湯法遠

民族區(qū)域自治建設的重大問題分析

湯法遠

我國的民族區(qū)域自治建設取得了偉大的歷史性成就,但也存在著一些亟待改進和完善的問題,主要包括自治權的雙向流失、政府政策過程的完善、政府政策理念的創(chuàng)新、政府職能模式的構(gòu)建、少數(shù)民族干部隊伍建設、民族法制建設、各民族權利義務關系的平衡等。新世紀新階段的民族區(qū)域自治建設就是要著力解決這些問題。相應地,民族區(qū)域自治建設的成效也取決于這些問題解決的程度。

民族區(qū)域自治;民族自治地方;民族區(qū)域自治建設

在少數(shù)民族聚居區(qū)實行民族區(qū)域自治,是中國解決民族問題的基本政策,也是我國一項重要的政治制度。自 1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)建立以來,我國的民族區(qū)域自治建設取得了偉大的歷史性成就。進入新世紀,隨著西部大開發(fā)、國家全面建設小康社會和社會主義和諧社會,以及社會主義新農(nóng)村建設等戰(zhàn)略的實施,民族自治地方的政治、經(jīng)濟、社會等各項事業(yè)更是發(fā)生了根本性的變化。與此同時,民族區(qū)域自治建設也存在著一些亟待改進和完善的問題。

一、自治權雙向流失問題

在民族區(qū)域自治的實踐中,為保障少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務和地方性民族事務的權利,《民族區(qū)域自治法》明確規(guī)定了自治機關在政治、經(jīng)濟、財政、教育、文化等方面享有 27條自治權。然而,由于自治意識較為淡薄、制度供給不足、黨的領導機關與自治機關的關系不夠明確和規(guī)范以及中央權力分配結(jié)構(gòu)等原因,民族區(qū)域自治的自主性和制度化程度比較低,以致自治機關的自治權得不到充分的尊重和行使。在縱向上,中央權力分配結(jié)構(gòu),造成民族自治地方政府同其它地方政府一樣 (特別行政區(qū)政府除外),主要是執(zhí)行上級政府的政策,從而塑造了民族區(qū)域自治制度過于濃厚的行政特征,上級國家機關存在著向民族自治機關“侵權”的慣性,導致民族自治地方政府自治權的縱向流失;在橫向上,黨政不分往往造成民族自治地方普遍的政治行政化和行政政治化現(xiàn)象,民族自治地方黨委同時承擔著政策的制定和執(zhí)行兩種功能,自治機關則喪失了其相對的獨立性和自主性,且在運行時帶有明顯的政治化色彩,而不具備應有的民族化特征,自治權的橫向流失較為嚴重。

自治權是民族區(qū)域自治的本質(zhì)、核心和生命之所在,沒有自治權,就沒有真正意義上的民族區(qū)域自治。確保自治權的真正實現(xiàn)和有效行使,具有重大意義。首先,從全局看,自治權的真正實現(xiàn)和有效行使關系到國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定、邊防鞏固和民族自治地方的建設發(fā)展;其次,從發(fā)展看,自治權的真正實現(xiàn)能有效地縮小與內(nèi)地非民族自治地方的差距,加快民族自治地方的發(fā)展;再次,從穩(wěn)定看,自治權的有效行使是新形勢下正確處理民族自治地方人民內(nèi)部矛盾,增進各民族團結(jié)的有效辦法?；诖?自治權的真正實現(xiàn)和有效行使便成為民族區(qū)域自治建設的重要內(nèi)容。

在民族區(qū)域自治建設的實踐中,要確保自治機關的自治權得到真正實現(xiàn)和有效行使,關鍵是要處理好上級國家機關、自治地方黨委、自治機關三者的關系。第一,上級國家機關和自治地方黨委應充分尊重和保障自治機關的自治權,還權于自治機關;第二,以制度的形式進一步明確和規(guī)范民族自治地方黨的領導機關與自治機關的關系,促進各自職能的充分發(fā)揮;第三,民族自治機關應不斷增強自治意識,提升自治能力,為自治權的有效行使奠定良好的思想和能力基礎;第四,改進黨對民族干部的管理制度,實現(xiàn)黨對民族干部的管理重心從黨委管理民族干部向黨管民族干部轉(zhuǎn)移;第五,改進黨委領導下的行政首長負責制的政績考核制,轉(zhuǎn)移對民族自治地方各級黨委的考核重點;第六,完善黨委領導下的選舉制,改進民族自治地方黨委對民族干部任免機制;第七,改革民族自治地方的黨政兼職制,改變黨委領導與自治機關領導互相兼職的現(xiàn)狀。

二、政府政策過程的完善問題

決策和執(zhí)行是一個政策過程的兩個基本階段。由于單一制的國家結(jié)構(gòu)形式的桎梏、中央集權制的權力分配結(jié)構(gòu)的制約、社會利益格局的變動、制度化參與渠道的不足、民族宗教關系錯綜復雜等原因,民族自治地方政府的政策過程在決策和執(zhí)行兩個階段均面臨著挑戰(zhàn)。一方面,政策制定過程難以實現(xiàn)充分的利益表達和利益綜合。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,利益分化不斷走向深入,利益表達和政治參與也漸趨旺盛,而政府的整個政策過程卻呈現(xiàn)出一種自上而下的走向,體制內(nèi)的利益表達和政治參與渠道比較缺乏,政治參與的民主監(jiān)督機制也不健全,導致政府難以將各種利益訴求加以分析和綜合并將其變?yōu)檎哌x擇。另一方面,民族宗教因素影響著政策的有效執(zhí)行。大多數(shù)的民族自治地方都是多個民族的雜居區(qū)。生活于同一民族自治地方的各民族之間不僅存在著巨大的利益差異和分殊,而且存在著不同甚至是相互排斥的宗教信仰,造成民族自治地方的政治關系不僅包含民族關系和宗教關系,還夾雜著民族因素與宗教因素的糾纏。這種政治關系,往往使復雜的利益關系與民族宗教關系交匯于政策執(zhí)行過程,降低了政策執(zhí)行的有效性。

在民族自治地方的利益分化不斷深入的情況下,尤其是在利益表達逐漸趨于旺盛的情況下,如果民族自治地方政府在政策制定和政策執(zhí)行中不重視下級的意見,不重視利益表達,就無法全面地處理好轄區(qū)內(nèi)的各種矛盾,就無法保持民族自治地方的社會穩(wěn)定及和諧,也無法有效地實現(xiàn)民族自治地方經(jīng)濟社會的發(fā)展和有效的治理。在這樣的情況下,民族自治地方政府應不斷完善其政策過程,注重利益表達,把各種利益訴求加以分析和綜合并將其變成政策選擇,從而使不同利益主體的利益在政策制定過程中都得到代表和體現(xiàn),在政策執(zhí)行過程中都得到實現(xiàn)、維護和增進,通過政策的制定和執(zhí)行來調(diào)整和維護各個利益群體正當?shù)睦嬉蟆?/p>

就目前的情況而言,調(diào)整民族自治地方政府政策制定的價值取向,完善民族自治地方政府的政策過程,必須切實解決好以下諸方面的問題。第一,民族自治地方黨委和政府要把協(xié)調(diào)利益關系、促進各民族的平等發(fā)展和人的全面發(fā)展作為制定政策的主要價值取向;第二,民族自治地方黨委政府要尊重不同利益群體合理的利益訴求,并將其整合于政策之中;第三,要處理好政策制定過程中的“向上”與“向下”的關系,將上級指示、政策制定者的調(diào)查研究與利益群體的利益訴求有機結(jié)合起來;第四,拓寬利益表達和政治參與的渠道,維護有序的利益表達和政治參與;第五,建立和完善多元化的矛盾糾紛解決機制,弱化民族矛盾和沖突對政策有效執(zhí)行的影響。

三、政府政策理念的創(chuàng)新問題

當前,民族自治地方的總體發(fā)展水平相對落后,特別是其經(jīng)濟發(fā)展相對滯后和公共財政的匱乏,這往往迫使民族自治地方的政府出于發(fā)展經(jīng)濟的歷時使命感、對發(fā)達地區(qū)的盲目追趕、以經(jīng)濟指標為核心的政績考核指標體系的刺激等原因而在制定和執(zhí)行政策的過程中有意識地將公共政策的價值天平向發(fā)展經(jīng)濟的方向傾斜,在政策選擇時奉行經(jīng)濟本位、經(jīng)濟壓倒一切的理念和方針。這種政策理念和方針造成了如下問題:一是造成了經(jīng)濟發(fā)展過程中成本與效益的失衡,政策效益與政策產(chǎn)出之間的矛盾突出;二是造成了成本高度分散、效益高度集中的不合理的分配格局,拉大了貧富差距,引發(fā)社會矛盾;三是造成了政府職能結(jié)構(gòu)的不合理,社會發(fā)展失衡;四是造成了公共產(chǎn)品缺失,企業(yè)缺乏生機和活力,經(jīng)濟發(fā)展后勁不足。誠然,“為了滿足自己生存的需要,人類從事的第一件事就是生產(chǎn)滿足自身需要的物質(zhì)資料”。①經(jīng)濟建設是這種生產(chǎn)活動的主要形式。但是,經(jīng)濟建設本身并不是目的,而是滿足人的全面需要、實現(xiàn)人的全面發(fā)展的手段。如果以經(jīng)濟發(fā)展來擠壓甚至否定社會其他方面的發(fā)展,最終將影響社會的整體發(fā)展,進而影響人的全面發(fā)展。因此,民族自治地方政府經(jīng)濟本位的政策理念亟待創(chuàng)新。

當然,創(chuàng)新民族自治地方政府的政策理念,不是要拋棄經(jīng)濟本位的理念,否定經(jīng)濟發(fā)展的重要性,而是要進一步深化以經(jīng)濟建設為中心這一政策主題,只是這種深化是用以人為本的理念作為引領,在政策過程中要更加重視人文關懷,即是說,要樹立“以人為本”的政策理念。這種政策理念的意義在于:第一,有利于民族自治地方的公共政策更加關心民生、改善民生,增進政策的合法性,減少政策執(zhí)行的阻力;第二,有利于調(diào)整民族自治地方的政策結(jié)構(gòu),促進社會各方面的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展;第三,有利于盡可能地實現(xiàn)民族自治地方政策成本和效益的公平合理的分配,縮小貧富差距,緩和社會矛盾,為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境;第四,有利于培育民族自治地方公民的公民意識和政治能力,實現(xiàn)決策的民主化、科學化,提高政策的質(zhì)量和政策過程的有效性。

政策理念是以文化的形式存在的,因而創(chuàng)新民族自治地方政府的政策理念,必須立足于政策文化的建設。然而,政策文化建設并非易事,會受到原有的政策行為觀念、信念和規(guī)范的影響。因此,創(chuàng)新民族自治地方政府的政策理念是一個長期的艱巨的過程,需要從理論認識到實踐鞏固的不斷反復。首先,應深化對經(jīng)濟發(fā)展的工具性價值的認識,明確經(jīng)濟發(fā)展只是促進社會全面發(fā)展進而實現(xiàn)人的全面發(fā)展的手段,避免用經(jīng)濟發(fā)展來擠壓甚至否定其他方面的發(fā)展;其次,打破經(jīng)濟主導的政績考核指標體系,淡化經(jīng)濟指標在績效考核中的權重,構(gòu)建以人本理念為指導的激勵和約束機制,為政策理念的創(chuàng)新提供激勵;再次,展開具體的以人本理念為指導的政策過程,用政策實踐強化以人為本的政策理念,使人本政策理念在政府文化中沉淀下政府職能模式有兩層涵義。一是指各職能間的結(jié)構(gòu)和關系。這一層面的政府職能模式有平衡型、傾斜型和從屬型三種類型;二是指政府職能的邊界和范圍,即政府介入私域的廣度和深度。在這一層面,政府職能模式包括保護型、干預型、優(yōu)化型、全能型和引導型五種類型。在計劃經(jīng)濟體制殘余、權力主體的權力欲望、經(jīng)濟發(fā)展滯后、公共財政匱乏、以經(jīng)濟指標為核心的政績考核指標體系的刺激等因素的影響下,民族自治地方政府的職能模式不合理。從各職能間的結(jié)構(gòu)和關系的視角看,這種不合理性表現(xiàn)為經(jīng)濟傾斜型的職能結(jié)構(gòu),政府以經(jīng)濟職能為主、其他職能為輔,權重過大的經(jīng)濟職能造成其他職能的萎縮;從政府介入私域的廣度和深度的視角看,則表現(xiàn)為全能型的政府職能范圍,政府在職能供給過程中存在著過度“侵占”私營組織和第三部門活動空間的巨大慣性,全能主義政府的身影隨處可見。

民族自治地方政府不合理的職能模式直接造成了如下兩個問題:一是社會各方面的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展對政府的職能需求與經(jīng)濟從屬型模式下的政府職能供給之間的差距過大,導致經(jīng)濟以外的發(fā)展缺乏必要的引導和管理,社會各方面的發(fā)展極不平衡;二是經(jīng)濟社會和公民社會的發(fā)展對有限政府的需求與全能型政府職能模式之間的矛盾突出,造成市場發(fā)育水平低、市場化進程緩慢、社會發(fā)育不良、社會機制不健全、政府的宏觀調(diào)控機制與市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)機制無法實現(xiàn)有效的銜接等后果。因此,在民族區(qū)域自治建設的過程中,應通過漸進式的行政改革促進政府職能模式的不斷改進,構(gòu)建適度平衡型和引導型的政府職能模式。這種職能模式的構(gòu)建,一方面,有利于遏制民族自治地方政府職能供給過程中普遍的越位、缺位、錯位和進位現(xiàn)象,給經(jīng)濟以外的發(fā)展以必要的引導和管理,促進社會各方面的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,防止“長短腿”現(xiàn)象;另一方面,有利于打破“強政治社會、弱經(jīng)濟社會和公民社會”的格局,加快市場化進程,提高社會發(fā)育水平,健全社會機制,提升政府職能供給的有效性。

對于民族自治地方而言,改革和完善政府的職能模式,任重而道遠,需要長期的努力。在當前的民族區(qū)域自治建設中,必須切實做好以下幾個方面的工作:第一,在政府的職能激勵機制中賦予統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協(xié)調(diào)、提供服務和檢查監(jiān)督等指標以更大的權重,為職能主體構(gòu)建適度平衡和引導型的政府職能模式提供動力;第二,轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟本位主義”和“國家本位主義”的傳統(tǒng)思想,塑造以“人本主義”和“社會本位主義”為主要價值取向的職能文化;第三,轉(zhuǎn)變政府的職能方式,通過經(jīng)濟杠桿、信息、政策、法律等導向強化政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟、培育成熟的公民社會的職責。

四、少數(shù)民族干部隊伍建設問題

在新世紀,少數(shù)民族干部隊伍不斷發(fā)展壯大,在自治州和自治縣的人大和政府中,實行自治的少數(shù)民族人員擔任了人大常委會主任、州長、縣長,在自治機關的其他組成人員中,也配備了實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。但就整體而言,仍存在一些不足之處。在數(shù)量上,少數(shù)民族干部的數(shù)量與該民族在自治區(qū)域內(nèi)所占比重不相符合。在質(zhì)量上,一是知識結(jié)構(gòu)不合理,擁有大專以上學歷的人數(shù)偏少,且理工等自然科學專業(yè)人員較少;二是性別比例失衡,婦女干部嚴重不足;三是職業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡,黨務行政管理人員所占的比例明顯高于專業(yè)技術人員;四是少數(shù)民族干部的知識水平和能力水平不能適應自主管理本民族內(nèi)部事務和地方性民族事務的要求,一些干部自治觀念淡薄,不能主動爭取、維護和行使自治權。

民族區(qū)域自治的核心在于自治民族享有自治權。自治權的實現(xiàn)依賴于自治機關的民族化,而自治機關民族化的關鍵則是自治機關干部的民族化。因此,加強民族區(qū)域自治建設,必須不斷發(fā)展壯大少數(shù)民族的干部隊伍。只有具備一批在數(shù)量上和質(zhì)量上都達到一定水平的少數(shù)民族干部,才能更有效地促進民族自治地方社會的發(fā)展、實現(xiàn)各民族共同的繁榮發(fā)展。因而要著眼于現(xiàn)實,從數(shù)量和素質(zhì)兩方面強化少數(shù)民族干部隊伍建設。在數(shù)量上,要繼續(xù)大力培養(yǎng)和提拔少數(shù)民族干部,逐步實現(xiàn)少數(shù)民族的干部同該民族在當?shù)孛褡鍢?gòu)成中的比例相適應,并在干部數(shù)量上給予少小民族適當?shù)恼疹?。在質(zhì)量上,應從知識和能力等方面提高少數(shù)民族干部的整體素質(zhì)。為此,第一,進一步加強培訓,加大力度在各大專院校開辦各種類型的民族干部專修班,組織民族干部離職培訓,提高民族干部的知識水平和學歷水平;第二,健全和完善民族干部定期輪訓制度,提高民族干部的理論水平和政策水平;第三,強化組織民族干部到外地特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行參觀考察的工作,開闊民族干部的視野,更新陳舊觀念。

五、民族法制建設問題

從法制的視角看,民族區(qū)域自治體現(xiàn)為一系列尊重、體現(xiàn)和保障自治民族各項平等權利的法律法規(guī)。堅持和完善民族區(qū)域自治制度,必須不斷加強民族法制建設。誠然,目前,民族自治地方已基本上形成了以《憲法》為基礎,以《民族區(qū)域自治法》為主干,包括國務院的行政法規(guī)、自治地方的自治條例、單行條例以及地方性法規(guī)和規(guī)章等一系列規(guī)范性文件組成的民族法規(guī)體系。但客觀地講,民族區(qū)域自治的法制建設仍存在一系列問題。一是《民族區(qū)域自治法》存在著體系上缺少“法律責任”條款,內(nèi)容表述具有濃厚的政策性特征等問題;二是《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)建設相對滯后;三是民族立法的內(nèi)容單一、質(zhì)量不高;四是制定和修改自治條例和單行條例的進程較慢;五是散雜居少數(shù)民族權益保障法的建設力度明顯不夠;六是民族法制的實施缺乏有效的監(jiān)督機制。

在現(xiàn)代法制社會條件下,民族區(qū)域自治制度優(yōu)越性的充分彰顯和發(fā)揮,必須有健全和完善的民族法制體系作為保障。同時,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立,各種經(jīng)濟利益關系也處在不斷的變化和調(diào)整之中,這種局勢不可避免地會影響到少數(shù)民族政治、經(jīng)濟和文化等各方面的自治權利的行使。因此,新世紀新階段的民族區(qū)域自治建設,應將健全和完善民族區(qū)域自治制度的法律體系視為又一重要目標。首先,要加強民族立法,根據(jù)新形勢的需要制定相應的法律法規(guī),并對以往的立法包括《民族區(qū)域自治法》進行適當?shù)男薷暮脱a充,逐步形成更加完備的適應時代要求的民族法制體系;其次,進一步普及民族法制的宣傳教育,提高全體公民特別是各級領導干部的民族法制意識;再次,要建立和健全與實施《民族區(qū)域自治法》相配套的法規(guī)體系以及執(zhí)行和監(jiān)督機制,強化民族法律、法規(guī)貫徹執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督,加強民族執(zhí)法;最后,加快散雜居少數(shù)民族權益保障法的建設步伐,為散雜居少數(shù)民族權益的保護提供法律保障。

六、各民族權利義務關系的平衡問題

中國的歷史孕育了 56個民族,各民族之間是一種平等、團結(jié)、互助、和諧的關系。唯有如此,才能促進各民族的發(fā)展和進步,也才能維護統(tǒng)一多民族國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一。然而,在解放前,我國各民族地區(qū)以及各民族特別是漢族與少數(shù)民族之間在發(fā)展水平、民族權利、民族義務等方面存在著巨大的差距和不平等?；谶@種差距和不平等,我國逐步 “實行了一種以少數(shù)民族利益為基本取向的民族政策”②,并在民族區(qū)域自治的過程中“大力提高各個少數(shù)民族的社會地位和政治地位”③,有效地縮小和降低了各民族地區(qū)之間、各民族特別是漢族與少數(shù)民族之間原有的差距和不平等。然而,在此過程中,新的民族性權利和利益的失衡問題卻越來越突出,主要表現(xiàn)在:一是自治民族與非自治民族的權利不平衡呈拉大之勢;二是自治主體重視權利而輕視義務的問題漸趨嚴重;三是某些少數(shù)民族特別是自治民族的政治權利和利益需求過度增長;四是獲得利益的方式和能力有很大差異的不同民族群體在利益實現(xiàn)水平上產(chǎn)生了新的差異,民族性利益分化逐漸加深。

誠然,造成新的民族性權利和利益失衡的原因是多方面的,但族際主義取向的民族政策無疑是一重要因素。因為,族際主義取向的民族政策將民族自治地方內(nèi)的不同民族區(qū)別開來對待,這必然造成各民族在獲得權利和利益以及所承擔的義務方面產(chǎn)生新的差距和不平等,進而導致民族自治地方內(nèi)的非自治民族特別是漢族產(chǎn)生了雙重受挫感,即相較于非民族地區(qū)人民的高水平生活和本民族地區(qū)內(nèi)部獲得更多權利和利益的民族而產(chǎn)生的挫敗感。因此,在民族區(qū)域自治建設的實踐中,應對現(xiàn)行民族政策的價值取向進行調(diào)整,用區(qū)域主義代替族際主義,以期平衡民族自治地方內(nèi)各民族間的權利義務關系。當然,用區(qū)域主義代替族際主義,并不是不要照顧少數(shù)民族的利益,也不是不要促進民族自治地方的發(fā)展,而是要促進民族自治地方內(nèi)部的各民族平衡發(fā)展。區(qū)域主義取向的民族政策的基本邏輯,就是要按照社會發(fā)展水平的差異,將全國范圍內(nèi)的民族自治地方劃分為不同的區(qū)域,對生活于同一區(qū)域內(nèi)的不同民族,均按相同的民族優(yōu)惠政策給予照顧和支持。

①馬克思恩格斯選集 (第 1卷 78頁)[M].北京:人民出版社,1995;②③周平 .中國族際政治整合模式研究 [J].北京:政治學研究,2005(2).

An Analysis of the Key Issues concerning the Construction of Regional Autonomy

Tang Fayuan

China havemade the great historical achievement in the construction of regional national autonomy,at the same time,a great deal of problems exist,which include the two way loss of the autonomy,the completion of the government’s policy course,the innovation of the government’s policy idea,the construction of the government’s function mode,the construction of the contingent of national cadre,the construction of the national legal,the equilibration of the new unequal of national right and interests,and so on.In the new century,the construction of regional autonomy of China aims to solve these problems,on which the future achievements rely.

RegionalAutonomy;NationalAutonomousAreas;Construction of RegionalAutonomy

【作 者】湯法遠,云南大學公共管理學院博士生,昆明:650091

D562

A

1004-454X(2010)01-0006-005

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