□ 洛桑靈智多杰

專稿

進(jìn)一步堅持和完善人民代表大會制度發(fā)揮人大在疏通民意、化解矛盾中的作用

□ 洛桑靈智多杰

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實現(xiàn)形式，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的重要制度載體?？焖侔l(fā)展和轉(zhuǎn)型期的中國社會，熱點難點問題增多，各類矛盾交織在一起，給我們的穩(wěn)定和發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)和考驗，也給我們的民主政治制度建設(shè)提出了一個又一個新的課題。在這種形勢下，應(yīng)進(jìn)一步堅持和完善人民代表大會制度，通過人民代表大會制度這個憲法和法律規(guī)定的渠道和平臺，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而更有效地發(fā)揮人大在疏通民意、化解矛盾中的作用。

一、進(jìn)一步完善人大代表選舉制度，建立起良好的選民利益訴求機(jī)制，讓人民群眾的意愿通過選舉得到真實、充分、自由的表達(dá)，發(fā)揮出社會主義民主選舉的利益表達(dá)和整合優(yōu)勢

人大代表的選舉制度，是我國民主政治制度的重要內(nèi)容。人大代表選舉的意義在于，充分反映和高度體現(xiàn)民意，保證公民的參政權(quán)，增進(jìn)政府的合法性，建立起良好的選民利益訴求機(jī)制，從而促進(jìn)社會穩(wěn)定。不斷出現(xiàn)的一系列社會群體性事件和和矛盾的升級、激化，亟待社會構(gòu)建更加正常的民主“減壓閥”，為公眾建立暢通的制度化的參與渠道，疏導(dǎo)公眾有序參與，在體制內(nèi)釋放參與能量。民主選舉是現(xiàn)代民主國家最重要的制度化參與途徑，為公眾廣泛和有序的參與提供制度渠道，為利益訴求表達(dá)和博弈提供制度平臺，為不同利益的平衡提供法制保障。因此，必須進(jìn)一步建設(shè)好、完善好人大代表的選舉制度。

人大代表的選舉制度的完善，必須走順應(yīng)民意的路。選舉制度不僅要注重形式上參與的廣泛性，更要注重維護(hù)人民群眾實質(zhì)上的參與，要通過程序上的創(chuàng)新、形式上的完善和細(xì)節(jié)上的修補(bǔ)，進(jìn)而提升人民群眾參與的實質(zhì)、內(nèi)涵、深度和效果。目前，我國選舉制度的優(yōu)勢和作用尚未完全體現(xiàn)出來，部分群眾對這一制度化的參與渠道缺乏足夠的熱情，甚至對這一制度缺乏認(rèn)同的基礎(chǔ)，對其作用持懷疑態(tài)度。因此，在條件成熟時，要不失時機(jī)地積極推進(jìn)選舉制度的改革和發(fā)展，保證人民群眾平等、真實和實質(zhì)性地參與國家政權(quán)。就目前的選舉工作來說，選舉各環(huán)節(jié)要充分尊重選民的權(quán)利和意志，要尊重大多數(shù)人的意見，不搞暗箱操作。選舉的人選必須依法實行差額選舉，不搞變相等額選舉或指選、派選、誘選等。

二、進(jìn)一步創(chuàng)新人大代表的制度和機(jī)制，讓人民群眾樂意并且能夠讓自己的代表來實現(xiàn)自己的利益訴求和政治參與的要求，在解決社會糾紛和矛盾上發(fā)揮出代表獨有的作用

現(xiàn)代民主國家，人民主要是通過自己的代表參與國家政權(quán)和國家事務(wù)。這也是我國憲法和法律的規(guī)定。要讓這個參與渠道和形式發(fā)揮出應(yīng)有的作用，就必須使我們的代表樂于并且善于代表人民的意志，積極履行人民賦予的職責(zé)，接受人民的監(jiān)督和考驗。當(dāng)前我國代表制度存在的主要問題是，人大代表與人民群眾溝通和聯(lián)系渠道不暢，部分代表缺少向選民負(fù)責(zé)的意識和主動聯(lián)系選民的積極性，民眾也不知道自己的代表是誰，自己選出的代表在干什么。這些問題的存在，主要原因是，代表聯(lián)系選民和反映人民群眾意見的時間和精力受限，熱情和動力不足。我們必須對代表制度的完善進(jìn)行深度探討，要讓我們的制度完全能夠通過人大代表的職務(wù)行為，使人民群眾的愿望，比如公平正義和有尊嚴(yán)地生活的愿望、經(jīng)濟(jì)社會健康協(xié)調(diào)快速發(fā)展和共享改革發(fā)展成果的愿望、國家政權(quán)機(jī)關(guān)及工作人員清正廉潔為人民服務(wù)的愿望等，得到更充分的表達(dá)和更好的實現(xiàn)。

愈是利益分化和多元，愈是需要政府與民眾、民意之間有效的溝通，以及不同群體不同利益訴求充分表達(dá)，公平博弈。解決社會糾紛關(guān)鍵還是要放在制度建設(shè)上，否則會弱化制度權(quán)威，使更多的人尋找非制度化的解決途徑。人大代表是可以在構(gòu)建和諧的社會糾紛解決機(jī)制上發(fā)揮更多作用的。人民群眾的意見和要求可以通過人大代表在人代會表達(dá)出來，特別是一些帶有普遍性的矛盾可以通過人民代表大會這個制度平臺上的博弈得到疏通和調(diào)節(jié)。

三、進(jìn)一步完善民主立法制度，使法律更廣泛、準(zhǔn)確、充分地反映和吸納民意，能夠切實“在矛盾焦點上砍一刀”，從而定紛止?fàn)帲酆椭C穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展的力量

立法是通過一定的程序，把人民群眾的意志收集、整理起來，進(jìn)而上升為國家意志，是用法律形式調(diào)節(jié)、確認(rèn)、整合、平衡和保護(hù)各方的權(quán)益。民主立法最根本的是通過人民選出的人大代表和常委會組成人員，在立法中準(zhǔn)確、充分地反映民意，表達(dá)方方面面的利益訴求。同時，要加強(qiáng)民主立法方面的制度和技術(shù)建設(shè)，如建立健全公開立法計劃并征求意見、立法草案委托起草、向全社會公布法律法規(guī)草案征求民意、立法調(diào)研和座談、立法論證和聽證、對有爭議條款的單項表決、公民旁聽常委會法規(guī)案審議、立法評估等制度和措施。要通過立法切實解決問題，特別在民眾普遍關(guān)心關(guān)注的問題上，定紛止?fàn)?，在“矛盾焦點上砍一刀”。在新的歷史階段，人民群眾要求經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展，轉(zhuǎn)變不科學(xué)的發(fā)展方式，因此，立法也要向均衡、協(xié)調(diào)立法轉(zhuǎn)變，重視生態(tài)、能源、環(huán)境立法，加快社會立法步伐，通過立法統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展。特別是通過社會立法，調(diào)整勞動關(guān)系、社會保障和社會福利關(guān)系，保護(hù)公民的勞動權(quán)、勞動保障權(quán)、救濟(jì)權(quán)等基本權(quán)利，體現(xiàn)社會主義法律“以人為本”的要求，促進(jìn)社會的安定、有序和公平、正義。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)對行政和司法的監(jiān)督，把國家權(quán)力置于憲法、法律和人民群眾的監(jiān)督之下，實現(xiàn)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的社會服務(wù)、社會保障和維護(hù)公平正義的功能

權(quán)力必須受到監(jiān)督，權(quán)力運行必須受到制約。人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)均由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)并報告工作，受人大監(jiān)督。人大對“一府兩院”的監(jiān)督，是代表人民進(jìn)行的最高形式的監(jiān)督。如果人大能真正發(fā)揮出國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，就可以確保國家權(quán)力按照人民的意志正確運行，確保執(zhí)政為民和依法行政、公正司法，從而有效紓解民怨、消弭矛盾沖突，促進(jìn)社會公平正義及和諧發(fā)展。改革完善我國監(jiān)督制度，最關(guān)鍵的是進(jìn)一步依法理順黨委、人大、政府和“兩院”各自的權(quán)力及相互關(guān)系，增強(qiáng)人大監(jiān)督的權(quán)威和效能。在現(xiàn)階段，各級人大及其常委會在既有的法律和制度框架下，應(yīng)更加積極主動地履行好監(jiān)督職能，增強(qiáng)監(jiān)督的針對性和實效性：

通過執(zhí)法檢查規(guī)范執(zhí)法司法行為。執(zhí)法檢查可以發(fā)現(xiàn)“一府兩院”及其部門在法律法規(guī)實施、執(zhí)行中存在的問題和漏洞，如層出不窮的礦難事故中反映出的安全生產(chǎn)管理和監(jiān)督、勞動保護(hù)、監(jiān)察和司法等部門執(zhí)法不力、消極作為甚至不作為的問題，土地征用、拆遷補(bǔ)償?shù)裙ぷ髦蟹从吵龅恼块T在公正執(zhí)法、公平執(zhí)法、執(zhí)法為民方面存在的問題等等。執(zhí)法檢查必須堅持公開原則，增強(qiáng)公開性和透明度，創(chuàng)造條件讓人民群眾監(jiān)督“一府兩院”的執(zhí)法和司法行為。

通過規(guī)范性文件備案審查促進(jìn)依法行政。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的不當(dāng)規(guī)范性文件甚至違背法律規(guī)定的規(guī)范性文件，帶來的問題越來越引起人們的關(guān)注，如不適當(dāng)?shù)財U(kuò)張行政權(quán)力，隨意設(shè)定許可權(quán)、收費權(quán)、罰沒權(quán)，與民爭利，引發(fā)地方政府與人民群眾的矛盾和糾紛等等。加強(qiáng)對規(guī)范性文件的備案審查，有助于把行政和司法權(quán)力置于憲法和法律之下，做到依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政。

通過聽取和審議專項工作報告促進(jìn)社會公平、正義。不少群體性事件的發(fā)生，具體原因有很多，但最后歸結(jié)到一點，最根本的原因是依法行政和公正司法的問題。人大常委會在聽取和審議專項工作報告上，重點就是要選取依法行政和公正司法中的普遍問題、熱點問題。

通過預(yù)算監(jiān)督確保公共財政的社會保障和社會服務(wù)功能。平衡發(fā)展以及就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房等方面存在的突出問題，多與公共財政體系的不甚完備有關(guān)，也與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺位有關(guān)。要強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督和提高透明度，提高預(yù)算執(zhí)行的約束性和嚴(yán)肅性，強(qiáng)化預(yù)算編制執(zhí)行中的法律責(zé)任，人大要敢于作為，要切實行使財政監(jiān)督職權(quán)而不是僅僅履行形式。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，國家政權(quán)的建設(shè)和維護(hù)要靠它，社會的穩(wěn)定也要靠它，它是解決改革發(fā)展穩(wěn)定難題的重要平臺。在社會轉(zhuǎn)型、矛盾叢生的時代，一定要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，讓這個制度充分發(fā)揮其體制內(nèi)的、規(guī)范性的作用。

（作者系甘肅省人大常委會副主任、黨組副書記）