可以根據(jù)族內(nèi)慣例協(xié)調(diào)解決。而不同民族之間往往在少數(shù)民族精英的帶動下，群眾斗毆的事件時有發(fā)生，由于各民族受制其本身民族文化的影響，而民族文化本身差異較大，政府進(jìn)行調(diào)節(jié)的難度極高。因此，需要政府在平時的工作中發(fā)揮協(xié)調(diào)主用，協(xié)同各民族精英，發(fā)動少數(shù)民族干部做好宣傳動員工作；政府搭好平臺促進(jìn)民族之間相互溝通、融合，促進(jìn)各民族之間的矛盾糾紛通過法律的渠道得以解決。

此外，各民族之間生產(chǎn)生活的相鄰使各民族之間矛盾、矛盾摩擦不可避免。同時，由于部分民族族內(nèi)有禁止通婚的習(xí)俗，因此不同民族之間的通婚成為必然，在中國傳統(tǒng)對親戚朋友的禮俗影響下，這種親戚關(guān)系與宗族關(guān)系構(gòu)成的我國多民族地區(qū)的兩條重要紐帶。同一民族之間往往由長族老根據(jù)民族習(xí)俗調(diào)解；同一村寨之間的問題往往通過寨老、頭人協(xié)調(diào)解決；不同民族之間的問題往往通過親戚或出門讀書人的老同學(xué)渠道解決。如在貴州因一韋姓寨子的牛吃了潘姓寨子的莊稼，潘姓把韋姓一族的牛給予扣留，因事發(fā)多次，而導(dǎo)致了兩族民眾對峙的局面，此事后來在兩姓寨子里的一對親家的協(xié)調(diào)下得到了有效的解決。

民族之間的居住的相鄰性使各民族之間保持著生產(chǎn)生活上的交流和互動性。由于傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式，異族之間市場交換性的依賴紐帶十分脆弱，鏈接不同民族之間的主要紐帶在于各不同族之間傳統(tǒng)預(yù)定俗成的不成文契約。這契約在親戚、老同學(xué)、朋友等紐帶的維系下發(fā)展。一旦這條紐帶發(fā)生崩裂，民族間的和平局面便難以維系，矛盾便一觸即發(fā)，成為了多民族地區(qū)縣域政府必須應(yīng)對的問題。維護(hù)社會秩序是政府的職責(zé)，按照一般的社會權(quán)利救濟(jì)模式，應(yīng)由矛盾雙方通過法律的途徑得以解決，然而各民族由于受傳統(tǒng)文化的影響，往往采取“私了”的方式，而這種“私了”的兩個結(jié)果就是“協(xié)商”或“暴力”。因此，作為公共秩序的維護(hù)者政府必須主動發(fā)揮作用，根據(jù)民俗，協(xié)同各民族精英，以及在政府部門中工作的少數(shù)民族干部，由于他們既熟知民族習(xí)慣也明了國家法律，比政府單方面的司法干預(yù)會收到更好的效果。同時由于民族地區(qū)社會心理、文化層面原因，需要加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，需要加深民族之間的交往，利用民族節(jié)日為契機(jī)，促進(jìn)各民族之間的交融是政府的重要職責(zé)。同時民族文化也存在很多較為封建、落后的要素，需要政府加大宣傳力度，鼓勵移風(fēng)易俗，促進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)風(fēng)文明的發(fā)展。

(三)同一民族內(nèi)部鼓勵互助合作

在同一民族內(nèi)部還常常表現(xiàn)為寨、屯、村等各種聚落和各種地緣形態(tài)公社的聚落聯(lián)合體，她們形成了具有地緣性質(zhì)的組織政治功能，“民族社會常常是異質(zhì)的，民族社會內(nèi)的階級和利益集團(tuán)之間也存在著矛盾。”［10］多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理要求在縣域范圍內(nèi)各不同民族以及利益團(tuán)體和政府之間的相互配合、相互協(xié)作。這種不同的利益團(tuán)體，在民族地區(qū)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有多種不同的劃分方式。由于多民族地區(qū)生產(chǎn)的小農(nóng)性和經(jīng)濟(jì)貧困性，其抵御自然災(zāi)害能力十分薄弱；此外，一些地區(qū)又地處自然災(zāi)害多發(fā)山區(qū)。多民族地區(qū)政府財力不足，也不可能滿足這樣的公共需求，必須鼓勵和發(fā)展群眾互助合作。我國少數(shù)民族地區(qū)一直存在互助的優(yōu)良傳統(tǒng)，在貴州南部民族地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：每逢子女婚嫁、老人過世的“白事”，家族內(nèi)每家每戶總以一定量的大米或酒菜相助，農(nóng)村教師由于工資較低，而一般的農(nóng)村教師課余時間還從事一定的農(nóng)活，基本的生活可以自給。在此條件下，他們經(jīng)常以輪流領(lǐng)工資的形式，使資金集中，便于辦“大事”。在民族地區(qū)“熟人”社會里，“熟人”為人與人之間的信任打下了基礎(chǔ)，也使這種互助合作很容易被接受，符合民族地區(qū)的實際，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入和外出打工潮的出現(xiàn)，這一現(xiàn)象呈淡化之勢。因此，政府的正確鼓勵和支持可以使這樣的組織更強(qiáng)更大。此外，少數(shù)民族地區(qū)也有“家丑不外揚”的傳統(tǒng)，其在族內(nèi)發(fā)生任何事情都首先征求族內(nèi)長老的意見，通過同宗同族的村民宗族會議商討解決辦法。在多民族地區(qū)，人們都是以同一的姓氏宗族聚居在一起的，強(qiáng)烈的同宗同姓觀念使他們能夠緊密的團(tuán)結(jié)，一致對外。家族會議的決策都是以協(xié)商、民主表決等形式實現(xiàn)的，容易獲得家族成員的認(rèn)同。因此，增強(qiáng)政府加強(qiáng)民族、家族以及同性長老在處理內(nèi)部公共事務(wù)問題上的引導(dǎo)和鼓勵，對降低社會公共輸入系統(tǒng)問題的數(shù)量，維護(hù)社會和諧具有十分重要的意義。

總之，各民族之間協(xié)同十分重要，然而，由于各民族文化不同，利益表達(dá)也有差異，唯有政府指導(dǎo)的協(xié)同才能確保民族間的平等。此外，每個民族都有一定的自我保護(hù)的心理，協(xié)同不可能自然形成。因此，多民族地區(qū)縣域社會協(xié)同治理，需要黨委強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，政府高效的服務(wù)和引導(dǎo)，為多民族地區(qū)協(xié)同治理創(chuàng)造良好的條件。構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府“搭臺”、公眾參與、社會協(xié)同、多元治理的新型治理模式。多民族地區(qū)縣域社會治理不僅需要一個效能的政府，同時也需要一個健全的公民社會。在培育公民社會的同時，應(yīng)積極整合社會的力量、提高多民族地區(qū)人民參與社會公共事物的能力，拓展參與的途徑，形成對話式民主和協(xié)商式治理。有利于民族地區(qū)社會治理的習(xí)慣法、習(xí)俗等應(yīng)大力發(fā)揚。充分利用各少數(shù)民族內(nèi)部長期形成的管理制度、管理方法，如：苗族、侗族、壯族等實行的“寨老”、獨龍族“頭人”、基諾族的“卓巴”(寨父)、“卓生”(寨母)等歷史上長期以來形成的村寨事務(wù)管理制度。多民族地區(qū)縣級政府應(yīng)加強(qiáng)與“寨老”、“族長”等的溝通和協(xié)商，形成“行政吸納社會”的多元治理模式。

多民族地區(qū)的協(xié)同治理是一個動態(tài)的過程，這一過程有賴于一定的制度支撐，以確保各不同協(xié)同主體對公共事務(wù)的日常參與、公共政策的適時調(diào)整以及公共管理水平的不斷提高。因此，民族地區(qū)縣域協(xié)同治理在具體實踐中，要求建立政府與其他公共管理主體之間的協(xié)同合作、互相監(jiān)督的良性互動機(jī)制，最大限度地吸引不同民族及其利益團(tuán)體共同參與到公共政策的制定、實施、評估過程，參與政府行為的監(jiān)督與檢驗，在平等對話、共同磋商基礎(chǔ)上，加強(qiáng)彼此意向交換、信任協(xié)作，推動公共領(lǐng)域由單向管理向雙向互動治理模式轉(zhuǎn)變。因此，探析民族地區(qū)治理的模式必須有賴于民族文化的特點及其社會運行邏輯。在民族地區(qū)，少數(shù)民族民眾是民族文化的載體和傳承者，是民族文化的維持和具體執(zhí)行者。因此，在民族地區(qū)的公共治理問題中，關(guān)鍵是協(xié)調(diào)處理好不同少數(shù)民族群體之間的關(guān)系，依靠民族骨干、發(fā)揚民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，尊重民族習(xí)俗是多民族地區(qū)公共治理取得成功的關(guān)鍵。

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