□秦強(qiáng)

人大制度研究

論全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)關(guān)系

□秦強(qiáng)

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，是人民實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的組織形式，在我國憲政體制中具有決定性的地位[1]。由于我國的人大制度存在代表多、會(huì)議周期短等因素，因而，在1978年修改憲法的時(shí)候，圍繞全國人大的改革曾經(jīng)進(jìn)行過一場激烈的爭論。當(dāng)時(shí)主要有兩種改革方案：一種方案是兩院制方案，將全國人大代表減至千余人，然后分成兩院開會(huì)；另一種方案是在不改動(dòng)現(xiàn)有人民代表大會(huì)制度的前提下，擴(kuò)大全國人大常委會(huì)的職權(quán)。現(xiàn)行憲法采納的是第二種方案，以通過擴(kuò)大全國人大常委會(huì)職權(quán)的方式來強(qiáng)化最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能[2]。實(shí)踐證明，第二種方案對(duì)于我國人大制度的有序運(yùn)行和我國憲政秩序的形成有著非常重要的作用，但是，全國人大常委會(huì)的權(quán)力擴(kuò)大后，在全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)關(guān)系上，也產(chǎn)生了一些職權(quán)不明、界限不清等現(xiàn)實(shí)問題。因此，如何協(xié)調(diào)和界定全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)關(guān)系問題，就成為我國人大制度能否有序運(yùn)作的前提性因素之一。

一、憲法文本中的全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)規(guī)定及其問題

在我國現(xiàn)行憲法文本中，全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)分別規(guī)定在第六十二條和第六十七條上，因此，在界定全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)的時(shí)候，我們也必須依據(jù)憲法文本，以憲法第六十二條和第六十七條為依據(jù)。不過需要注意的是，我國憲法文本對(duì)全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)規(guī)定并不是僅僅規(guī)定在憲法第六十二條和第六十七條上，事實(shí)上，其他憲法條文也規(guī)定了全國人大和全國人大常委會(huì)的部分職權(quán)。如憲法第五十八條規(guī)定的是全國人大與全國人大常委會(huì)的國家立法權(quán)，憲法第六十三條規(guī)定的是全國人大的罷免權(quán)，憲法第六十四條規(guī)定的是全國人大的憲法修改權(quán)。而筆者這里為了研究方便，僅僅以憲法文本中的第六十二條與第六十七條為依據(jù)，來分析和界定二者之間的職權(quán)關(guān)系。

全國人民代表大會(huì)是我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行憲法對(duì)全國人大職權(quán)的規(guī)定主要規(guī)定在憲法第六十二條：“全國人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：（一）修改憲法；（二）監(jiān)督憲法的實(shí)施；（三）制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律；（四）選舉中華人民共和國主席、副主席；（五）根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長的人選；（六）選舉中央軍事委員會(huì)主席；根據(jù)中央軍事委員會(huì)主席的提名，決定中央軍事委員會(huì)其他組成人員的人選；（七）選舉最高人民法院院長；（八）選舉最高人民檢察院檢察長；（九）審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告；（十）審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；（十一）改變或者撤銷全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；（十二）批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置；（十三）決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；（十四）決定戰(zhàn)爭和和平的問題；（十五）應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)?！?/p>

全國人大常委會(huì)是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行憲法對(duì)全國人大常委會(huì)的職權(quán)主要規(guī)定在第六十七條：“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施；（二）制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；（三）在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸；（四）解釋法律；（五）在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案；（六）監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；（七）撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；（八）撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；（九）在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定部長、委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長的人選；（十）在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)中央軍事委員會(huì)主席的提名，決定中央軍事委員會(huì)其他組成人員的人選；（十一）根據(jù)最高人民法院院長的提請(qǐng)，任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會(huì)委員和軍事法院院長；（十二）根據(jù)最高人民檢察院檢察長的提請(qǐng)，任免最高人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會(huì)委員和軍事檢察院檢察長，并且批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長的任免；（十三）決定駐外全權(quán)代表的任免；（十四）決定同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)和廢除；（十五）規(guī)定軍人和外交人員的銜級(jí)制度和其他專門銜級(jí)制度；（十六）規(guī)定和決定授予國家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)；（十七）決定特赦；（十八）在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布；（十九）決定全國總動(dòng)員或者局部動(dòng)員；（二十）決定全國或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)；（二十一）全國人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)。”

與全國人大諸多的職權(quán)相比，全國人大常委會(huì)的職權(quán)更加龐大復(fù)雜，單從數(shù)量上看，全國人大常委會(huì)的21項(xiàng)職權(quán)就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國人大的15項(xiàng)職權(quán)，這實(shí)際上也體現(xiàn)了現(xiàn)行憲法要擴(kuò)大全國人大常委會(huì)權(quán)力的基本構(gòu)想。從憲法文本規(guī)定上看，憲法第六十二條和第六十七條分別對(duì)全國人大和全國人大常委會(huì)的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，二者之間的職權(quán)內(nèi)容和職權(quán)界定都已經(jīng)由憲法予以規(guī)定，因而其職權(quán)內(nèi)容和界限應(yīng)當(dāng)是明確而清晰的。但是，由于全國人大與全國人大常委會(huì)之間的復(fù)雜關(guān)系以及我國憲法實(shí)踐的不斷進(jìn)展，全國人大和全國人大常委會(huì)的職權(quán)關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了很多爭議和問題，這些問題集中表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，全國人大與全國人大常委會(huì)的部分職權(quán)不清，界限不明，在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致了職權(quán)無序行使的情況。這種情況最典型的例子就是全國人大的“基本法律”的立法權(quán)與全國人大常委會(huì)的非“基本法律”的立法權(quán)的無序行使。按照我國憲法第五十八條的規(guī)定“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)”，因而，作為憲法上明確規(guī)定的行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，全國人大與全國人大常委會(huì)都享有立法權(quán)。盡管全國人大與全國人大常委會(huì)都享有國家立法權(quán)，但是按照我國憲法的規(guī)定，二者之間的立法層次是不一樣的。憲法第六十二條第三項(xiàng)規(guī)定的是全國人大的基本法律的立法權(quán)，而憲法第六十七條第三項(xiàng)規(guī)定的是全國人大常委會(huì)的對(duì)非基本法律的立法權(quán)。憲法第六十二條第三項(xiàng)和憲法第六十七條第三項(xiàng)共同構(gòu)成了我國立法體制中的立法權(quán)二元結(jié)構(gòu)模式。對(duì)于這種將立法機(jī)關(guān)通過的法律人為地劃分為基本法律和非基本法律兩個(gè)層次的立法模式，很多學(xué)者提出了批評(píng)，認(rèn)為其造成了我國現(xiàn)行立法體制之混亂[3]。盡管筆者對(duì)這種立法權(quán)二元機(jī)構(gòu)模式也不贊同，但是，既然憲法作出了這樣的規(guī)定，我們就要尊重憲法，維護(hù)憲法的最高權(quán)威。因此，筆者的分析從默認(rèn)接受憲法文本中的這種立法權(quán)二元結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性為起點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上再來分析，這種立法權(quán)二元分裂在實(shí)踐中的困境。按照我國憲法的規(guī)定，基本法律的立法權(quán)從屬于全國人大，而非基本法律的立法權(quán)從屬于全國人大常委會(huì)。按照這種邏輯推演，那么全國人大制定的法律應(yīng)當(dāng)是基本法律，而全國人大常委會(huì)制定的法律應(yīng)當(dāng)是非基本法律，但是實(shí)際上卻并非如此。一般來說，“基本法律”是指由全國人民代表大會(huì)制定的僅次于憲法而高于其他法律的對(duì)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活某個(gè)領(lǐng)域重大和全局性事項(xiàng)作出規(guī)范的法律。在全國人大制定的法律中，有不少顯然是不屬于“基本法律”的，如中外合資企業(yè)法、中外合作企業(yè)法和外資企業(yè)法,以及中外合資企業(yè)經(jīng)營所得稅法、外國企業(yè)所得稅法、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法等法律[4]。不僅如此，實(shí)踐中出現(xiàn)把本該由全國人大制定的基本法律下放到全國人大常委會(huì)制定的情況。1979年9月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法制委員會(huì)，著手起草中華人民共和國第一部民事訴訟法。1981年12月第五屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議，原則上批準(zhǔn)了《中華人民共和國民事訴訟法（草案）》。常務(wù)委員會(huì)根據(jù)代表大會(huì)的授權(quán)，在1982年召開的第二十二次會(huì)議上審議通過了《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》，并以第八號(hào)令公布，決定自1982年10月1日起試行。民事訴訟法（試行）屬于基本法律范疇，其制定權(quán)應(yīng)該屬于全國人大，但卻授權(quán)全國人大常委會(huì)制定。同樣的還有，如同屬基層群眾性自治組織的法律，村民委員會(huì)組織法由全國人大審議原則通過，而居民委員會(huì)組織法則由全國人大常委會(huì)直接審議通過[5]。因此，由于對(duì)“基本法律”沒有一個(gè)精確的含義，在實(shí)踐中就出現(xiàn)了本該由全國人大制定的基本法律卻授權(quán)給了全國人大常委會(huì)來行使，而本該由全國人大常委會(huì)立法的非基本法律，全國人大卻越俎代庖予以表決通過。這就造成了全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)不清、界限不明，從而使得國家立法權(quán)的行使處于一種無序狀態(tài)。這種事實(shí)上的違憲行為會(huì)導(dǎo)致憲法文本的虛置，長此而往，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害憲法文本的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

第二，全國人大與全國人大常委會(huì)的部分職權(quán)存在著重復(fù)交叉，導(dǎo)致職權(quán)主體的不明確，致使職責(zé)不明，職權(quán)被虛化。這種情況最典型的例子就是憲法監(jiān)督權(quán)的虛化上。在憲政體制中，憲法監(jiān)督起著非常重要的作用，是保障憲法權(quán)威、維護(hù)憲政秩序的根本之路，也是限制國家權(quán)力、保護(hù)公民基本權(quán)利的根本途徑。只有對(duì)損害憲法權(quán)威、違反憲政秩序的各種行為予以監(jiān)督和糾正之后，憲法的國家根本大法功能才能最終得以實(shí)現(xiàn)。所以，在憲政秩序的構(gòu)建過程中，不論是尊崇司法權(quán)優(yōu)位的英美法系國家，還是信奉議會(huì)至上的大陸法系國家，都毫無例外地建立起了適合自己國情的憲法監(jiān)督制度，如美國的司法審查制度、德國的憲法法院制度、法國的憲法委員會(huì)制度。我國也非常重視憲法監(jiān)督的功能，并把這種監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力授予了國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人大及其常委會(huì)。憲法第六十二條第二項(xiàng)規(guī)定全國人大“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，而憲法第六十七條第一項(xiàng)則規(guī)定全國人大常委會(huì)“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”。由于全國人大及其常委會(huì)在國家憲政體制中的絕對(duì)核心地位，國家其他機(jī)關(guān)都受其監(jiān)督，因此，我國的憲法監(jiān)督主體實(shí)際上就限定于全國人大及其常委會(huì)，其他國家機(jī)關(guān)自然都不享有憲法監(jiān)督權(quán)。盡管對(duì)于這種類似于立法監(jiān)督的監(jiān)督體制，法學(xué)界給予了較多的批評(píng)，很多學(xué)者都呼吁建立類似于憲法法院或憲法委員會(huì)之類的專門憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)來監(jiān)督憲法實(shí)施，但是，既然我國憲法文本明確將憲法監(jiān)督權(quán)賦予了全國人大及其常委會(huì)，那么我們就必須接受這種規(guī)定，默認(rèn)這種規(guī)定的合理性，并以此為邏輯原點(diǎn)來建構(gòu)和發(fā)展我國的憲法監(jiān)督制度。因此，筆者這里僅僅關(guān)注文本意義上的憲法監(jiān)督權(quán)，并對(duì)這種規(guī)定進(jìn)行一種規(guī)范意義上的分析，試圖來縷清這種文本規(guī)定的規(guī)范意義。從我國憲法的文本規(guī)定來看，我國憲法把憲法監(jiān)督權(quán)分別規(guī)定在全國人大和全國人大常委會(huì)的職權(quán)之中，這就表明我國憲法監(jiān)督主體有兩個(gè)：全國人大和全國人大常委會(huì)。盡管從形式上來看，監(jiān)督主體的增多更有利于監(jiān)督憲法實(shí)踐的開展，但是實(shí)際上權(quán)力主體的多元化往往更造成職權(quán)行使的虛化和職責(zé)的相互推諉。因?yàn)樵诖嬖谝粋€(gè)職權(quán)主體的情況下，職權(quán)主體和職責(zé)都是明確的，如果職權(quán)主體不作為或者作為不當(dāng)，那么責(zé)任主體是非常明確的。但是當(dāng)存在多個(gè)職權(quán)主體的情況下，往往就會(huì)出現(xiàn)在涉及利益的時(shí)候蜂擁而上而在需要追究責(zé)任的時(shí)候則相互推諉的局面。因此，在表面上，憲法監(jiān)督權(quán)主體的二元在形式上似乎有利于憲法監(jiān)督實(shí)踐的更好開展，但事實(shí)上，這種二元化的主體設(shè)計(jì)反而更不利于憲法監(jiān)督實(shí)踐的開展，我國憲法監(jiān)督發(fā)展的實(shí)踐也充分表明了這一點(diǎn)。從1982年憲法通過至今，已經(jīng)經(jīng)過了25年的歷史，在這25年中，社會(huì)上發(fā)生了許多公然的違憲事件，但是，不論是全國人大還是全國人大常委會(huì)卻從沒有進(jìn)行過一次憲法監(jiān)督，也從來沒有宣告過一起違憲事件的發(fā)生。這種憲法監(jiān)督的尷尬局面實(shí)際上是與我國憲法文本的監(jiān)督主體二元化規(guī)定密切相關(guān)的。

二、全國人大能否當(dāng)然享有全國人大常委會(huì)的職權(quán)？

我國憲法對(duì)全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)規(guī)定，除了職權(quán)不明、界定不清、職權(quán)重復(fù)、職責(zé)不定等問題之外，實(shí)踐中最突出的一個(gè)理論難題是全國人大與全國人大常委會(huì)之間的職權(quán)界定問題。按照憲政主義的基本原理，所有公權(quán)力的行使都必須要以國家法律的明確規(guī)定為依據(jù)。既然我國憲法第六十二條、第六十七條分別規(guī)定了全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)，那么其職權(quán)就必須以此為根據(jù)，這在理論上似乎并沒有什么問題。但是在實(shí)踐中卻并不排除發(fā)生這種情形的可能性：憲法規(guī)定本來應(yīng)該由全國人大行使的職權(quán)，全國人大卻授權(quán)給全國人大常委會(huì)行使或者全國人大常委會(huì)自己就予以行使；另一種情形則是憲法規(guī)定本來是全國人大常委會(huì)行使的職權(quán)，全國人大卻直接予以行使。在第一種情況下，如果有全國人大的明確授權(quán)，全國人大常委會(huì)行使全國人大的職權(quán)似乎有法律依據(jù)，但是，如果沒有授權(quán)，全國人大常委會(huì)是不能行使全國人大的職權(quán)的，其中原理應(yīng)是十分清楚。問題在于第二種情形，全國人大能夠直接行使憲法規(guī)定給全國人大常委會(huì)的職權(quán)？

在我國的憲政實(shí)踐中就曾經(jīng)發(fā)生這樣的事例。例如，我國憲法第八十一條規(guī)定：“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進(jìn)行國事活動(dòng)，接受外國使節(jié)；根據(jù)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定?！痹谶@個(gè)條文中，“批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定”的職權(quán)是屬于全國人大常委會(huì)的，在全國人大的職權(quán)條款中并不見相應(yīng)權(quán)力。這種規(guī)定在《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》中也得以充分體現(xiàn)。該法第三條第二款規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)和廢除”；第七條第一款：“條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定?！币虼?，結(jié)合憲法第六十二條、第六十七條以及《締結(jié)條約程序法》的相關(guān)規(guī)定，我們可以推演出我國條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)和廢除權(quán)屬于全國人大常委會(huì)，而不是全國人大。但是在中華人民共和國第六屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，全國人大卻審議了國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國政府關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》（以下簡稱《中英聯(lián)合聲明》）的議案，決定批準(zhǔn)1984年12月19日中國政府簽署的《中英聯(lián)合聲明》，包括附件一：《中華人民共和國政府對(duì)香港的基本方針政策的具體說明》，附件二：《關(guān)于中英聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組》和附件三：《關(guān)于土地契約》。由全國人大來批準(zhǔn)《中英聯(lián)合聲明》導(dǎo)致的一個(gè)突出問題就是如何理解憲法第六十二條和第六十七條的關(guān)系，如何來對(duì)全國人大的沒有憲法依據(jù)的行為做出合法性說明。對(duì)此，有學(xué)者解釋說，由全國人大批準(zhǔn)《中英聯(lián)合聲明》的理由是：第一，雖然該聲明是一個(gè)雙邊協(xié)定，根據(jù)憲法第六十七、八十一條的相關(guān)規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)決定同外國締結(jié)條約以及批準(zhǔn)和廢除重要協(xié)定，國家主席根據(jù)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定。由于《中英聯(lián)合聲明》不是一個(gè)一般意義上的協(xié)定，而是一個(gè)涉及特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度的協(xié)定，依據(jù)憲法第六十二條的相關(guān)規(guī)定“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”的權(quán)力屬于全國人大。第二，雖然憲法沒有明文規(guī)定全國人大有批準(zhǔn)條約和協(xié)定的權(quán)力，但就全國人大的性質(zhì)及其與全國人大常委會(huì)的關(guān)系而言，全國人大也應(yīng)有權(quán)對(duì)條約和協(xié)定進(jìn)行批準(zhǔn)和審查。第三，根據(jù)憲法第八十一條的相關(guān)規(guī)定，國家主席只能根據(jù)全國人大常委會(huì)的決定批準(zhǔn)條約和協(xié)定。因此，全國人大決定批準(zhǔn)的條約和協(xié)定不需要國家主席的批準(zhǔn)。從憲法解釋學(xué)的角度來看，將全國人大批準(zhǔn)《中英聯(lián)合聲明》的職權(quán)與憲法中規(guī)定的全國人大“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”條款結(jié)合起來予以體系解釋，可以盡最大可能地消弭全國人大代行全國人大常委會(huì)職權(quán)的違憲性問題，但是在理論上，這仍然是一個(gè)亟待澄清的問題。與此相類似的還有全國人大是否享有憲法解釋權(quán)的問題，法學(xué)界對(duì)此同樣爭議很大，迄無定論[6]。這些問題其實(shí)也同樣涉及全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)界限關(guān)系。而要想厘定全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)關(guān)系，必須要對(duì)全國人大與全國人大常委會(huì)的關(guān)系予以澄清。因?yàn)椤按_定全國人大常委會(huì)的職權(quán)實(shí)際上就是一個(gè)確定全國人民代表大會(huì)與全國人大常委會(huì)的關(guān)系問題”[7]。

全國人大與全國人大常委會(huì)的關(guān)系主要是依據(jù)憲法第五十七條：“中華人民共和國全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)?！币话阏J(rèn)為，“全國人大常委會(huì)是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，是經(jīng)常行使國家權(quán)力的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，是中華人民共和國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分。”[8]從二者的地位上看，全國人大與全國人大常委會(huì)是一種包容與被包容的關(guān)系，全國人大常委會(huì)是作為全國人大的一個(gè)常設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而存在的。如果僅僅把全國人大常委會(huì)看做是全國人大的附屬機(jī)構(gòu)，那也就不存在上述的職權(quán)關(guān)系問題了，因此，既然全國人大常委會(huì)附屬于全國人大，其職權(quán)也只能附屬于全國人大，那么全國人大常委會(huì)的職權(quán)全國人大自然也就享有。問題在于我國憲法在規(guī)定全國人大常委會(huì)附屬于全國人大的地位的同時(shí)，又在憲法第六十二條、第六十七條對(duì)全國人大和全國人大常委會(huì)的職權(quán)分別作出了規(guī)定，使得全國人大常委會(huì)的職權(quán)不是來源于全國人大，而是來源于憲法的直接授權(quán)。這就使得全國人大常委會(huì)的職權(quán)在權(quán)力來源上就獨(dú)立于全國人大，因此才會(huì)出現(xiàn)全國人大和全國人大常委會(huì)的職權(quán)界定問題。

由此可見，在全國人大與全國人大常委會(huì)職權(quán)關(guān)系上尤其是全國人大常委會(huì)的權(quán)力來源上，存在著兩種解釋路徑：一種是內(nèi)部分權(quán)說，另一種是憲法授權(quán)說。內(nèi)部分權(quán)說是指在全國人大常委會(huì)的職權(quán)來源全國人大的內(nèi)部分權(quán)，“全國人民代表大會(huì)設(shè)立常委會(huì)作為它的常設(shè)機(jī)關(guān)，就是把它的一部分權(quán)力分給常委會(huì)行使?！盵9]既然全國人大常委會(huì)的職權(quán)是全國人大通過分權(quán)的形式分給全國人大常委會(huì)行使的，那么全國人大自然也就當(dāng)然享有這些權(quán)力，因?yàn)檫@些權(quán)力本來就是屬于全國人大的，只不過限于全國人大的工作方式和工作時(shí)間，沒法在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常行使，因而才把自己的權(quán)力分給全國人大常委會(huì)來代替行使。比如范進(jìn)學(xué)教授就認(rèn)為：“全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)所擁有的所有職權(quán)，全國人大也自然可以行使?！盵10]而憲法授權(quán)說則認(rèn)為，全國人大與全國人大常委會(huì)作為國家機(jī)關(guān)的重要組成部分，同國務(wù)院、最高院、最高檢其他國家機(jī)關(guān)一樣，其職權(quán)來源于憲法的授權(quán)。既然全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)都是來源于憲法的授權(quán)，那么就要嚴(yán)格遵守憲法的規(guī)定，按照憲法授予的職權(quán)界限行使，而不能脫離憲法依據(jù)進(jìn)行擴(kuò)大解釋。筆者認(rèn)為，盡管內(nèi)部分權(quán)說從本質(zhì)上揭示了全國人大與全國人大常委會(huì)的事實(shí)上權(quán)力來源關(guān)系，但是在理論證成上，筆者更傾向于憲法授權(quán)說。理由如下：第一，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，不論是全國人大還是全國人大常委會(huì)，其職權(quán)來源都是源于憲法的授權(quán)。如果認(rèn)為全國人大常務(wù)會(huì)的職權(quán)來源于全國人大的內(nèi)部分權(quán)，那么同樣可以進(jìn)一步追問全國人大的職權(quán)來源于哪里呢？因此，全國人大與全國人大常委會(huì)一樣，都是源于憲法的授權(quán)。第二，盡管全國人大與全國人大常委會(huì)存在事實(shí)上的附屬關(guān)系，但是當(dāng)憲法第六十二條、第六十七條分別把全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)以憲法的形式予以規(guī)定下來的時(shí)候，那么即使是全國人大，也要遵守憲法的規(guī)定，嚴(yán)格恪守憲法賦予的職權(quán)。如果全國人大在享有自己的職權(quán)的同時(shí)也當(dāng)然享有憲法第六十七條規(guī)定的全國人大常委會(huì)的職權(quán)，那么憲法就沒有必要在第六十二條規(guī)定全國人大的15項(xiàng)職權(quán)的同時(shí)，又在第六十七條規(guī)定了全國人大常委會(huì)多達(dá)21項(xiàng)的職權(quán)，而完全可以把全國人大的職權(quán)包容在全國人大常委會(huì)的職權(quán)條款中去，而沒有必要分別加以詳盡的規(guī)定。

三、全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)界定原則

由全國人大是否當(dāng)然享有全國人大常委會(huì)的職權(quán)問題所引發(fā)的一個(gè)直接問題就是全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)劃分界限問題，只有在理論上厘清全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)界限，全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)行使才具有憲法依據(jù)，從而具有合法性依據(jù)。筆者認(rèn)為，全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)界定應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)原則：

（一）職權(quán)法定原則。職權(quán)法定原則是指不論是全國人大還是全國人大常委會(huì)，其職權(quán)依據(jù)都是憲法上的明確規(guī)定。職權(quán)法定原則是憲政主義理念下公權(quán)力行使的重要原則。對(duì)于國家公權(quán)力來說，其權(quán)力來源、權(quán)力內(nèi)容等都是來源于法律的明確的授權(quán)，沒有法律明確的授權(quán)，任何公權(quán)力的行使都是非法的。因而職權(quán)法定原則對(duì)于公權(quán)力的行使來說具有兩方面的要求：第一，“法無明文即禁止”原則，這一原則要求公權(quán)力的行使必須遵守法律規(guī)定的界限，如果沒有法律上的明確規(guī)定，那么權(quán)力主體就能為任何行為；第二，“權(quán)力不能推定”原則，這一原則要求公權(quán)力的行使必須以法律規(guī)定為依據(jù)。法律規(guī)定了公權(quán)力主體享有哪些權(quán)力，那么公權(quán)力主體就只能享有哪些權(quán)力，對(duì)于權(quán)力來說，不能進(jìn)行權(quán)力推定，不能認(rèn)為在沒有法律依據(jù)的情況下為了權(quán)力行使的方便而認(rèn)為權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)享有法律沒有規(guī)定的權(quán)限。這里需要注意的是權(quán)力不得推定原則與憲法第六十二條第十五項(xiàng)規(guī)定的全國人大有權(quán)行使“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”之間的關(guān)系問題。筆者認(rèn)為，憲法第六十二條第十五項(xiàng)所規(guī)定的全國人大的彈性權(quán)力，其本質(zhì)上仍然是一種憲法授權(quán)，而不是來源于權(quán)力推定。

對(duì)于全國人大和全國人大常委會(huì)來說，職權(quán)法定原則就意味著全國人大的職權(quán)只能以憲法第六十二條為依據(jù)，全國人大常委會(huì)只能以憲法第六十七條為依據(jù)，這主要有三個(gè)要求：第一，職權(quán)主體的法定化。憲法第六十二條和第六十七條明確把上述職權(quán)賦予了全國人大與全國人大常委會(huì)，因而其職權(quán)主體只能是全國人大與全國人大常委會(huì)，其他國家機(jī)關(guān)，如國務(wù)院、最高法、最高檢皆不得享有憲法第六十二條、第六十七條規(guī)定的職權(quán)。第二，職權(quán)內(nèi)容的法定化。憲法第六十二條是對(duì)全國人大職權(quán)的具體授權(quán)，憲法第六十七條是對(duì)全國人大常委會(huì)職權(quán)的具體授權(quán)，這種明文授權(quán)本身就意味著全國人大與全國人大常委會(huì)職權(quán)的法定化，其職權(quán)內(nèi)容只能以憲法第六十二條、第六十七條為依據(jù)。第三，責(zé)任主體的法定化。權(quán)力同時(shí)意味著責(zé)任，公權(quán)力的行使不當(dāng)必然會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的產(chǎn)生，當(dāng)憲法第六十二條、第六十七條明確授予全國人大與全國人大常委會(huì)各種職權(quán)的同時(shí)，也就意味著全國人大與全國人大常委會(huì)必須承擔(dān)職權(quán)不當(dāng)行使、不作為等所導(dǎo)致的責(zé)任。

（二）合憲性推定原則。職權(quán)法定原則意味著全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)都是來源于憲法的授權(quán)，不能超越憲法而行為。但是憲法第六十二條、第六十七條解決的只是全國人大與全國人大常委會(huì)各自的職權(quán)依據(jù)問題，而沒有解決憲法第六十二條、第六十七條所涉及的全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)關(guān)系問題，這個(gè)問題突出的表現(xiàn)在全國人大能否當(dāng)然享有全國人大常委會(huì)的職權(quán)上。首先全國人大常委會(huì)的職權(quán)依據(jù)就是憲法第六十七條的規(guī)定，自然不享有憲法第六十二條授權(quán)給全國人大的職權(quán)，這自是無疑；但是對(duì)于全國人大是否當(dāng)然享有憲法第六十七條所授權(quán)給全國人大常委會(huì)的職權(quán)，學(xué)界存在著爭議。筆者認(rèn)為，對(duì)于全國人大所行使的全國人大常委會(huì)的職權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)行合憲性推定原則[11]，只要全國人大所行使的職權(quán)沒有明顯違反憲法的原則和精神，只要這種職權(quán)不是憲法專門授權(quán)給全國人大常委會(huì)的專屬職權(quán)，那么就可以推定全國人大代行全國人大常委會(huì)職權(quán)的行為是合憲的。之所以要對(duì)全國人大行使全國人大常委會(huì)職權(quán)的行為進(jìn)行合憲性推定是源于全國人大和全國人大常委會(huì)事實(shí)上的地位關(guān)系。由于全國人大常委會(huì)是全國人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是全國人大的內(nèi)部組成部分，因而，在實(shí)踐中一般認(rèn)為全國人大常委會(huì)是從屬于全國人大的。既然全國人大常委會(huì)本身是從屬于全國人大的，那么其職權(quán)也就自然從屬于全國人大。所以，在這種關(guān)系體制下，全國人大常委會(huì)不可行使全國人大的職權(quán)，但是全國人大卻可以行使全國人大常委會(huì)的職權(quán)。但全國人大行使憲法規(guī)定的全國人大常委會(huì)的職權(quán)也不是毫無限制的，這種行使要受到特定專屬原則的限制。

（三）特定專屬原則。所謂特定專屬原則是憲法明確確定為全國人大或全國人大常委會(huì)專屬所有的職權(quán)就只能是屬于全國人大或全國人大常委會(huì)專屬所有，全國人大或全國人大常委會(huì)就不能越俎代庖，超越自己的職權(quán)界限去行使憲法規(guī)定專屬于其他機(jī)關(guān)的職權(quán)。特定專屬原則主要有兩種情況：第一種情況是專屬于全國人大所有的職權(quán)，這些職權(quán)全國人大必須自己專屬所有，而不能轉(zhuǎn)讓、授權(quán)或委托給其他機(jī)關(guān)行使。第二種情況是專屬于全國人大常委會(huì)所有的職權(quán)。這種情況比較特殊，因?yàn)榘凑杖珖舜笈c全國人大常委會(huì)之間的微妙關(guān)系，作為附屬的全國人大常委會(huì)的職權(quán)，全國人大可以當(dāng)然享有。但是我國憲法在第六十七條規(guī)定全國人大常委會(huì)的職權(quán)的時(shí)候，卻規(guī)定了部分職權(quán)只能由全國人大常委會(huì)專有行使，其隱含意思就是排除了全國人大對(duì)這部分職權(quán)的行使，其中最典型的規(guī)定就是全國人大閉會(huì)期間由全國人大常委會(huì)代行的部分職權(quán)。對(duì)于這部分職權(quán)，就不能默認(rèn)為全國人大可以當(dāng)然享有，就只能解釋為由全國人大常委會(huì)專屬所有。

需要注意的是，職權(quán)法定原則、合憲性推定原則與特定專屬原則之間并不是一個(gè)個(gè)孤立的個(gè)體，三者之間存在著密切的邏輯關(guān)系：在界定全國人大與全國人大常委會(huì)職權(quán)的時(shí)候，首先必須要遵循職權(quán)法定原則，只有在有憲法明確依據(jù)的情況下，全國人大與全國人大常委會(huì)才能享有這些職權(quán)。在憲法明確賦予全國人大與全國人大常委會(huì)各自的職權(quán)之后，緊接著面臨的一個(gè)問題就是全國人大能否行使全國人大常委會(huì)的職權(quán)呢？鑒于在我國的憲政體制中，全國人大與全國人大常委會(huì)的從屬關(guān)系，對(duì)于全國人大行使全國人大常委會(huì)職權(quán)的行為不能貿(mào)然就認(rèn)定為越權(quán)或者違憲，而應(yīng)該遵循合憲性推定原則，只要沒有發(fā)生特別明顯的違憲情景，只要沒有明顯違反憲法的原則和精神，就應(yīng)該實(shí)行合憲性推定，認(rèn)為全國人大的這種行為是合憲的。在對(duì)全國人大的行為進(jìn)行合憲推定的時(shí)候，要注意有些職權(quán)是憲法明確授予全國人大常委會(huì)專屬所有的，對(duì)于這部分職權(quán)全國人大就不能行使，而只能解釋為全國人大常委會(huì)專屬所有。在這三個(gè)原則的關(guān)系上，職權(quán)法定原則是最主要的一個(gè)原則，其他兩個(gè)原則都是圍繞這個(gè)原則而展開的，可以看做是界定全國人大與全國人大常委會(huì)職權(quán)的核心原則。合憲性推定原則可以看做是對(duì)職權(quán)法定原則的一種變通或限制，從而為現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的全國人大代行全國人大常委會(huì)職權(quán)的行為提供合法性說明。而特定專屬原則則是對(duì)合憲性推定原則的再限制，從而表明全國人大的職權(quán)也不是毫無限制、不受拘束的，也必須遵循特定的職權(quán)專有原則。這樣，通過這三個(gè)原則的層層演進(jìn)，就為全國人大與全國人大常委會(huì)職權(quán)的界定，初步厘清了界限，劃定了職權(quán)范圍。

四、全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)界定

根據(jù)全國人大與全國人大常委會(huì)職權(quán)界定中的職權(quán)法定原則、合憲性推定原則以及特定專屬原則，我們可以將全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)關(guān)系簡單分為以下幾種情況：

（一）全國人大享有的職權(quán)。全國人大享有的職權(quán)分為兩種情況，一種是全國人大專有的職權(quán)，一種是憲法賦予全國人大常委會(huì)所有而為全國人大所行使的職權(quán)。全國人大專有的職權(quán)在憲法條文中表述得比較清楚，就是憲法第六十二條所規(guī)定的15項(xiàng)職權(quán)。依照憲法第六十二條的規(guī)定并結(jié)合其他相關(guān)職權(quán)條款，全國人大的職權(quán)可以簡單地分為以下幾類：（1）憲法修改權(quán)和監(jiān)督權(quán)。全國人大的憲法修改權(quán)的具體程序規(guī)定在憲法第六十四條第一款：“憲法的修改，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國人民代表大會(huì)代表提議，并由全國人民代表大會(huì)全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。”1982年憲法自頒布以來已經(jīng)過四次修改。全國人大的憲法監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，監(jiān)督各項(xiàng)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及各種規(guī)章是否符合憲法的原則和條文規(guī)定；第二，監(jiān)督一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織的行為是否違反憲法。（2）基本法律的制定權(quán)和修改權(quán)?；痉墒菫閼椃▽?shí)施而由全國人大制定的最重要的法律，主要包括民刑法律、訴訟法、組織法、選舉法、民族區(qū)域自治法、有關(guān)特別行政區(qū)的立法等。（3）中央國家機(jī)關(guān)組織權(quán)。這種職權(quán)主要體現(xiàn)在全國人大對(duì)中央國家機(jī)關(guān)的人事選舉權(quán)和罷免權(quán)上，具體職權(quán)主要依據(jù)憲法第六十二條第四至八項(xiàng)以及憲法第六十三條的規(guī)定。（4）國家重大問題決定權(quán)。這是指全國人大有權(quán)審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及有關(guān)計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告；審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置；決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；決定戰(zhàn)爭與和平問題；等等。（5）最高監(jiān)督權(quán)。全國人大有權(quán)監(jiān)督由它產(chǎn)生的其他國家機(jī)關(guān)的工作，這些國家機(jī)關(guān)都要向全國人大負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作。具體說，這一監(jiān)督權(quán)分為規(guī)范監(jiān)督和工作監(jiān)督兩類。規(guī)范監(jiān)督是對(duì)規(guī)范性法律文件的審查，主要指有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。工作監(jiān)督包括全國人大聽取并通過全國人大常委會(huì)的工作報(bào)告，聽取、建議修改和通過國務(wù)院的工作報(bào)告，聽取最高人民法院、最高人民檢察院的工作報(bào)告；中央軍委主席也要向全國人大負(fù)責(zé)。（6）其他職權(quán)。憲法第六十二條第十五項(xiàng)規(guī)定了全國人大有權(quán)行使“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”。這一彈性條款為全國人大處理難以預(yù)料的新問題、重大的緊急問題提供了憲法依據(jù)。按照學(xué)理上的解釋，其他“應(yīng)當(dāng)由最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”指的是，盡管該項(xiàng)職權(quán)憲法和法律沒有明確劃分其歸屬，但理論上從該項(xiàng)職權(quán)的性質(zhì)和對(duì)全國人大的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)判斷，該項(xiàng)職權(quán)應(yīng)當(dāng)由它行使，而不是由全國人大常委會(huì)、國務(wù)院或其他機(jī)關(guān)行使的職權(quán)[12]。

全國人大所享有的全國人大常委會(huì)的職權(quán)主要是指憲法第六十七條賦予全國人大常委會(huì)的職權(quán)，從內(nèi)容上看，這些職權(quán)可以簡單歸結(jié)為以下幾類：（1）憲法解釋權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)。憲法明確規(guī)定了全國人大常委會(huì)的憲法解釋權(quán)，并負(fù)責(zé)憲法的監(jiān)督實(shí)施。（2）立法權(quán)和法律解釋權(quán)。憲法第六十七條第二、三、四項(xiàng)規(guī)定了全國人大常委會(huì)的立法權(quán)、法律補(bǔ)充權(quán)和修改權(quán)、法律解釋權(quán)。（3）國家重大事務(wù)的決定權(quán)。全國人大常委會(huì)對(duì)國家重大事務(wù)的決定權(quán)主要分為兩類：一類是全國人大閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)所行使的重大事務(wù)決定權(quán)；另一類是憲法直接賦予的國家重大事務(wù)決定權(quán)。（4）人事任免權(quán)。全國人大常委會(huì)的人事任免權(quán)主要規(guī)定在憲法第六十七條第九到十三項(xiàng)上，其中第九項(xiàng)和第十項(xiàng)是在全國人大閉會(huì)期間所享有的人事任免權(quán)。（5）監(jiān)督權(quán)。全國人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)從監(jiān)督內(nèi)容上也可以分為兩類：法律監(jiān)督權(quán)和國家機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督權(quán)兩類。在法律監(jiān)督權(quán)范圍內(nèi)，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。而在國家機(jī)關(guān)工作監(jiān)督權(quán)上，全國人大常委會(huì)對(duì)其他由全國人大產(chǎn)生的中央國家機(jī)關(guān)都有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，如對(duì)國務(wù)院及其各部委、最高人民法院、最高人民檢察院提出書面質(zhì)詢案以及對(duì)司法機(jī)關(guān)提出的個(gè)案監(jiān)督等。（6）其他職權(quán)。全國人大常委會(huì)除了上述憲法明確規(guī)定的權(quán)力以外，憲法第六十七條二十一項(xiàng)又專門規(guī)定了一個(gè)授權(quán)條款，以更好地發(fā)揮全國人大常委會(huì)的職能。在上述職權(quán)中，除了全國人大常委會(huì)專屬享有的職權(quán)以外，在理論上全國人大都可以享有。那么，在全國人大常委會(huì)的職權(quán)中，又有哪些職權(quán)是全國人大常委會(huì)專屬所有而不能為全國人大所行使呢？

（二）全國人大常委會(huì)專屬所有的職權(quán)。在憲法第六十七條所確定的全國人大常委會(huì)的21項(xiàng)職權(quán)中，有部分權(quán)力屬于全國人大和全國人大常委會(huì)都可以行使的，在這種情況下，可以實(shí)行合憲性推定原則，推定全國人大行使全國人大常委會(huì)職權(quán)的行使是合憲的。但是，在全國人大常委會(huì)的職權(quán)中，有部分職權(quán)是屬于全國人大常委會(huì)專屬所有的，這部分權(quán)力就只能保留給全國人大常委會(huì)行使，而不能由全國人大代替行使。這部分職權(quán)的典型代表是憲法第六十七條第四項(xiàng)所規(guī)定法律解釋權(quán)。之所以認(rèn)為法律解釋權(quán)是專屬于全國人大常委會(huì)所有，主要是基于以下幾個(gè)原因：第一，在法律依據(jù)上，1981年6月10日第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律解釋工作的決議》中規(guī)定：“凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。”這實(shí)際上已經(jīng)把解釋法律的權(quán)力授予給了全國人大常委會(huì)；2000年通過的立法法第四十二條第一款規(guī)定：“法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)?！庇忠淮蚊鞔_了法律解釋權(quán)的主體是全國人大常委會(huì)，這樣就為全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)提供了法律依據(jù)。第二，從法律解釋的實(shí)踐來看，法律解釋是和法治實(shí)踐緊密相連的，實(shí)踐的多樣性要求法律解釋必須能跟上法治發(fā)展的要求，但是囿于全國人大的會(huì)議周期、工作程序、代表構(gòu)成等因素，全國人大無法對(duì)實(shí)踐中多變的法律問題予以充分而及時(shí)的解釋，因此這項(xiàng)工作只能交給全國人大常委會(huì)來行使。所以，不論是從法律依據(jù)還是法治實(shí)踐來看，法律解釋權(quán)都應(yīng)該屬于全國人大常委會(huì)專屬所有。

（三）全國人大閉會(huì)期間全國人大常委會(huì)代替行使的職權(quán)。由于全國人大每年只召開一次會(huì)議，會(huì)議周期也只有2周左右，因而全國人大事實(shí)上長期處于閉會(huì)狀態(tài)，但是社會(huì)實(shí)踐又復(fù)雜多變，有的時(shí)候又迫切需要全國人大對(duì)社會(huì)重大事項(xiàng)進(jìn)行決定。在這種情況之下，為了確保全國人大的最高決定權(quán)，同時(shí)又能適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展變化，憲法中便規(guī)定在全國人大閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)可以代替行使部分本應(yīng)由全國人大行使的職權(quán)。例如，憲法第六十七條第三、五、九、十、十八項(xiàng)所規(guī)定的職權(quán)。這里需要注意的問題是，這種代替行使職權(quán)的行為是一種什么性質(zhì)的行為呢？從法理上看，存在著委托說和授權(quán)說兩種解釋路徑。委托說認(rèn)為全國人大常委會(huì)行使全國人大的職權(quán)是源于全國人大的委托，其職權(quán)是來源于全國人大，因而受全國人大的監(jiān)督和制約；而授權(quán)說則將全國人大常委會(huì)代替行使全國人大的職權(quán)解釋為一種憲法授權(quán)，認(rèn)為全國人大之所以可以代替行使全國人大的職權(quán)是源于憲法上的規(guī)定，其權(quán)力來源是憲法規(guī)定。委托說和授權(quán)說的區(qū)別在于當(dāng)法律責(zé)任產(chǎn)生的時(shí)候，責(zé)任主體的不同上。如果是委托關(guān)系，那么在全國人大閉會(huì)期間，如果全國人大常委會(huì)的職權(quán)行使不當(dāng)導(dǎo)致責(zé)任產(chǎn)生的話，那么責(zé)任主體就應(yīng)該是全國人大；而如果是授權(quán)關(guān)系的話，在責(zé)任產(chǎn)生的時(shí)候，責(zé)任主體則是全國人大常委會(huì)本身。從憲法條文規(guī)定以及我國憲政實(shí)踐來看，筆者更傾向授權(quán)說，認(rèn)為全國人大閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)代替行使全國人大職權(quán)的行為是一種法律授權(quán)，應(yīng)當(dāng)自己承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。

注釋：

[1]許崇德:《憲法》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第116頁。

[2]許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005年版，第512頁。

[3]章乘光：《全國人大及其常委會(huì)立法權(quán)限關(guān)系檢討》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004第3期。

[4]韓大元、劉松山：《憲法文本中“基本法律”的實(shí)證分析》，載《法學(xué)》2003年第4期。

[5][6]胡錦光：《中國憲法問題研究》，新華出版社1998年版，第208、150頁。

[7][9][12]蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第330、320頁。

[8]胡錦光、韓大元：《中國憲法》，法律出版社2004年，第362頁。

[10]范進(jìn)學(xué)：《憲法解釋主體論》，載《中國法學(xué)》2004年第6期。

[11]韓大元：《論憲法解釋程序中的合憲性推定原則》，載《政法論壇》2003年第2期。

（作者系中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士后研究人員、中國人民大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)法學(xué)博士）