李鳳梅

民族地區(qū)農(nóng)地保護(hù)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題探討＊

李鳳梅

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展是歷史的戰(zhàn)略性選擇。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)催生政府強(qiáng)行征地欲求,加速農(nóng)地?cái)?shù)量的減少,加劇農(nóng)地質(zhì)量的下降。合理調(diào)整城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)地保護(hù)之間的關(guān)系要求民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)必須統(tǒng)籌規(guī)劃、集約用地,必須規(guī)范政府的供地行為,必須完善相關(guān)法律制度。

民族地區(qū);農(nóng)地保護(hù);城鎮(zhèn)化;協(xié)調(diào)發(fā)展

城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)工業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。民族地區(qū)必須緊抓西部大開(kāi)發(fā)的歷史機(jī)遇,堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。這對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需,縮小城鄉(xiāng)差別,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)都深具意義。在強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)要注意農(nóng)地資源的保護(hù)。城鎮(zhèn)化必須以用地為依托,城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程必然伴隨著部分農(nóng)地非農(nóng)化的問(wèn)題,兩者之間產(chǎn)生矛盾和沖突通常是不可避免的。農(nóng)地保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策,他關(guān)系到國(guó)家的生態(tài)安全、糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)地保護(hù)的真正含義并非絕對(duì)不允許農(nóng)地非農(nóng)化,而是強(qiáng)調(diào)農(nóng)地非農(nóng)化應(yīng)當(dāng)合法與適度。因此,針對(duì)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的土地供需矛盾狀況,在我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策的前提下,探討如何合理調(diào)整城鎮(zhèn)化與農(nóng)地保護(hù)之間的關(guān)系,做到既保證城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求,又防止農(nóng)地不至于發(fā)生過(guò)度非農(nóng)化,無(wú)疑具有十分重要的意義。

一 、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展是歷史的戰(zhàn)略性選擇

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展是構(gòu)建和諧社會(huì)的重大舉措。2005年 2月 19日,胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上的講話中指出,我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì),應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。這就明確界定了社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本特征和科學(xué)內(nèi)涵。這六個(gè)方面的特征,概括起來(lái)就是人與人、人與社會(huì)及人與自然的和諧。其中,人與人之間的和諧是核心,因?yàn)槿耸巧鐣?huì)活動(dòng)的主體。而我國(guó)目前人與人之間最大的不和諧就是巨大的城鄉(xiāng)差別的存在,這一點(diǎn)在民族地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。2007年西部地區(qū)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比為 3.73,東部地區(qū)為2.90,西部地區(qū)城鄉(xiāng)之間的差異遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于東部地區(qū)水平。其中,甘肅、云南、貴州的這一比值更是分別高達(dá) 4.30、4.36和 4.50[1]?！澳就霸怼备嬖V我們:木桶的容積決定于構(gòu)成它的最短的那塊木板。因此,構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)關(guān)系的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村,“三農(nóng)”問(wèn)題是構(gòu)建和諧社會(huì)的最大問(wèn)題。推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展是解決“三農(nóng)”問(wèn)題,打破民族地區(qū)突出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效途徑。 (1)城鎮(zhèn)化有利于促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化有利于整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源、加速生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)、推廣先進(jìn)技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化進(jìn)程,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不斷提高,農(nóng)業(yè)人口不斷減少,進(jìn)而改善了農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系,擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng),提高了農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展。民族地區(qū)水土流失、沙漠化嚴(yán)重,自然災(zāi)害頻繁,生態(tài)環(huán)境失衡,嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化有利于促進(jìn)農(nóng)村剩余人口轉(zhuǎn)移,協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、環(huán)境、資源的矛盾,實(shí)現(xiàn)退耕還林等生態(tài)建設(shè),提高土地等資源利用率,達(dá)到農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 (2)城鎮(zhèn)化有利于民族地區(qū)農(nóng)民收入的增加。城鎮(zhèn)化的發(fā)展,在數(shù)量上,有利于拓展勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移路徑,減少農(nóng)民數(shù)量;在質(zhì)量上,有利于發(fā)揮農(nóng)民人力資本優(yōu)勢(shì);在效果上,有利于提高農(nóng)民的增收效益?！半x土不離鄉(xiāng)”和“過(guò)度分散”的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模式目前已經(jīng)充分暴露其不足,而城鎮(zhèn)化有利于建立和完善勞動(dòng)力市場(chǎng),帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市集中,發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),提高資源利用率,形成規(guī)模效應(yīng),提高對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的需求。解決農(nóng)民增收問(wèn)題,最大資源是勞動(dòng)力,提高人力資源開(kāi)發(fā)力度、配置農(nóng)村勞動(dòng)力最直接、最有效的辦法就是城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化有利于完善教育培訓(xùn)體系,加強(qiáng)思想政治教育工作,提高農(nóng)民的教育文化程度,促使農(nóng)民思想觀念的轉(zhuǎn)變。提高農(nóng)民增收效益,是解決增加農(nóng)民收入問(wèn)題的關(guān)鍵所在。城鎮(zhèn)化有利于農(nóng)村人口向城市集中、農(nóng)村土地和資金等生產(chǎn)要素向少數(shù)人集中,減少農(nóng)民數(shù)量,改善供求效應(yīng)以及農(nóng)產(chǎn)品成本高、價(jià)格低等問(wèn)題和增產(chǎn)不增收的局面。同時(shí),城鎮(zhèn)化有利于全面推進(jìn)綜合配套改革,合理配置農(nóng)村各類資源,優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境,改善非農(nóng)崗位就業(yè)不足、剩余勞動(dòng)力輸出和就業(yè)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重、基層組織機(jī)構(gòu)臃腫、社會(huì)保障體系不健全等抑制增收效益的深層次體制問(wèn)題。 (3)城鎮(zhèn)化有利于民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。通過(guò)城鎮(zhèn)化,促進(jìn)民族地區(qū)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施等相關(guān)城市建設(shè),不僅直接帶動(dòng)民族地區(qū)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)需求,還有利于推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)民住房、交通等生活環(huán)境,發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè),提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平,完善教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等體系的物質(zhì)支持。城鎮(zhèn)化作為城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化融合過(guò)程的最直接、最有效的途徑,有利于實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的共享和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整,對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村、城市以及社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定有著重要的意義。

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展是推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的機(jī)遇期。一方面,西部大開(kāi)發(fā)為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了千載難逢的歷史機(jī)遇。 (1)西部大開(kāi)發(fā)為西部地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。中央在西部大開(kāi)發(fā)中明確提出,要把大力推進(jìn)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展作為實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要工作來(lái)抓。據(jù)權(quán)威資料顯示,自西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施已來(lái),中央政府不斷加大對(duì)西部地區(qū)的政策和資金支持力度。僅 2003年至 2008年,國(guó)家在西部地區(qū)新開(kāi)工建設(shè) 56項(xiàng)重點(diǎn)工程,投資總規(guī)模6600多億元。中央財(cái)政各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助累計(jì)安排西部地區(qū)約 12000億元,中央預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金和長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金累計(jì)安排西部地區(qū)近 3000億元,有力地支持了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展[2]。作為城鎮(zhèn)化載體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得較大進(jìn)展,事關(guān)西部大開(kāi)發(fā)全局的一批重大工程相繼完工。西氣東輸工程全線實(shí)現(xiàn)供氣,川氣東送工程全線開(kāi)工建設(shè);四川紫坪鋪、寧夏沙坡頭、廣西百色、內(nèi)蒙古尼爾基等一批大型水利樞紐工程相繼建成投產(chǎn)。到 2007年底,西部地區(qū)高速公路通車?yán)锍碳s 1.4萬(wàn)公里,占國(guó)家規(guī)劃總里程的 39.1%。鐵路建設(shè)除青藏鐵路等標(biāo)志性工程外,鄭西客運(yùn)專線、石太客運(yùn)專線、宜萬(wàn)鐵路、太中銀鐵路等在建項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn),蘭渝鐵路等重點(diǎn)項(xiàng)目也已獲準(zhǔn)建設(shè)。西部通信走廊、數(shù)字化城市、寬帶接入和電話普遍服務(wù)等通訊基礎(chǔ)設(shè)施四大工程進(jìn)展順利[2]。隨著大批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建成,長(zhǎng)期制約西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的交通、水利、通信等問(wèn)題得到緩解,投資環(huán)境、資源開(kāi)發(fā)條件大大改善,必將有力地推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。(2)西部大開(kāi)發(fā)為高起點(diǎn)、高水平、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城鎮(zhèn)提供了保證。由于受自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、區(qū)位等條件的限制,西部地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)起點(diǎn)普遍較低,規(guī)模較小、標(biāo)準(zhǔn)和水平不高,50萬(wàn)至 100萬(wàn)人的大城市普遍缺乏,嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)聚集、輻射、擴(kuò)散功能的發(fā)揮。西部大開(kāi)發(fā)為西部地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)擺脫低水平重復(fù)建設(shè)提供了保證。不論是國(guó)家政策,還是西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略本身,不論投資者利益要求,還是城鎮(zhèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo),都要求城鎮(zhèn)建設(shè)必須高標(biāo)準(zhǔn)、高要求、高水平,避免重復(fù)建設(shè)。近年來(lái),我國(guó)還通過(guò)進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革,促進(jìn)西部重點(diǎn)區(qū)域率先發(fā)展:重慶和成都獲批建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),先行試驗(yàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重大改革措施;廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)加快開(kāi)放開(kāi)發(fā),中國(guó)—東盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新格局初步確立;關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)積極促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動(dòng),西安咸陽(yáng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展?fàn)顩r喜人。另一方面,民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展也將有力地推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(1)城市的經(jīng)濟(jì)功能是西部大開(kāi)發(fā)的強(qiáng)大動(dòng)力。城市聚集了先進(jìn)生產(chǎn)力的各類要素,并有條件實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化。城市在自身飛速發(fā)展的同時(shí),對(duì)周圍地區(qū)的輻射、帶動(dòng)功能也日顯強(qiáng)大起來(lái)。城市一方面作為商品生產(chǎn)源生產(chǎn)出各類商品流向農(nóng)村,提供了充足的社會(huì)供給;另一方面又是一個(gè)巨大的消費(fèi)中心,為農(nóng)副產(chǎn)品提供了不斷擴(kuò)大的銷售市場(chǎng),從而帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。供給與消費(fèi)需求的相互作用,推動(dòng)城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng),最終為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了加速器的作用。(2)城鎮(zhèn)化是西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必由之路。改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就,工業(yè)化水平邁上了新臺(tái)階,城鎮(zhèn)化也必須與工業(yè)化發(fā)展水平相適應(yīng)。西部大開(kāi)發(fā)必須立足于城鎮(zhèn)化。通過(guò)城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展是必由之路,同時(shí)也是西部民族地區(qū)今后長(zhǎng)期的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展是城鄉(xiāng)擴(kuò)大內(nèi)需的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。擴(kuò)大內(nèi)需是應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī),確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康快速發(fā)展的關(guān)鍵。2008年 11月 5日,國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議提出 10條具體措施,計(jì)劃到2010年國(guó)家總共投資 4萬(wàn)億元人民幣,以擴(kuò)大內(nèi)需,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)衰退與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行的嚴(yán)峻形勢(shì)下,積極擴(kuò)大內(nèi)需,不僅是彌補(bǔ)當(dāng)前外需減弱、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的有效途徑,更是改變內(nèi)需與外需的失衡狀況,進(jìn)而構(gòu)建內(nèi)需驅(qū)動(dòng)、消費(fèi)支撐的發(fā)展模式的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。根據(jù)有關(guān)資料顯示,中國(guó)的外貿(mào)依存度 2005年已達(dá)到 80%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的水平,居世界之首[3]。這說(shuō)明了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)對(duì)出口和國(guó)外市場(chǎng)的高度依賴,一旦別國(guó)經(jīng)濟(jì)風(fēng)吹草動(dòng),中國(guó)經(jīng)濟(jì)即時(shí)受挫。這樣就使我們的發(fā)展變得十分被動(dòng)和危險(xiǎn)。因此,要保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展必須有強(qiáng)大的內(nèi)需做支撐。加快民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展是擴(kuò)大內(nèi)需的強(qiáng)勁動(dòng)力。 (1)城鎮(zhèn)化為加強(qiáng)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)大投資需求提供了契機(jī)。正如前文所述,自從西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái),國(guó)家將城鎮(zhèn)化作為西部大開(kāi)發(fā)的著力點(diǎn),高度重視西部城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資,這不僅有利于實(shí)現(xiàn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo),而且有利于以投資拉動(dòng)內(nèi)需,從而保證全國(guó)經(jīng)濟(jì)的較快速度的增長(zhǎng)。(2)城鎮(zhèn)化為增加民族地區(qū)農(nóng)民收入啟動(dòng)消費(fèi)提供了動(dòng)力。城鎮(zhèn)化不僅有利于增加農(nóng)民收入,同時(shí),進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民,消費(fèi)方式將發(fā)生質(zhì)的變化,一個(gè)市民的消費(fèi)水平高于農(nóng)民三倍以上。這無(wú)疑將改善原有農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的需求結(jié)構(gòu),增加對(duì)工業(yè)消費(fèi)品的需求量,從而為城鎮(zhèn)市場(chǎng)中已趨于飽和的消費(fèi)品開(kāi)辟出一個(gè)新的更為廣闊的市場(chǎng),進(jìn)而使目前因需求不足而聚集起來(lái)的巨大工業(yè)生產(chǎn)能量得以釋放。推進(jìn)城鎮(zhèn)化引發(fā)對(duì)工業(yè)品、房地產(chǎn)等需求的增加,這就意味著城市二,三產(chǎn)業(yè)開(kāi)工率的提高,開(kāi)工率提高也就意味著就業(yè)的增加,從而進(jìn)一步帶動(dòng)需求及經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。(3)城鎮(zhèn)化為民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了支撐。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)質(zhì)是一個(gè)資源優(yōu)化配置的問(wèn)題,只有生產(chǎn)要素在各個(gè)產(chǎn)業(yè)間實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化配置,產(chǎn)業(yè)之間關(guān)系趨于協(xié)調(diào),國(guó)民經(jīng)濟(jì)才能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)發(fā)展。民族地區(qū)目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,根本原因在于現(xiàn)代大工業(yè)生產(chǎn)與自然經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的農(nóng)業(yè)小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)之間的沖突,表現(xiàn)為以工業(yè)生產(chǎn)方式為主的城鎮(zhèn)收入水平大大高于以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為主的農(nóng)村收入水平,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的巨大差別。同時(shí),生產(chǎn)方式的不同,決定了生活方式的差異,城鎮(zhèn)消費(fèi)的商品化、社會(huì)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。生產(chǎn)和消費(fèi)的巨大差異,最終導(dǎo)致強(qiáng)大的工業(yè)生產(chǎn)能力與弱小的消費(fèi)能力之間的沖突,這就是產(chǎn)業(yè)供給相對(duì)過(guò)剩和內(nèi)需不足的根本原因。要繼續(xù)推進(jìn)民族地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程,就必須改變工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式之間的根本差別,按照生產(chǎn)方式與生產(chǎn)力相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求,大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；s化生產(chǎn),走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的路子。要做到這一點(diǎn),必須解決農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)化問(wèn)題,解決的根本途徑在于城鎮(zhèn)化,特別是通過(guò)農(nóng)村城鎮(zhèn)化,發(fā)展小城鎮(zhèn)來(lái)轉(zhuǎn)化農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力,已經(jīng)被實(shí)踐證明是一個(gè)極為有效的途徑。

二、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)促成土地供需的矛盾

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)催生政府強(qiáng)行征地欲求。主要體現(xiàn)在以下幾方面: (1)城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)的巨大收益激發(fā)政府強(qiáng)烈的征地動(dòng)機(jī)。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,政府是土地征收的唯一主體,同時(shí)也是土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供給者,同時(shí)掌握著土地征用和出讓兩把“利劍”,導(dǎo)致政府必然會(huì)利用各種“暗箱操作”來(lái)尋求最大的利益。據(jù) 2006年 9月 2日《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》提供的資料顯示,2001-2003年我國(guó)土地出讓金合計(jì) 9100多億,約占同期全國(guó)地方財(cái)政收入的 35%。2004年“8.31大限”使土地有償出讓進(jìn)一步市場(chǎng)化。當(dāng)年全國(guó)出讓的價(jià)款更達(dá) 5894億元,占同期地方財(cái)政總收入的 47%,2005年我國(guó)執(zhí)行收緊地根政策,出讓金收入占比雖有所下降,但總額仍有 5505億元。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的火爆,2006年一季度全國(guó)土地出讓金總額己達(dá) 3000億元左右,預(yù)計(jì)全年出讓金占地方財(cái)政收入比例可能將突破 50%[4]?？梢?jiàn),征地收入空間巨大,彈性極強(qiáng)。只要民族地區(qū)地方政府將所征土地按照市場(chǎng)價(jià)格公開(kāi)招標(biāo)、拍賣能獲得高于征地成本的收益,民族地區(qū)地方政府必將大肆征地。(2)為晉升競(jìng)相發(fā)展經(jīng)濟(jì)大搞城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致政府巨大的征地?zé)崆?。政府是由政府官員所組成的,政府行為在某種程度上就是政府官員的行為。而政府官員與私人經(jīng)濟(jì)中的個(gè)人一樣,也是一種“經(jīng)濟(jì)人”,他們同樣是個(gè)人私利的追求者。一般來(lái)講,政府官員追求的利益因素是多種多樣的,如權(quán)力、聲望、舒適的辦公條件、貨幣收入、提拔等等。相對(duì)應(yīng),政府官員的行為目標(biāo)也是多種多樣,但概括來(lái)講,政府官員的行為目標(biāo)可以歸結(jié)為兩個(gè)方面,一是經(jīng)濟(jì)目標(biāo),即前述的努力獲得收入的最大化;二是政治目標(biāo),即追求連任或晉升。而連任或者晉升往往是政府官員追求的首要目標(biāo)。因?yàn)楣賳T的所有的個(gè)人效用,只有在獲得了一定職位的基礎(chǔ)上才能獲得。而政府官員要實(shí)現(xiàn)再任命的目標(biāo),就必須做出自己的政績(jī),實(shí)現(xiàn)自己政績(jī)最大化。目前民族地區(qū)地方政府官員實(shí)現(xiàn)政績(jī)最大化的途徑主要是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和興建 “政績(jī)工程”,而這兩種途徑都與政府的征地行為有密切聯(lián)系。首先,征地在吸引資金中發(fā)揮著巨大作用。追逐利潤(rùn)是資本的“天性”。一個(gè)地方投資成本越低,就意味著資本的盈利空間越大,就越能對(duì)資本產(chǎn)生吸引力。而一方面自從土地資源從無(wú)價(jià)變?yōu)橛袃r(jià),土地方面的稅費(fèi)無(wú)疑是資本所要考慮的重要成本之一;另一方面自我國(guó)加入了WTO,政府強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理稅收統(tǒng)一,已不能隨意給企業(yè)特殊稅率,而提高政府工作效率說(shuō)起來(lái)容易但改進(jìn)起來(lái)慢。這樣,民族地區(qū)地方政府為了更多的招商引資就越來(lái)越依賴低價(jià)出讓土地,甚至免費(fèi)贈(zèng)送土地。其次,征地是大肆興建 “政績(jī)工程”的基礎(chǔ)。目前,民族地區(qū)各地都在拓街修路,起樓架橋,建廣場(chǎng)種草坪,美化城市形象。顯然,這需要大量的資本投入。但由于民族地區(qū)地方財(cái)政長(zhǎng)期處于困境,難以為當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)提供足夠的財(cái)力支持。那么搞建設(shè)資金從何而來(lái)?民族地區(qū)各地政府不約而同采取了“低價(jià)征用、高價(jià)出讓”手段,從征地中攫取大量資金。征地行為不僅本身可以為城市建設(shè)提供大量的資金,而且還可以通過(guò)征地后的建設(shè)用地抵押從銀行取得大量的建設(shè)資金。正是由于民族地區(qū)地方政府可以從征地中獲得大量的城市建設(shè)資金,許多城市的城建投資才能夠呈逐年翻番的態(tài)勢(shì),能夠遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)財(cái)政收入和 GDP的增長(zhǎng)速度。此外,為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,民族地區(qū)各地普遍加大了招商引資力度,設(shè)立了各種類型的經(jīng)濟(jì)園區(qū),如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游開(kāi)發(fā)區(qū)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)區(qū)等。而這些開(kāi)發(fā)區(qū)用地位置大多在市郊,絕大部分為農(nóng)用地,占用耕地多,征地?cái)?shù)量大。

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)加速農(nóng)地?cái)?shù)量的減少。盡管由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展,城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中不可避免地還要占用部分農(nóng)地,但也不可否認(rèn),目前民族地區(qū)城鎮(zhèn)化過(guò)程中仍然存在比較嚴(yán)重的浪費(fèi)土地現(xiàn)象,主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面: (1)盲目追求城鎮(zhèn)化速度,超出資源環(huán)境綜合承載能力。城鎮(zhèn)化的速度不是越快越好,應(yīng)和經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、用地等因素的增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)。在加速城鎮(zhèn)化階段,無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)承受基礎(chǔ),還是社會(huì)利益關(guān)系調(diào)整,以及政府協(xié)調(diào)組織能力,都需要時(shí)間進(jìn)一步完善。片面追求城鎮(zhèn)化速度,土地資源配置缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,是當(dāng)前民族地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展存在的主要問(wèn)題之一。(2)“兩棲”占地現(xiàn)象導(dǎo)致城鎮(zhèn)化后節(jié)約的土地資源難以補(bǔ)充耕地。從理論上講,隨著農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化,布局零散、占地較大的農(nóng)村居民點(diǎn)必然成為土地整理的對(duì)象,這部分土地經(jīng)過(guò)整理既可轉(zhuǎn)化為農(nóng)地,也可以作為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)折抵指標(biāo),這樣就大大減少了建設(shè)占用農(nóng)地?cái)?shù)量,并在一定程度上補(bǔ)充了農(nóng)地總量,從而有利于實(shí)現(xiàn)土地集約利用。但是,由于在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)過(guò)程中存在農(nóng)村居民點(diǎn)用地“兩棲”占地現(xiàn)象,即部分農(nóng)民進(jìn)入城市占了城鎮(zhèn)住宅用地,又不退出農(nóng)村宅基地,這就大大加劇了建設(shè)用地和農(nóng)地之間的矛盾,導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整理來(lái)增加農(nóng)地和補(bǔ)充建設(shè)用地的構(gòu)想難以實(shí)現(xiàn)。 (3)城市用地結(jié)構(gòu)不合理,土地利用效率低。從目前民族地區(qū)城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)看,普遍存在的問(wèn)題是第二、三產(chǎn)業(yè)用地比例不協(xié)調(diào),工業(yè)用地比例偏高,住宅、商業(yè)服務(wù)及交通、市政用地比例偏低。特別是最近幾年,工業(yè)用地低成本擴(kuò)張較快,存在大量占而不用現(xiàn)象,有的還對(duì)環(huán)境污染破壞較大。城市用地結(jié)構(gòu)的不合理造成老城區(qū)住房緊缺,交通阻塞,中心城區(qū)企業(yè)缺乏發(fā)展空間,住宅生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題突出,從而使城市土地總體效益下降。此外,城市特別是中小城市建筑物容積率相對(duì)較低,導(dǎo)致土地利用效率也較低。適當(dāng)提高容積率將是今后民族地區(qū)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過(guò)程中集約利用土地的有效措施。 (4)開(kāi)發(fā)區(qū)用地粗放是民族地區(qū)多數(shù)城市用地不集約的集中體現(xiàn)和問(wèn)題焦點(diǎn)所在。一方面,開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃占地面積過(guò)大,而實(shí)際開(kāi)發(fā)利用的面積卻有限,譬如,甘肅省定西市一個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)科技園的最初規(guī)劃占地總面積36萬(wàn)畝,其中核心區(qū)占地一萬(wàn)畝,但目前核心區(qū)實(shí)際占地只有 4200多畝[5];另一方面,在已經(jīng)占用或者開(kāi)發(fā)的土地上,又存在大量的土地閑置,譬如,定西國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)科技園內(nèi)的多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不景氣,4200多畝土地許多已經(jīng)撂荒了。與此相類似,新疆昌吉回族自治州呼圖壁縣的四大工業(yè)園區(qū)占地 67平方公里,可吸引企業(yè)不過(guò)百家,年產(chǎn)值不過(guò) 10億元,勢(shì)必造成大量土地浪費(fèi)[5]。

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)加劇農(nóng)地質(zhì)量的下降。主要表現(xiàn)在: (1)占優(yōu)補(bǔ)劣導(dǎo)致高質(zhì)量農(nóng)地?cái)?shù)量持續(xù)減少。城鎮(zhèn)建設(shè)占用農(nóng)地的特點(diǎn)是占用的大多是沿主要交通干線兩側(cè)和城鎮(zhèn)周圍較平坦區(qū)域的優(yōu)質(zhì)耕地。雖然,為了保護(hù)耕地資源,我國(guó)制定了占補(bǔ)平衡政策,但占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象非常突出。據(jù)國(guó)土資源部提供的資料顯示,2005年在全國(guó)建設(shè)占用耕地面積中,有灌溉設(shè)施的占 67%,而補(bǔ)充耕地中有灌溉設(shè)施的只占 35%[6]。另外,有學(xué)者研究分析我國(guó)過(guò)去 20年國(guó)家水平和省級(jí)水平的耕地變化后認(rèn)為,中國(guó)的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是通過(guò)西部生態(tài)脆弱區(qū)的土地開(kāi)發(fā)和復(fù)墾彌補(bǔ)東部發(fā)達(dá)地區(qū)耕地?cái)?shù)量的減少來(lái)實(shí)現(xiàn)的。西部地區(qū)大量的坡地荒地被開(kāi)墾為耕地,不僅質(zhì)量明顯低于被占用的耕地,而且加劇了生態(tài)脆弱區(qū)的土地壓力,從而造成了大面積的水土流失和土地沙化現(xiàn)象。 (2)農(nóng)地污染嚴(yán)重、性能惡化。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的超常規(guī)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的農(nóng)地污染問(wèn)題。由于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍缺乏防污、治污措施,致使工業(yè)“三廢”未經(jīng)處理就大量隨意排放,同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散致使污染擴(kuò)散程度和影響范圍極大。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的固體廢棄物一般就地堆放在田邊地頭,廢物中有毒有害物質(zhì)在雨水的沖淋下會(huì)造成水體和土壤污染。其次,農(nóng)地過(guò)度利用致使農(nóng)地性能惡化。隨著民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,農(nóng)業(yè)人口大量轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人力投入減少,為了滿足人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,增加農(nóng)地產(chǎn)出,往往對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地過(guò)度利用,普遍依賴于農(nóng)藥、化肥,使施肥結(jié)構(gòu)和土壤養(yǎng)分失調(diào),土地性能趨于惡化。據(jù)《2007年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示,我國(guó)耕地肥料施用總量中,有機(jī)肥僅占 25%。土壤養(yǎng)分狀況失衡,耕地缺磷面積達(dá) 51%,缺鉀面積達(dá) 60%[7]。農(nóng)地性能的惡化不僅影響農(nóng)地的產(chǎn)出,而且導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。由于有機(jī)肥投入不足,化肥使用不平衡,造成耕地土壤退化、耕層變淺,耕性變差,保水肥能力下降。特別是近幾年西北民族地區(qū)大面積頻繁出現(xiàn)沙塵暴,與耕地性狀惡化、沙化有十分密切的關(guān)系。

三、合理調(diào)整城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)地保護(hù)之間的關(guān)系

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)必須統(tǒng)籌規(guī)劃、集約用地。人多地少,耕地資源尤為珍貴是我國(guó)的基本國(guó)情?！笆晃濉币?guī)劃強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,提高城鎮(zhèn)綜合承載能力,按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化,逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。因此,民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)必須統(tǒng)籌規(guī)劃、走集約用地的路子,這既是我國(guó)土地國(guó)情的客觀要求,又是城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要保證。為妥善處理好城鎮(zhèn)化與集約利用土地的關(guān)系,在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須做到以下幾點(diǎn): (1)必須確定合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程,不僅直觀表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)土地的空間擴(kuò)張,而且內(nèi)涵表現(xiàn)為生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)地區(qū)集中、城鎮(zhèn)功能逐步完善以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活從鄉(xiāng)村型向城市型的轉(zhuǎn)變。因此,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的任何階段,都不應(yīng)該片面追求過(guò)快的發(fā)展速度,而應(yīng)和特定階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況和資源環(huán)境基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)。我們要堅(jiān)持健康的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,防止任何超越實(shí)際的過(guò)度城鎮(zhèn)化行為。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平落后,大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是應(yīng)當(dāng)?shù)?。但這并不意味著城鎮(zhèn)化發(fā)展速度越快越好。民族地區(qū)地方政府亟需更新觀念,切實(shí)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,特別是要樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀,杜絕 GDP增長(zhǎng)第一的錯(cuò)誤傾向,從地區(qū)實(shí)際出發(fā),合理確定區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。除合理確定區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展速度外,要嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)用地盲目擴(kuò)張,堅(jiān)持土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào),合理調(diào)控城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)的規(guī)模與速度,防止超越人口城鎮(zhèn)化和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。 (2)必須優(yōu)化調(diào)整區(qū)域城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)和布局。民族地區(qū)要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,按照“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的思路,有序發(fā)展各類城市,既要防止大城市“空洞化”,又要預(yù)防中小城市盲目擴(kuò)張和小城鎮(zhèn)遍地開(kāi)花。為了有效減少農(nóng)地占用,要努力改善城鎮(zhèn)空間布局,科學(xué)規(guī)劃構(gòu)建高效用地的城鎮(zhèn)體系,嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)土地盲目擴(kuò)張,走有中國(guó)特色的集約式城鎮(zhèn)化道路。此外,各城鎮(zhèn)也應(yīng)在劃定的增長(zhǎng)邊界線內(nèi)加強(qiáng)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化,為城鎮(zhèn)土地集約節(jié)約利用奠定基礎(chǔ)。民族地區(qū)各地要圍繞提高城鎮(zhèn)用地效率和促進(jìn)城鎮(zhèn)和諧發(fā)展的目標(biāo),優(yōu)化調(diào)整居住、商業(yè)、工業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)保障等用地的比例,優(yōu)先保障城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施用地和普通住宅用地,嚴(yán)格限制低密度、大套型住房的土地供應(yīng),提升城鎮(zhèn)用地整體效益;同時(shí),要在空間上合理布局不同功能用地,加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)內(nèi)部低效工業(yè)企業(yè)用地的產(chǎn)業(yè)升級(jí)或拆遷,加快對(duì)城中村的改造,使城鎮(zhèn)內(nèi)部各地塊本身所具有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和潛力得以充分發(fā)揮。(3)必須配合農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移做好農(nóng)村居民點(diǎn)整理。相對(duì)而言,城鎮(zhèn)較之農(nóng)村是集約利用土地的一種組織形式。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,人均城鄉(xiāng)居民點(diǎn)占地面積理論上應(yīng)趨于減少,即農(nóng)村居民點(diǎn)占地的減少足以彌補(bǔ)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)大。但在我國(guó)“二元化”城鄉(xiāng)土地制度下,“入城”農(nóng)民宅基地往往并沒(méi)有被及時(shí)整理,加上“留守”農(nóng)民改善居住條件的需求非常旺盛,近些年民族地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)面積不僅未出現(xiàn)預(yù)期的逐步減少局面,反而持續(xù)增加。為在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中盡量確保農(nóng)地特別是耕地?cái)?shù)量不致減少過(guò)多和過(guò)快,必須從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的角度,加強(qiáng)城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地的集中統(tǒng)一管理。當(dāng)前民族地區(qū)應(yīng)配合城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村人口的相應(yīng)減少而盡早開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤,將城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)大建立在農(nóng)村居民點(diǎn)的逐步縮減基礎(chǔ)上,最大限度減少城鎮(zhèn)建設(shè)占用對(duì)我國(guó)既定耕地保護(hù)目標(biāo)的沖擊。 (4)必須繼續(xù)落實(shí)清理整頓開(kāi)發(fā)區(qū)工作。民族地區(qū)應(yīng)將加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理作為提高城市土地集約利用的突破口。撤消未經(jīng)審批、各地或各部門自行設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū),核減未經(jīng)批準(zhǔn)、擅自擴(kuò)建的部分,依法收回所占用的土地,切實(shí)有效保護(hù)耕地,促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用。對(duì)符合規(guī)定的開(kāi)發(fā)區(qū),要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)劃管理,控制開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模。開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃制定、審批權(quán)必須集中由所在市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門行使,不得下放。申請(qǐng)?jiān)O(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)或擴(kuò)區(qū)的,必須報(bào)經(jīng)省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)規(guī)劃審查,核定用地范圍并出具審查意見(jiàn)。挖掘現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部用地潛力,提高土地利用效率和產(chǎn)出效益。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、合理布局、優(yōu)化配置、充分發(fā)揮土地資源的利用空間和潛在價(jià)值,走集約化發(fā)展的道路。

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)必須規(guī)范政府的供地行為。規(guī)范政府的供地行為要從以下幾方面著手:(1)加強(qiáng)教育,使政府官員樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀。2003年中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出:“堅(jiān)持以人為本,樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展?！盵8]這就明確了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵。民族地區(qū)政府官員在征地行為中必須樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀。在我國(guó),土地具有多重功能,既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn),也是人民安身立命之本,還是重要的環(huán)境資源要素。土地問(wèn)題在我國(guó)既是環(huán)境問(wèn)題,也是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題,在土地問(wèn)題上引入科學(xué)發(fā)展觀是十分必要的。只有樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀與正確的政績(jī)觀,才能在征地中,既關(guān)注征地對(duì)經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)的影響,又關(guān)心其對(duì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的影響;既關(guān)注征地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,又關(guān)心其對(duì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的影響;既關(guān)注征地對(duì)城市發(fā)展的作用,又關(guān)心其對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響。 (2)完善政府官員的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)和方法,減少政府從征地中獲得的政治收益。民族地區(qū)地方政府從征地中獲得的政治收益主要為通過(guò)農(nóng)地非農(nóng)化促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)以及興建一些“政績(jī)工程”。因此,減少民族地區(qū)地方政府從農(nóng)地非農(nóng)化中獲得的政治收益,首先應(yīng)完善政府官員業(yè)績(jī)的考核指標(biāo),在原有的國(guó)民生產(chǎn)總值及其增長(zhǎng)率、人均收入及其增長(zhǎng)率之外,再增加諸如固定資產(chǎn)閑置率、環(huán)境保護(hù)、研究和開(kāi)發(fā)費(fèi)用占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重、人均教育費(fèi)等指標(biāo);使考核指標(biāo)既能反映短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況,又考慮到長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及與社會(huì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)程度。特別地可提高土地指標(biāo)在干部政績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系中的權(quán)重。土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況、耕地保有量、基本農(nóng)田面積、建設(shè)占用耕地補(bǔ)充情況、違法批地用地和查處情況等都應(yīng)成為考核民族地區(qū)地方政府政績(jī)的一項(xiàng)重要指標(biāo),并將之與領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)優(yōu)評(píng)先,提拔重用掛鉤,嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。(3)完善財(cái)稅體制,減少政府從征地中獲得的經(jīng)濟(jì)收益。當(dāng)前民族地區(qū)地方政府盲目擴(kuò)大征地規(guī)模的一個(gè)重要原因就是地方財(cái)政收入嚴(yán)重依賴于土地收益。因此,進(jìn)一步完善財(cái)稅體制,使民族地區(qū)地方財(cái)政擺脫對(duì)土地收益的依賴,無(wú)疑可以降低民族地區(qū)地方政府盲目征地的熱情。為此,應(yīng)合理、明確界定各級(jí)政府間的事權(quán)范圍,并按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱的原則來(lái)劃分中央政府與民族地區(qū)政府以及民族地區(qū)地方政府之間的稅收分享;完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,加大對(duì)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,以換取政府不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)行為。

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)必須完善相關(guān)法律制度。城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì),因此不能以阻止城鎮(zhèn)化的進(jìn)程的方式加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地資源的保護(hù)。而只有在城鎮(zhèn)化過(guò)程中采用一套完善的法律措施來(lái)保護(hù)農(nóng)地資源,通過(guò)嚴(yán)格的執(zhí)法,規(guī)范城鎮(zhèn)化進(jìn)程,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地資源保護(hù),以此平衡城鎮(zhèn)化與農(nóng)地保護(hù)之間的利益沖突。(1)必須完善農(nóng)地權(quán)屬法律制度,進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。重視產(chǎn)權(quán)、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系是中國(guó)農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的保障,也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化得以實(shí)現(xiàn)的理論基礎(chǔ)。要以體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重、賦予集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的法律地位為重點(diǎn),進(jìn)一步加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革步伐。要合理界定和安排農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)和使用權(quán)等權(quán)利主體的權(quán)利邊界,并由法律法規(guī)對(duì)各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)利予以保證,以法律法規(guī)形式明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體及各項(xiàng)權(quán)能,使農(nóng)村土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)都逐步做到有法可依、有規(guī)可循。通過(guò)界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系,運(yùn)用法律等手段保證各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實(shí)現(xiàn),減少土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行特別是征用土地過(guò)程中的不確定性和隨意性,努力從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上促進(jìn)農(nóng)地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系,首先就要明確集體土地所有權(quán)主體代表。依據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律和農(nóng)村實(shí)際情況,應(yīng)當(dāng)明確村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)主體代表的身份,賦予其在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)土地占有、使用、收益和處分權(quán),通過(guò)對(duì)土地的發(fā)包、出讓、出租、入股、抵押等實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)再配置。其次是合理界定土地使用權(quán)主體的權(quán)利范圍?！段餀?quán)法》明確將土地承包權(quán)確定為物權(quán),其涵蓋承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)能,是可以交換價(jià)值的獨(dú)立資產(chǎn)。承包權(quán)主體有權(quán)再次轉(zhuǎn)讓其使用權(quán),依法從事有償轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、聯(lián)營(yíng)入股、貸款抵押等活動(dòng),實(shí)現(xiàn)土地資源的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置。(2)必須盡快建立新型的征地制度。國(guó)家對(duì)建設(shè)用地總體上采取耕地總量動(dòng)態(tài)平衡加異地置換政策,主要操作手段是利用規(guī)劃?rùn)C(jī)制加土地用途管制機(jī)制。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)辦法缺少靈活性,易導(dǎo)致資源配置系統(tǒng)運(yùn)行的僵化。應(yīng)當(dāng)允許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),提供多樣化用地方式,這樣做有利于突破現(xiàn)行土地政策局限。當(dāng)前要允許并適時(shí)擴(kuò)大集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn),改變唯一的國(guó)有化供地方式。首先必須豐富征地制度的內(nèi)容,在原先“征用”的基礎(chǔ)上增加“征購(gòu)”制度。對(duì)于“征用制度”嚴(yán)格限定其范圍,可將標(biāo)準(zhǔn)限定在“公共利益”方面,并且對(duì) “公共利益”的含義作出清晰的界定。對(duì)“征購(gòu)制度”可適用城鎮(zhèn)化過(guò)程中的非“公共利益”用地,但需要參照土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行土地價(jià)格評(píng)估,避免低標(biāo)準(zhǔn)征用國(guó)有土地后按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易而形成權(quán)利主體的巨大差異。其次是要成立完善的相對(duì)獨(dú)立的征地機(jī)構(gòu),代表政府負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的集體土地“征用”和“征購(gòu)”工作。征地機(jī)構(gòu)根據(jù)城市的發(fā)展需要,按城市土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃,實(shí)行土地的統(tǒng)征、預(yù)征制度,逐步建立土地儲(chǔ)備制度。徹底改變過(guò)去征地過(guò)程中按項(xiàng)目由用地單位去同被征地單位談條件,土地管理部門在其中起協(xié)調(diào)作用的片面做法。這樣做一方面有利于明確產(chǎn)權(quán),減少土地糾紛,規(guī)范土地市場(chǎng),有效地掌握管理土地交易的主動(dòng)權(quán);另一方面可以優(yōu)化土地資源配置,充分體現(xiàn)規(guī)劃和計(jì)劃的調(diào)控作用。(3)必須健全土地管理法律制度。首先是要制定獨(dú)立的《土地規(guī)劃法》。規(guī)劃是管理的依據(jù),規(guī)劃法律制度應(yīng)在整個(gè)土地管理法律體系中居于龍頭地位。我國(guó)目前用于規(guī)范土地規(guī)劃的《土地利用總體規(guī)劃》由于缺乏權(quán)威性而難以有效貫徹執(zhí)行,沒(méi)有將土地規(guī)劃單獨(dú)立法是土地被濫用的一個(gè)重要原因。因此,必須加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地利用關(guān)系的宏觀調(diào)控作用,這就需要運(yùn)用強(qiáng)有力的土地規(guī)劃法來(lái)確保土地利用總體規(guī)劃修編的科學(xué)性和實(shí)施的權(quán)威性。其次是要健全土地登記制度。必須統(tǒng)一土地登記,確保證出一家。土地作為不可移動(dòng)、不可分割的特殊資產(chǎn),一經(jīng)登記具有法律效力的特點(diǎn),決定了國(guó)家負(fù)責(zé)土地登記的職能部門職能有一個(gè),即土地登記機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持受一個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo),原則上同一區(qū)域只能有一個(gè)土地登記機(jī)關(guān),登記結(jié)果也只有一個(gè)。只有這樣,目前存在的證出多門的現(xiàn)象才可能得到有效解決。另外應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)功能,重視土地登記中介機(jī)構(gòu)的作用。土地登記中介機(jī)構(gòu)在土地登記工作中,不僅能為權(quán)利人服務(wù),通過(guò)傳播土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)信息,活躍土地市場(chǎng),還能通過(guò)社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)土地登記機(jī)關(guān)依法行政。當(dāng)前,國(guó)家土地登記機(jī)關(guān)應(yīng)將土地登記中介服務(wù)提上議事日程,盡快出臺(tái)土地登記中介管理辦法,建立中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度,引導(dǎo)現(xiàn)有土地登記中介機(jī)構(gòu)、人員,按照國(guó)家規(guī)定,規(guī)范土地登記中介行為。最后必須完善土地法律責(zé)任制度。土地法律責(zé)任主要規(guī)定于《土地管理法》、《刑法》,同時(shí)散見(jiàn)于《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》等土地管理法律、法規(guī)。現(xiàn)行土地法律責(zé)任規(guī)定存在的主要問(wèn)題是法律規(guī)定與實(shí)際不符或過(guò)于原則、不明確;法律規(guī)定存在空白;法律規(guī)定的部分條款內(nèi)容有抵觸、立法精神不一致;法律規(guī)定表述不準(zhǔn)確或不規(guī)范;法律的立法環(huán)境已發(fā)生變化,部分條款的規(guī)定已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要;不同的法律關(guān)于土地法律責(zé)任的規(guī)定不協(xié)調(diào)等方面。完善土地法律責(zé)任制度必須要修改現(xiàn)行土地法律、法規(guī)關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定,做到表述規(guī)范、清晰、具體;與時(shí)俱進(jìn)及時(shí)對(duì)法律條文進(jìn)行更新;彌補(bǔ)法律的漏洞;使不同法律之間、同一法律不同條款之間的有關(guān)規(guī)定相互協(xié)調(diào)。此外,還應(yīng)就法律的具體應(yīng)用制定規(guī)范性文件,對(duì)在法律適用中爭(zhēng)議較大的問(wèn)題予以統(tǒng)一和明確,以規(guī)范土地行政執(zhí)法行為,確保土地行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 .中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2008[Z].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2008:322～346.

[2]江國(guó)成 .大開(kāi)發(fā)促進(jìn)大發(fā)展 [N].光明日?qǐng)?bào),2008-03-02(5).

[3]孫慧敏 .經(jīng)濟(jì)全球化背景下的外貿(mào)依存度與擴(kuò)大內(nèi)需 [J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì),2008(16):11.

[4]土地出讓金改革的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng) [N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2006-09-02(1).

[5]武勇,毛海峰,鄧華寧 .西部部分開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置浪費(fèi)驚人 [N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2007-03-27(004).

[6]中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.2005年中國(guó)國(guó)土資源報(bào)告 [R].北京:地質(zhì)出版社,2007:8.

[7]中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部 .2007年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)[Z],2008:41.

[8]中共中央 .關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定 [N].光明日?qǐng)?bào),2003-10-22(1).

D iscussion on the Coordinated Development of RuralLand Conservation and Urban ization in M inority Areas

L i Fengmei

The development of urbanization in minority areas is a historical strategic choice.The construction of urbanization in minority areas has caused governments’desire for rural land expropriation,aggravated reduction of rural land quantity,quickened drop of rural land quality.In order to adjust the relationship between construction of urbanization and rural land conservation,it is necessary,for the construction of urbanization in minority areas,to plan layout as a whole,to utilize the land intensively,to regulate governments’action,and to improve lawsystem.

Minority area;rural land conservation;urbanization;coordinated development

＊本文為國(guó)家民委 2004重點(diǎn)科研項(xiàng)目 “中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)公共政策創(chuàng)新研究”的階段性成果。

【作 者】李鳳梅,博士研究生,中央民族大學(xué)管理學(xué)院講師,北京,100081

F127

A

1004-454X(2010)01-0151-008

〔責(zé)任編輯:邵志忠〕