王愷 林偉

海南征地信訪問題的調(diào)研和思考

王愷 林偉

海南省農(nóng)民信訪問題多數(shù)與土地有關(guān)，土地信訪問題又以征地問題反映最為強(qiáng)烈。為了深入了解因土地征收征用引發(fā)信訪問題的原因，探討預(yù)防和解決這類問題的有效途徑和辦法，2009年5月，筆者深入海口、澄邁、儋州、陵水、保亭等市縣開展專題調(diào)研活動(dòng)，直擊問題要害，探索解決思路，以求排除民眾憂患，破解民生難題。

一、土地征收征用引發(fā)信訪問題的主要原因

1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。

按照現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等三項(xiàng)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分項(xiàng)計(jì)算的辦法是，土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍，兩項(xiàng)合計(jì)最高不得超過15倍；地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省政府規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，以1畝耕地為例，如果年產(chǎn)值為1000元，征收1畝耕地的各項(xiàng)補(bǔ)償加在一起約二三萬元。海南省大部分市縣近年來實(shí)際執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大體上也是如此，近年來有的地方視項(xiàng)目情況提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到四五萬元。但目前建設(shè)用地出讓價(jià)格動(dòng)輒幾十萬元甚至幾百萬元，這么大的收益差距加劇了農(nóng)民的心理落差。農(nóng)民普遍認(rèn)為政府制訂的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，不足以補(bǔ)償失地的利益損失。筆者所到市縣都召集部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長座談，他們也普遍認(rèn)為目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)偏低，征地工作很難做，農(nóng)民幾乎逢征必訪。如海口市藥谷二期項(xiàng)目，市政府征用秀英區(qū)海秀鎮(zhèn)業(yè)里村1860畝土地，每畝5萬元，但村民認(rèn)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，失地后生活無法保障，堅(jiān)決反對(duì)征地，多次集體到區(qū)、市、省里上訪。在調(diào)研的幾個(gè)市縣中，?？谑械恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是最高的，其他市縣的農(nóng)民比較海口市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，產(chǎn)生的意見更大。由于農(nóng)民對(duì)征地價(jià)格的期望得不到滿足，加大了他們對(duì)政府征地行為的對(duì)抗情緒，出現(xiàn)了一些阻攔施工、破壞設(shè)施等過激行為。

2.征地程序不夠完善，征而不用或征地中侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

這種情況在20世紀(jì)90年代征地中尤為突出。一是征地的計(jì)算面積與實(shí)際面積不符，實(shí)際占用的面積比征地計(jì)算面積大，損害了群眾的利益，引起群眾不滿。二是征地補(bǔ)償款長期拖欠，就業(yè)承諾沒有兌現(xiàn)。如儋州市白馬井鎮(zhèn)禾囊村群眾多次到省或進(jìn)京上訪，反映市政府1992年以每畝3000元的低價(jià)征收該村3500畝土地建開發(fā)區(qū)，但征地款長期拖欠。陵水縣椰林鎮(zhèn)城內(nèi)村委會(huì)群眾反映，20世紀(jì)90年代初縣政府征收了該村一塊耕地，總計(jì)8萬元的征地款一直沒有兌現(xiàn)，群眾自1996年起上訪了十多年，直至2008年書記大接訪活動(dòng)期間，縣委書記在接訪中得知這一情況作出批示后才得以解決。據(jù)了解，90年代有些地方征地時(shí)只給農(nóng)民青苗補(bǔ)償，其他各項(xiàng)補(bǔ)償政府留用。當(dāng)時(shí)承諾的征地招工指標(biāo)，由于種種原因，大多數(shù)沒有兌現(xiàn)?，F(xiàn)在農(nóng)民知道自己的權(quán)益受到損害，紛紛上訪維權(quán)。三是征地后長期撂荒，現(xiàn)在重新開發(fā)引發(fā)爭(zhēng)議。農(nóng)民以當(dāng)初征地價(jià)格太低，征地款、就業(yè)承諾不兌現(xiàn)為由，要求政府或開發(fā)商重新按現(xiàn)價(jià)補(bǔ)足征地款差價(jià)，否則不得開工建設(shè)。如儋州市木棠開發(fā)區(qū)1992年至1993年間，政府以每畝2300元的價(jià)格征收木棠鎮(zhèn)薛宅村1364.7畝土地作為開發(fā)區(qū)用地，但因長期不開發(fā)，被征地農(nóng)民自發(fā)回原地復(fù)耕。2007年儋州市政府將農(nóng)民復(fù)耕的400畝土地轉(zhuǎn)讓給儋州無銹鋼廠和海島公司使用。農(nóng)民對(duì)此強(qiáng)烈不滿，多次集體到儋州市和省政府上訪，要求比照現(xiàn)價(jià)提高地價(jià)，補(bǔ)足征地款并解決生活出路問題。從了解的情況看，因長期撂荒重新開發(fā)而引起重大集體上訪事件的，其他市縣也多次發(fā)生。在這些事件中，政府處境非常尷尬。一方面，土地早已被征收，所有權(quán)已轉(zhuǎn)移為國有，農(nóng)民主張權(quán)益顯然不合法；但另一方面，失地農(nóng)民生活沒有著落，現(xiàn)在土地大幅增值，要求政府給予相應(yīng)補(bǔ)償也在情理之中。當(dāng)?shù)卣谔幚磉@些問題時(shí)，一般以無理訴求來拒絕，群眾難以接受。

3.失地農(nóng)民的就業(yè)安置、生活保障等生存發(fā)展問題得不到應(yīng)有的重視和有效解決。

隨著海南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，征地越來越多，失地農(nóng)民的群體也越來越大，他們的生存發(fā)展問題成了當(dāng)前各級(jí)政府必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。目前征地安置方式多數(shù)采取一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)的辦法，失地農(nóng)民基本上未獲得各項(xiàng)社會(huì)保障?；鶎诱诜龀质У剞r(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)、創(chuàng)業(yè)方面辦法不多，措施不力，效果不明顯。對(duì)于農(nóng)民而言，一方面渴望通過政府征地將土地權(quán)益變現(xiàn)，獲取一筆可觀的征地款以應(yīng)目前之需；另一方面，面對(duì)政府以低廉的價(jià)格買斷了他們祖祖輩輩賴以生存的土地，失地又讓他們陷入了耕種無田、就業(yè)無崗、保障無份、生活無著的困境。許多被征地的農(nóng)民拿到征地款就蓋房子，雖然生活暫時(shí)得到改善，但有限的征地款無法解決他們長遠(yuǎn)的生計(jì)問題，其結(jié)果往往是富了三年卻窮了三代。

4.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，同地不同價(jià)，農(nóng)民難以理解和接受。

同樣的地，在不同時(shí)期、不同市縣、不同用途的征地中，價(jià)格各異。按目前的征地補(bǔ)償計(jì)算辦法，?？谑忻慨€耕地的年產(chǎn)值比其他市縣要高許多，因而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也比其他市縣高出許多。在東環(huán)鐵路建設(shè)征地中，文昌市的農(nóng)民拿?？谑械恼鞯貎r(jià)格進(jìn)行攀比，萬寧市的農(nóng)民又拿文昌市的征地價(jià)格進(jìn)行攀比，引發(fā)多起到省集體上訪事件。就海口市而言，不同時(shí)間、不同用途的征地價(jià)格也差別很大。如東環(huán)鐵路、繞城高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施的征地每畝二三萬元，藥谷等工業(yè)用地和房地產(chǎn)用地每畝五六萬元，造成農(nóng)民群眾不理解而多次上訪。部分群眾甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為高地價(jià)是鬧出來的，不鬧要吃虧，有的群眾還得寸進(jìn)尺，頻繁越級(jí)上訪，訴求一次比一次高。其他市縣也存在類似情況。

5.征地補(bǔ)償款分配、管理、使用的問題較多。

有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村基層組織層層截留征地款，這種情況在九十年代征地中比較普遍;有些地方基層干部在征地款的分配、使用上搞暗箱操作，群眾懷疑和猜忌較多，引發(fā)干群關(guān)系緊張;有些村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有貪污挪用征地款的行為，有些地方把征地款用于投資造成損失，農(nóng)民怨氣很大。征地補(bǔ)償款的分配、管理和使用問題，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，農(nóng)民群眾特別關(guān)心。有些問題雖然已過去十多年，當(dāng)?shù)卣沧鲞^處理并且有了明確結(jié)論，但群眾心中不服氣，一旦有合適的時(shí)機(jī)，便舊事重提，群起向上級(jí)政府上訪討說法。

二、解決土地征收征用引發(fā)問題的幾點(diǎn)思考

1.大幅度提高征地價(jià)格。

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償“產(chǎn)值倍數(shù)法”僅是純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而且實(shí)際執(zhí)行的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格，被征地的價(jià)格既不反映土地的實(shí)際價(jià)值，也不反映土地市場(chǎng)的供求關(guān)系，更沒有考慮社會(huì)保障的補(bǔ)償。我們常說土地是農(nóng)民的命根子，就是因?yàn)橥恋夭粌H是生產(chǎn)資料，承擔(dān)著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)來源的經(jīng)濟(jì)功能，而且承載著農(nóng)民的就業(yè)保障和社會(huì)保障的社會(huì)功能。因此，制訂征地價(jià)格，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方面的因素，在現(xiàn)行價(jià)格的基礎(chǔ)上大幅度地提高，讓農(nóng)民有錢解決被征地后的生產(chǎn)生活、再就業(yè)和社會(huì)保障等問題，以求實(shí)現(xiàn)后續(xù)發(fā)展。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要真正樹立科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌當(dāng)前發(fā)展和長遠(yuǎn)發(fā)展、統(tǒng)籌個(gè)人利益和國家利益，堅(jiān)持正確的政績觀，克服片面追求低成本搞建設(shè)的思想，避免以犧牲農(nóng)民的利益來招商引資的做法，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。

2.改革現(xiàn)行的征地制度，探索征地價(jià)格形成的新機(jī)制，讓農(nóng)民在征地價(jià)格談判中有參與權(quán)和知情權(quán)。

現(xiàn)行的征地制度源自我國土地制度的二元結(jié)構(gòu)，也就是農(nóng)村土地屬于集體所有，其他土地屬于國家所有。法律規(guī)定任何非農(nóng)建設(shè)用地，只能使用國有土地。征地就是因建設(shè)需要把農(nóng)村集體所有土地征收為國有土地，改變土地產(chǎn)權(quán)屬性的行為。在我國，土地不屬于私有財(cái)產(chǎn)，先天缺乏市場(chǎng)決定價(jià)格的條件。一直以來，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是由政府制定，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行。這種機(jī)制排斥農(nóng)民參與，農(nóng)民極為不滿?！皟晒嬉坏怯洝保ㄕ鞯胤桨腹?、征地補(bǔ)償安置方案公告和補(bǔ)償?shù)怯洠┲皇潜M告知的義務(wù)，在實(shí)際工作中，有些基層干部害怕群眾鬧事，在征地時(shí)搞暗箱操作，把本來就粗疏的征地程序虛化，致使農(nóng)民群眾在征地中很有限的知情權(quán)也被弱化，引發(fā)了各種矛盾和紛爭(zhēng)。因此，改革征地制度，重要的是要擴(kuò)大農(nóng)民群眾在征地工作中的參與權(quán)和知情權(quán)，并適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，解決好農(nóng)村被征土地的公平合理補(bǔ)償問題。筆者認(rèn)為，與被征地農(nóng)民協(xié)商征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是尊重農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的具體體現(xiàn)。這項(xiàng)工作做好了，可以避免被征地農(nóng)民日后不服而上訪。要通過改革，使征地工作是有利于農(nóng)民致富而不是制造新的貧困，有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大這個(gè)差距，有利于維護(hù)公平正義而不是擴(kuò)大社會(huì)不公，有利于增進(jìn)社會(huì)互信而不是增加社會(huì)對(duì)抗。

3.允許和鼓勵(lì)農(nóng)村以土地租賃或土地入股的方式出讓集體土地，參與土地收益的第二次分配，以獲得長期的土地收益。

這種方式對(duì)于經(jīng)營性建設(shè)用地尤為適合，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于城市帶動(dòng)農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，旅游業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果的目標(biāo)，農(nóng)民也比較樂于接受。據(jù)調(diào)查，?？谑小?91”項(xiàng)目以土地租賃的方式租用羊山地區(qū)的土地50年搞旅游開發(fā)，每畝每年500元，農(nóng)民比較滿意，基本上不存在用地方面的糾紛。這是一種以非征地方式獲得建設(shè)用地的有益嘗試，只要符合土地利用總體規(guī)劃，在政府的有效監(jiān)管之下就不會(huì)有大的問題。租賃期滿后，土地仍歸原主，農(nóng)民沒有失地的后顧之憂，是保障農(nóng)民土地權(quán)益的好辦法，企業(yè)也不吃虧。但這種方式與現(xiàn)行法律銜接的問題還需要進(jìn)一步理順，要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和總結(jié)提高，待適當(dāng)時(shí)機(jī)向國家提出有關(guān)方面的意見建議。關(guān)于土地入股的問題目前海南省還很少，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中進(jìn)一步鼓勵(lì)和推廣。

4.加快建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。

失地農(nóng)民失去了土地的依靠又不能享受城市居民的社會(huì)保障，成了一個(gè)特殊的弱勢(shì)群體，是社會(huì)不穩(wěn)定的因素之一。從長遠(yuǎn)來看，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障是解決失地農(nóng)民生活出路的根本途徑。主要思路有三條：一是把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)保障體系，對(duì)失地青壯年勞動(dòng)力加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)，從政策上視同城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員給予再就業(yè)優(yōu)惠，促進(jìn)其轉(zhuǎn)崗再就業(yè)。二是把年老體弱、無業(yè)可就、生活困難的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)低保的范疇，定期給予生活困難救助。三是建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，使失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)居民包括失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障體系。失地農(nóng)民社會(huì)保障基金可按照政府、集體、個(gè)人共同出資的原則籌集，政府從土地出讓收益中拿出一部分，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從征地補(bǔ)償費(fèi)中拿出一部分，個(gè)人從分得的征地補(bǔ)償費(fèi)中拿出一部分，共同注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。其中政府出大頭、集體出一定比例、個(gè)人出小頭，以保證基金的持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。基金建立起來后，符合條件的失地農(nóng)民就可以享受通過基金提供的社會(huì)保障服務(wù)，滿足其長遠(yuǎn)的基本生活需要。過去有些地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織截留征地補(bǔ)償費(fèi)興辦集體企業(yè)的作法，實(shí)踐證明基本上是失敗的，不僅征地補(bǔ)償費(fèi)有去無回，還滋生了一些村干部腐敗問題，農(nóng)民意見很大。有些地方以承諾招工指標(biāo)的辦法來試圖解決失地農(nóng)民的生存發(fā)展問題，實(shí)際上大多數(shù)都無法兌現(xiàn)。即使兌現(xiàn)了，由于不是普遍惠及群眾，也解決不了大多數(shù)人的基本生活保障問題。因此，要通過建立農(nóng)村社會(huì)保障體系解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

海南省信訪局）