□ 王世智

人大工作探討

縣鄉(xiāng)人大換屆選舉面臨的問(wèn)題、成因及思考

□ 王世智

從2011年底開(kāi)始，全國(guó)各地將按照2010年新修正的選舉法開(kāi)展縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，這對(duì)加強(qiáng)地方各級(jí)政權(quán)組織建設(shè)和促進(jìn)各項(xiàng)工作開(kāi)展起著重要作用。筆者結(jié)合近幾屆縣鄉(xiāng)人大換屆選舉的實(shí)踐和面臨的新情況、存在的新問(wèn)題，就如何做好新形勢(shì)下的縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作談點(diǎn)膚淺意見(jiàn)。

一、縣鄉(xiāng)人大換屆選舉面臨的主要問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立完善，選民也因利益關(guān)系的調(diào)整，以及就業(yè)、生活、居住等諸多因素，思想觀念和民主意識(shí)發(fā)生了新的變化，使選舉工作面臨著更加復(fù)雜的情況和問(wèn)題。

1.干群中的“三種情緒”較為普遍。一有厭選情緒。尤其是縣級(jí)人大代表選舉普遍存在上面定名單、下面劃圈圈、選民只見(jiàn)公告難見(jiàn)人的問(wèn)題，導(dǎo)致一些村級(jí)組織和選民產(chǎn)生厭煩和抵觸情緒。究其原因主要有四：一是傳統(tǒng)的舊觀念沒(méi)有改變，認(rèn)為這是“官場(chǎng)”上的事，與我們老百姓無(wú)關(guān)；二是在推選候選人上，沒(méi)有充分征求民意，選民對(duì)候選人缺乏了解或根本不認(rèn)識(shí)，從而失去了參與的熱情，認(rèn)為換屆選舉無(wú)非是上面定名單，下面走程序；三是部分當(dāng)選代表的素質(zhì)不高或當(dāng)選后不履行代表職責(zé)，讓選民失望；四是人大代表為民代言的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，相關(guān)部門(mén)辦理不盡如人意，使選民對(duì)人大代表的作用產(chǎn)生懷疑。二有畏難情緒。有的基層干部認(rèn)為，人大換屆選舉法律要求嚴(yán)、程序要求多、工作要求高，但在實(shí)際工作中，選民難組織、經(jīng)費(fèi)難保障、精力難保證，只能順其自然。三有觀望情緒。每到人大換屆時(shí)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整期，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)考慮個(gè)人升遷去留的多，使人大換屆工作或多或少受到一定影響。

2.選民“兩多一少”的情況比較突出。即外出務(wù)工人員多、不確定流動(dòng)人員多、在家參選選民少。據(jù)對(duì)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，農(nóng)村長(zhǎng)期在外務(wù)工和流動(dòng)在外人員達(dá)24%以上，有的村多達(dá)30%以上。此外，因外地創(chuàng)業(yè)、學(xué)生擇校等原因，造成人戶(hù)分離的問(wèn)題也比較突出，在家的老年人參加選舉的難度相對(duì)較大。這些問(wèn)題的存在，加大了選民登記難度。為避免產(chǎn)生錯(cuò)、漏登現(xiàn)象，多數(shù)地方將選民登記變成了按戶(hù)口簿或原選民登記冊(cè)登記選民。這樣做，雖然選民登記錯(cuò)、漏現(xiàn)象會(huì)避免，但部分選民登記后不可能參加選舉，在投票選舉時(shí)也很難達(dá)到“雙過(guò)半”。

3.選舉工作中的“三難”問(wèn)題難以掌控。即代表結(jié)構(gòu)難掌握、投票選舉難把關(guān)、非黨員代表難當(dāng)選。每屆的縣鄉(xiāng)人大換屆選舉時(shí)，提名推薦代表候選人時(shí)代表結(jié)構(gòu)一般符合要求。但在投票選舉時(shí)，選民憑身份證或選民證領(lǐng)取選票，每一選民接受的委托不得超過(guò)3人，并按照委托人的意愿投票等難以把關(guān)。因縣代表名額較少，一般是2至3個(gè)村聯(lián)片劃為一個(gè)選區(qū)，大村的代表候選人容易當(dāng)選，選民較少村的婦女和非黨員代表候選人容易落選，導(dǎo)致黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員當(dāng)選代表的多。如上一屆某縣人大代表共250多名，其中黨政干部85名，占33.87%；黨員222名，占88.44%，而大多數(shù)黨政干部當(dāng)選人大代表后參加代表活動(dòng)卻較少。

二、影響縣鄉(xiāng)人大換屆選舉的主要因素

1.組織選民參加投票選舉的難度加大。由于大多數(shù)綜合素質(zhì)較高的選民外出務(wù)工，他們當(dāng)中的絕大多數(shù)不能回選區(qū)參加選舉；留守在家的老年人由于居住比較分散，行動(dòng)不便，對(duì)人大換屆選舉的法律法規(guī)了解相對(duì)較少，參加投票選舉的熱情不高。雖然選民直接選舉縣鄉(xiāng)人大代表，投票選舉由選舉委員會(huì)主持,但選民的組織工作主要靠各村（居）黨組織和村（居）委會(huì)，而村（居）級(jí)規(guī)模調(diào)整后，一個(gè)村的干部只有3～4人，大部分還兼任村民小組長(zhǎng)，組織選舉的力量嚴(yán)重不足。

2.縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作經(jīng)費(fèi)難以保障。縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大同步換屆選舉，雖然在人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等方面的壓力都較以往減輕了，但隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和物價(jià)的上漲，選舉工作人員誤工補(bǔ)貼、宣傳資料、工作培訓(xùn)、辦公會(huì)務(wù)等選舉費(fèi)用隨之增加。換屆選舉的大部分工作在村里，按以往的人大換屆選舉慣例，除縣、鄉(xiāng)財(cái)政給村部分包干經(jīng)費(fèi)外，一個(gè)村還要貼資金5000～8000元，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要花4至5萬(wàn)。農(nóng)業(yè)稅及附加等取消后，多數(shù)村成了空殼村，村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，由于人大換屆選舉經(jīng)費(fèi)不足，各選區(qū)的選舉程序等工作視經(jīng)費(fèi)多少而行，使本該依法開(kāi)展的縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作大打折扣。

3.縣鄉(xiāng)人大換屆投票選舉程序難以到位。根據(jù)選舉法的規(guī)定，在選民直接選舉人大代表時(shí)，全體選民的過(guò)半數(shù)參加投票，選舉有效。從前幾屆人大換屆選舉實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題看，為實(shí)現(xiàn)全體選民的過(guò)半數(shù)參加投票，無(wú)論是憑身份證或選民證、委托證領(lǐng)取選票形同虛設(shè)?；旧鲜且蝗舜业倪x民投票，選民選舉期間外出，未履行經(jīng)選舉委員會(huì)同意、書(shū)面委托其他選民代為投票的手續(xù)，都由家里或其他選民代為投票，部分選民代投的選票超過(guò)3人，部分選民的選舉權(quán)沒(méi)法保護(hù)。流動(dòng)票箱本是對(duì)老、弱、病、殘和其他原因不便到選舉大會(huì)或投票站投票的選民設(shè)立的，除上述人群外的選民也在流動(dòng)票箱投票。從表面看，人大換屆選舉圓滿結(jié)束，但選舉的法律效果可想而知。因此，人們對(duì)縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于村民委員會(huì)的換屆選舉。

三、加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大換屆選舉的對(duì)策之見(jiàn)

選舉法修改后，第一次實(shí)行每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相等的原則，開(kāi)展縣鄉(xiāng)人大代表同步換屆選舉，是我國(guó)政治生活中的一件大事，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的一次重要實(shí)踐。換屆選舉涉及面廣，工作量大，政治性、法律性、程序性強(qiáng)，必須精心組織，周密部署，高度重視。

1.早作準(zhǔn)備，認(rèn)真開(kāi)展調(diào)查摸底

為按照修正后的選舉法作出的新規(guī)定、新要求，搞好新一屆縣鄉(xiāng)地方人大換屆選舉工作，在縣鄉(xiāng)人大換屆選舉之前，要開(kāi)展調(diào)查摸底，力求抓“五早”：

一是選民情況要早掌握。各地要組織和安排人員，深入到所在行政區(qū)域的村、社區(qū)、企業(yè)、事業(yè)單位，對(duì)選民的情況進(jìn)行調(diào)查摸底，掌握上次選民登記以來(lái)的選民變化情況，為科學(xué)合理劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉的選區(qū)作準(zhǔn)備。

二是代表資源要早摸底。各縣人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，要著手對(duì)現(xiàn)有縣鄉(xiāng)人大代表的履職和去留情況進(jìn)行考察分析，對(duì)代表候選人的后備力量進(jìn)行摸底物色，為下屆代表提供合適的人選。

三是領(lǐng)導(dǎo)班子要早考察。要把考察領(lǐng)導(dǎo)班子人選的工作做在人大換屆選舉之前，并采取多種形式讓選民和人民群眾對(duì)擬任人選有一定的了解，為在人代會(huì)上順利當(dāng)選奠定基礎(chǔ)。選舉后要保證領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員的相對(duì)穩(wěn)定，不要輕易變動(dòng)，以體現(xiàn)依法選舉的嚴(yán)肅性。

四是工作骨干要早培訓(xùn)。要組織力量，采取以會(huì)代訓(xùn)等方式，組織縣、鄉(xiāng)人大工作骨干學(xué)習(xí)換屆選舉的法律法規(guī)文件，使之盡快熟悉選舉工作的任務(wù)、程序以及各個(gè)環(huán)節(jié)的法律和政策規(guī)定，確?？h鄉(xiāng)人大換屆選舉工作順利開(kāi)展。

五是選舉經(jīng)費(fèi)要早籌措。要按照選舉法第七條“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉經(jīng)費(fèi)，列入財(cái)政預(yù)算，由國(guó)庫(kù)開(kāi)支”的規(guī)定，根據(jù)物價(jià)等因素，預(yù)算籌措人大換屆選舉經(jīng)費(fèi)，保證選舉工作的正常開(kāi)展。

2.加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造輿論引導(dǎo)氛圍

加強(qiáng)人大換屆選舉的輿論宣傳，是推動(dòng)和促進(jìn)人大換屆工作的有效形式。在人大換屆選舉的宣傳方面，要做到“三個(gè)加強(qiáng)”。

一要采用多種形式加強(qiáng)宣傳。要運(yùn)用會(huì)議、廣播、電視、報(bào)刊、宣傳欄、宣傳標(biāo)語(yǔ)等多種形式，大張旗鼓地宣傳人大換屆選舉的重要意義、主要步驟和工作要求，樹(shù)立正確的輿論導(dǎo)向，為換屆選舉營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

二要針對(duì)不同情況加強(qiáng)宣傳。大力宣傳選舉法和地方組織法等法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)廣大選民的教育，提高他們對(duì)選舉工作的認(rèn)識(shí)和參選積極性。同時(shí)要端正各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)，尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)，幫助其認(rèn)清區(qū)、鄉(xiāng)人大換屆選舉的重要性，明確自己在換屆選舉中的責(zé)任，使之積極擔(dān)負(fù)起本行政區(qū)域內(nèi)的選舉工作任務(wù)。

三要根據(jù)工作步驟加強(qiáng)宣傳。要圍繞換屆選舉各階段的工作，有針對(duì)性地進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)。如在選民登記階段，重點(diǎn)宣傳選民的條件和登記方法等；在提名、醞釀、確定代表候選人階段，重點(diǎn)宣傳公民如何行使提名權(quán)，如何把握代表素質(zhì)等；在投票選舉階段，重點(diǎn)宣傳選民如何投票，如何委托投票等。加大宣傳力度，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)。要認(rèn)真組織選民學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，把宣傳、發(fā)動(dòng)、教育、引導(dǎo)貫徹選舉的全過(guò)程。

3.把好“三關(guān)”，嚴(yán)格依法穩(wěn)步推進(jìn)

一是把好選民登記關(guān)。各地要根據(jù)縣、鄉(xiāng)人大換屆劃分的選區(qū)大小確定選民登記員，然后采取設(shè)立選民登記站或到人戶(hù)集中點(diǎn)便于選民憑戶(hù)口簿和居民身份證進(jìn)行選民登記，做到不重、不漏、不錯(cuò)。

二是把好候選人提名關(guān)。提名推薦代表候選人，關(guān)鍵是要減少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的提名，增加普通農(nóng)民、職工的提名，保證非黨、婦女、知識(shí)分子的適當(dāng)比例。對(duì)于提名連任的代表候選人，要考察其在上一屆內(nèi)是否認(rèn)真履行好代表職務(wù)，并將代表履職情況作為提名連任的依據(jù)。在改善代表結(jié)構(gòu)中，既要注重代表的廣泛性，又要注意代表的先進(jìn)性和代表性，提高代表素質(zhì)。

三是把好投票選舉關(guān)。投票選舉是縣鄉(xiāng)人大換屆的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一定要廣泛宣傳動(dòng)員，確保過(guò)半數(shù)以上的選民參加投票，精心組織好選舉大會(huì)，科學(xué)安排好投票站，嚴(yán)格流動(dòng)票箱數(shù)量和監(jiān)管，嚴(yán)格按程序要求領(lǐng)發(fā)、填寫(xiě)選票和投票。

（作者單位：湖北省宜昌市夷陵區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室）