高淮成 張 彪

（中共安徽省委黨校，安徽 合肥 230022）

合肥市大建設問題研究

高淮成 張 彪

（中共安徽省委黨校，安徽 合肥 230022）

合肥市大建設是我國城市建設中一個極具典型性和極有影響力的案例，引起了省內外的廣泛關注。對合肥市大建設的內容、方法、影響以及建設的經驗，各地人們的認識不盡相同。根據不同的認識，進行針對性的調查，并在調查研究的基礎上，對合肥市大建設做出客觀求是的分析。以期在大建設取得物質層面巨大成就的基礎上，在理論層面上對它的認識進一步提高，使其影響進一步擴大，以求大建設利益最大化。

合肥 大建設 城市建設

合肥市大建設進行三年多了，三年來物質層面的成果已經明顯地顯現(xiàn)出來。但是從全省各地來看，對于合肥市大建設的認識尚有不清楚、不準確的地方，疑慮也客觀存在，評價不盡相同。帶著全省各地反映出來的問題，我們對合肥市大建設進行了調查，并提出自己的思考，以求在對合肥市大建設的實踐過程和理論認識更清楚的基礎上，把合肥市及我省經濟建設工作做得更好。

問題一：有人認為合肥市大建設就是大拆違、大修路。

調查：合肥市大建設究竟包括哪些內容？

調查表明：合肥大建設目標架構是實現(xiàn)“141”城市發(fā)展戰(zhàn)略，就是在合肥城鎮(zhèn)密集區(qū)范圍內構建一個主城、四個外圍城市組團、一個濱湖新區(qū)的總體空間框架。它包括新區(qū)開發(fā)、老區(qū)提升、組團展開、整體推進。

1.從合肥市大建設的時間順序看，大拆違是大建設的先聲

2005年以來拆遷面積超過1380萬平方米。大拆違獲得了廣大群眾的衷心擁護，在群眾的支持下、在合肥市各部門的通力合作下，大拆違創(chuàng)造了“三個零”，即“零補償、零上訪、零事故”的神話。

2.從合肥市大建設的內容看，道路建設是大建設的重要內容

2006年到2008年底合肥市已建成道路總長527。36公里，橋梁67座；構筑輻射店埠、上派、雙墩等近郊地區(qū)的“一刻鐘快速交通網”；加快合寧、合武快速鐵路、新機場、合肥新港等重大項目建設。

3.大拆違和道路建設之外合肥市大建設的內容還包括修、建、改、植等多項內容

“修”指市容市貌改造修理，原有道路橋梁檢測加固，建筑設施亮化處理等。 “建”指供氣、供水、排污、防洪以及垃圾處理等市政工程。 “改”指加快城鄉(xiāng)一體化進程，對合肥市358個城中村的改造。“植”指城市綠化，通過“一圈、三環(huán)、四楔、五廊、十帶”，打造生態(tài)園林城市。

截至2009年11月，共完成：路橋工程386項，新建城市道路354條(總長665公里)，橋梁78座；水電氣熱等公用事業(yè)工程115項，新鋪設污水管網1027公里，污水日處理能力達75.2萬噸，城市污水集中處理率達85%以上，在全國大中城市中名列前茅。生態(tài)環(huán)保工程169項，新增園林綠地面積1904.7公頃，城市綠化覆蓋率、綠地率、人均公共綠地面積三項指標分別達到43.93%、38.91%和11.44平方米，均超園林城市標準，接近或部分超過生態(tài)園林城市標準；保障性住房和文教衛(wèi)體公益性項目47項。

問題一的調查結論：

合肥市大建設是全面的市政建設，是合肥市作為省會城市不可逾越的發(fā)展階段。

思考：從歷史上看，解放后合肥市成為省會城市以來，受各種因素制約市政建設欠帳較多。在合肥市進行這樣大規(guī)模的市政建設，其必要性有如下幾點：一是1992年中央關于經濟體制改革的決定中就明確指出，經濟建設以城市為中心，發(fā)揮城市在經濟發(fā)展中的拉動作用，合肥市作為安徽的省會城市規(guī)模小、人口少、經濟實力不強，難以發(fā)揮對經濟發(fā)展的拉動作用；二是中部的幾個省會城市中合肥一度成為鍋底，在中部崛起的大趨勢下，合肥市作為最靠近東部的省會城市，做大做強才能發(fā)揮承東啟西橋梁作用；三是做大合肥市現(xiàn)在是最好的歷史機遇期，合肥作為承接主業(yè)轉移示范區(qū)，它的另一個方面就是承接勞動力轉移，沒有市政建設的先行，這兩個轉移就沒有載體；四是市政建設是以人為本的要求，大建設的內容不僅直接關系城市居民的居、住、行，而且防污治水、綠化環(huán)境也關系到居民的生活安全和心理的愉悅；五是把合肥市大建設放在近年的世界金融危機中考察，我們還發(fā)現(xiàn)合肥的加速發(fā)展，是對產能過剩危機的對抗，它不僅增加了投入，而且拉動了就業(yè)，有利于增長內需。

問題二：有人擔心合肥市大建設的錢是寅吃卯糧，對今后有無償還能力心有憂慮。

調查：合肥市大建設的錢是從那里來的，合肥市是否具有償還能力？

調查表明，合肥市大建設的資金主要來源于國家政策性銀行、商業(yè)銀行、企業(yè)債券、國際金融組織貸款、短期融資券以及信托理財等等。

根據有關部門最新統(tǒng)計數據：自2006年啟動大建設以來，三年多時間內，合肥城市建設共計投入資金472．7億元，超過了“九五”、“十五”時期城市建設總投資的2倍多。

1.自2006年大建設以來合肥市還本付息情況

對于合肥市是否具備償還能力的問題，是各家貸款單位首先應當考慮到的問題。他們把大筆資金貸給合肥市，顯然他們是相信合肥市政府的償還能力的。

合肥市還本付息以及政府支持大建設資金量表

上表表明，合肥市財政支持大建設的資金量還本付息后還有結余。

2.合肥市財政收入增長情況

財政收入是一個變量，分析合肥市的償還能力不僅看當前，還要看變量、看發(fā)展態(tài)勢。合肥市大建設帶來了經濟大發(fā)展，同期合肥市的財政收入實現(xiàn)了大幅上升。

合肥市財政收入增長情況表

3.大建設中合肥市土地價格也是一個不斷變化的數字

合肥市經營性用地均價變化表

四年中土地價格每畝上升了近200萬，這無疑大大增加了政府的可用財力。

問題二的調查結論：

合肥市 “大建設”資金的償還是有充分財力保障的。目前合肥市年償還債務占GDP的比重不到10%，根據國際慣例，合肥市通過融資進行基礎設施建設完全可行，并且有較大的空間。

思考：負債經營是關于城市建設意識的根本轉變，是從小農經濟的思維方式向市場經濟的思維方式轉變。搞計劃經濟的時期，我們津津樂道的是我們既無外債也無內債，但那個時期正是中國和世界經濟差距不斷拉大的過程。合肥市的辦事理念是有多少事，就籌多少錢。像城市路網及河道治理等基礎設施項目特點是具有非盈利性；非競爭性；由政府籌資建設，免費提供使用，外部效應大，直接經濟效益和間接經濟效應都難以測算。在有償還能力的前提下，籌資建設對借貸雙方均是有利的。首先金融部門的利益得到實現(xiàn)，金融部門大筆貸出資金成本較低、風險很?。黄浯问呛戏适杏捎趯Y金的合理使用，增強了經濟實力，相應地償還能力也在增長。如果固守有多少錢辦多少事，那么事辦的不多，發(fā)展也必然緩慢。城市基礎設施是經濟運行的基礎部門，它決定著工業(yè)、農業(yè)、商業(yè)等直接生產活動的發(fā)展水平，是城市競爭力的重要組成部分。經濟學界評價一個城市的競爭力和發(fā)展能力通常有六大指標：城市經濟實力，城市資金實力，城市開放程度，城市人才及科技，城市管理水平，城市基礎設施。這六大指標對一個城市的將來發(fā)展的影響不是并行的，也不是同時發(fā)生的。一般來說排在第一位的是經濟實力，有經濟實力的城市對各方資金形成高度吸引力，城市開放度不斷提高，各種專業(yè)人才和高科技人才紛至沓來，這樣有經濟實力的城市其城市管理和城市基礎建設也處于較高的層面上。目前像北京、上海、深圳、廣州等均是這樣的城市。而合肥多年來都處于經濟實力相對較弱的城市，周邊有一批經濟實力雄厚的大城市，東是南京、南是杭州、西有武漢、北有鄭州，“馬太效應”客觀存在。如何突破“馬太效應”的掣肘？合肥市大建設顛覆了城市競爭力六大要素的前后排序，開拓了合肥實力快速提高的異軍突起之路。它以城市建設為先導，同步提升城市管理水平，以新興的充滿生機的城市形象形成對建設所需人才、資金、項目的吸引，提高了城市開放度，從而較快地提升了城市經濟實力。融資建設的手段的創(chuàng)新使合肥市在百舸爭流的市場經濟大潮中，有了不斷的爭先進位的資金保證。

問題三：有人質疑大建設帶動了合肥市地價上行，刺激了房價的上升，從而加重了老百姓的負擔。

調查：近年來合肥市商品房價格情況及合肥市居民收入情況。

負擔是不是重，是與收入等相比較而存在的，因此對這個問題我們不但調查了房價，而且調查了合肥市居民收入情況。

1.合肥市房價確在走高的過程中，但較之近年全國房價普遍上揚，合肥市房價的上升并不突出

[資料來源]安徽家園網www.ah365.com

根據資料反映合肥市的房價自大建設以來，平均上漲了20%左右。

同樣的漲幅，北京是在2006年至2007年之間完成的；同樣的時間，深圳的漲幅在50%左右；而上海僅2009年6月份一個月商品房成交均價即上漲了12%。

2.同期合肥市居民收入不斷上升、合肥市在全國的排序不斷提前

合肥市居民收入變化情況表

合肥市主要經濟指標在省會城市位次變化表

2006年，合肥市提前4年完成GDP千億元規(guī)劃目標，躋身全國18個GDP超千億的省會城市行列。2007年，實現(xiàn)GDP1334億元，增長18.1%。2008年，實現(xiàn)GDP1664.84億元，增長17.2%.在全國26個省會城市中，GDP、規(guī)模以上工業(yè)增加值、固定資產投資、地方財政收入、農民人均純收入等5項指標增速名列第一。 2009年上半年，在國際金融危機尚未見底，經濟形勢仍較困難的情況下，合肥市經濟運行總體保持穩(wěn)定，經濟回暖趨勢不斷增強，實現(xiàn)GDP835.2億元，同比增長16%，在全國26個省會城市中繼續(xù)位居第一。

2009年前三季度，合肥市GDP達1392.68億元，增長16.9%；規(guī)模以上工業(yè)增加值559.74億元，增長28%；地方財政收入134.17億元，增長18.4%；社會消費品零售總額498.03億元，增長19.6%。以上4項主要經濟指標的增幅位居中部省會城市之首。

3.同期合肥市居民社會福利投入不斷提高

由于經濟實力的上升，合肥市直接作用于居民的各項投入也在增多。合肥市財力最近3年直接投入民生工程的資金超過63億元，受惠群眾超過533萬人次。如教育投入：十五期間合肥市總計投入16億元；而2006-2008三年之間投入已超過20億元以上。又如衛(wèi)生投入：十五期間總投入2億元，而2006-2008三年之間投入已超過3億元。再如，2008年全年共有58.28萬戶次、118.48萬人次領取城市居民最低生活保障金，發(fā)放城市低保金1.69億元。在全省率先完成農村低保提標擴面，保障人數10.24萬人，發(fā)放農村低保金5877.53萬元。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助改革力度加大，22.88萬人次享受城鄉(xiāng)醫(yī)療救助金2194.2萬元。百姓總體滿意度超過80%。

4.同期合肥市居民住房水平有所上升

合肥市居民住房變化情況表

表中反映2008年城市居民住房人均建筑面積沒有增長，但城市居民購房的絕對數仍然是在增加的，因為2008年合肥市年末戶籍總人口486.74萬人，比2007年末增加7.83萬人，其中，市區(qū)人口203.49萬人，增長2.6%；所以說2008年合肥市城市居民購房面積絕對量仍然是在擴大的，而人均面積沒有擴大一定程度上與美國次貸危機暴發(fā)有直接關系，2008年中大多數希望購房的居民都處在持幣觀望之中。因此總體看，合肥市居民在大建設中收入水平不斷上升，購買力沒有降低，居住水平有所提高也沒有下降。

問題三的調查結論：權衡大建設的結果，再說“大建設究竟是搞好還是不搞好？”筆者對居住在合肥的490位省直機關干部及市區(qū)干部進行課堂調研，所有被調查者幾乎是眾口一詞地說：“搞好！”

思考：近年來合肥市房價上升與全國房價上升是一致的。地方居民的生活水平是否提高，負擔是否加重，房價不是唯一的指標。大建設導致的結果是多重的，合肥市居民在大建設以來得到的實惠是客觀存在的，有物質層面的，還有精神層面的，如市民的歸屬感和自豪感加強等。房價上升的原因是多因素的，經濟發(fā)展不明顯的城市的房價這幾年同樣在快速上升，不能把房價的上升全部歸因于大建設，發(fā)展是硬道理。

合肥市房價上升，在市場經濟條件下不是舉一個城市之力所能解決的。市場經濟條件下如果那里某種東西便宜，立即就有資金購進以贏利，從而使該東西價格上升。但是從大建設的角度，合肥市的房價上升說明大建設的外延還需要拓展，大建設還有更大的作為空間：那就是擠出中間商，由政府為主角進行經濟適用房和廉租房建設，這是舉一城之力所能完成的。不賣地能不能搞建設？在合肥作為國家級層面的承接產業(yè)轉移示范區(qū)來講，這是完全可行的。貸款的信用不是地而是房，政府建房成本低，出手有保障，還貸就有保障。而建房的結果，將吸引大批勞動力，其中包括買不起房的科技工作者，形成合肥的人才優(yōu)勢和綜合商務成本優(yōu)勢，從而以強競爭力吸引產業(yè)轉移。由政府建設的經適房和廉租房，其房價是地方政府所能控制的。在“融資-建設-土地升值-經濟發(fā)展-還貸”的發(fā)展路徑中加一條，“融資——建房——收回成本——經濟發(fā)展——還貸”的路徑?！伴L江后浪推前浪，一浪更比一浪強”建房應當是大建設的后浪。

問題四：有人認為合肥市大建設是有一些成就，一些經驗，但合肥作為省會城市，它所能調動的各種資源是其他地市所不具備的，所以合肥的經驗不具有普遍意義。

調查：分析合肥市大建設的經驗是否具有普遍意義，需要調查了解合肥市大建設究竟有那些經驗？

1.合肥市委、市政府的堅強領導是大建設的重要中堅力量

合肥市委市政府主要領導有滿腔的工作熱忱，有改革創(chuàng)新的精神，思想充分解放，建設思路明確。合肥市委書記認為要把合肥建設成一個高度開放的、對安徽經濟發(fā)展有高度拉動力的現(xiàn)代化城市，需要大量的配套建設來跟進，如果再固步自封合肥將難以實現(xiàn)真正的歷史性突破。過去在一些城市建設過程中，我們經常因資金、拆遷、協(xié)調等種種原因而回避困難，僅是簡單地搞一些“就湯下面”式的建設，過幾年回頭一看又落伍了，不僅百姓不滿意，連自己都總覺得不如人家。這不僅浪費了建設成本，長此以往會傷及合肥城市發(fā)展的“自信”。孫金龍說：“城市建設也應像城市防洪那樣，引入‘百年一遇’的觀念”。

2006年以前，合肥市市政建設主要由幾個政府職能部門來承擔，而這些職能部門的設置當年完全是計劃經濟的模式。如在城建領域市建委既當裁判員又當運動員，從立項、設計、招標、施工管理、資金籌措直至竣工驗交，全部由建委來承擔。在計劃經濟封閉的建設體系下，像合肥市這樣經濟實力不強、政府財力有限的城市，必然融資力度不大、建設資金不足、建設規(guī)模小，存在著建設體系不透明、建設效率低等弊端。2006年初合肥市委市政府提出大建設的要求之后，數月之間反應緩慢，因此2006年5月起合肥市委市政府開始著手體制機制的調整和改革。事實證明，正是一系列改革帶來了大建設蓬蓬勃勃的開展。

2.體制機制改革是大建設的制度保證

首先，對與大建設直接相關的部門進行改革。實行規(guī)劃、設計、招標、投資、建設、審計“六分開”?！傲珠_”指：市規(guī)劃局負責整個城市和具體市政基礎設施項目的規(guī)劃工作；市發(fā)改委負責項目的立項、可行性研究和初步設計的批復；市建委負責組織項目勘察設計、工程驗收移交及行業(yè)監(jiān)管；市招管辦負責項目的招投標工作；市建設投資公司負責融資、資金撥付和監(jiān)管；市重點工程建設管理局負責項目的建設過程管理；市審計局負責項目的跟蹤審計和決算。形成了多部門協(xié)同、有機運作、開放透明的大建設運作機制。

其次，對與大建設相關的征地拆遷、管線協(xié)調、外圍協(xié)同等工作進行了有效的制度設計。一是土地統(tǒng)一收歸市管，成立合肥市土地儲備中心。二是在市級負責補償費用的前提下，把征地拆遷工作交由區(qū)政府和街道承擔，既解除了后顧之憂，也調動了基層積極性，破解了長期困擾城市建設的拆遷難題。三是明確了城市建設涉及的各類桿管線遷（改）建的責任主體和資金來源，實現(xiàn)了統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一調度，有效破解了以往制約工程進度的管線協(xié)調工作。四是明確了市容、交警、園林、公交、環(huán)保等單位在建設中的職責。形成職責清晰，各自努力，多元合作的現(xiàn)代化建設管理體系。

3.創(chuàng)新是大建設的精神統(tǒng)領

與合肥市大建設相伴始終的創(chuàng)新精神可以能過許多方面反映出來：如投融資體制創(chuàng)新，將交投、建投、城投三家機構合一，組建了合肥市城市建設投資控股有限公司，通過做大做強融資平臺，有效降低了融資成本，化解了財政風險，較好地走出了一條城市建設的可持續(xù)融資道路。

再如征地拆遷創(chuàng)新，先拆違、后拆遷，對拆遷安置實行“三榜公示”，堅持陽光拆遷、陽光安置、陽光補償，拆遷成本大為降低，群眾滿意度大為提高。工程調度創(chuàng)新，成立市大建設指揮部和辦公室，形成大建設調度例會制度，對大建設實行統(tǒng)一調度與指揮，避免了各自為政、相互制約的工作局面，有效地提高了工作效率。

還有招投標管理創(chuàng)新，實行有效最低價中標制度，既保證了招標工作的公開、公平和公正，還節(jié)約建設成本約20%以上；同時全面開放合肥市城市建設市場，面向全國進行公開招標，既保證了工程質量和施工進度，又對本地施工企業(yè)的管理和技術提升起到了促進作用。

大建設諸種創(chuàng)新行為中還包括科學技術創(chuàng)新，合肥市先后與同濟大學、合肥工業(yè)大學等高校和科研機構聯(lián)合開展了20多項技術攻關和課題研究，探索快速、優(yōu)質施工的新技術、新材料、新工藝在研究成果的基礎上，及時制度技術規(guī)范，引導科學施工，取得了良好的社會效益等。

4.干部隊伍立說立行、謀定而快動的工作作風是大建設的作風保障

調查中發(fā)現(xiàn)，大建設幾年來無論是相關領導層面的負責人，還是基層執(zhí)行層面的普通工作人員，都把“大建設”視為自己人生和事業(yè)一次難得的機遇，把能干事、干成事作為自己的職業(yè)追求，始終保持奮發(fā)向上的精神狀態(tài)；始終保持善于思考、勤于學習、敢于負責的優(yōu)良作風；始終保持不猶豫、不分心、不爭論、不折騰的建設作風。

問題四的調查結論：大建設的經驗有許多，歸納起來主要有四個相輔相成的方面。一是要有一個堅定地謀發(fā)展的領導集體，這個領導集體不僅想發(fā)展，而且有抓發(fā)展的執(zhí)行力；二是執(zhí)行力與科學的體制機制設計密切相關，科學的體制架構下才能形成牽一發(fā)而動全身的大建設運行機制；三是科學的體制機制設計來自于創(chuàng)新精神，大建設的過程就是一個以創(chuàng)新求發(fā)展的過程；四是制度管人、制度管事使雷厲風行干事業(yè)的工作作風蔚然形成。這四個方面共同作用才使大建設結出豐碩的成果。對我省經濟社會發(fā)展來說，這些經驗是具有普遍意義的。

思考：全省一些地方學習合肥市大建設的行為已經客觀展開，如巢湖市緊緊抓住建設合肥經濟圈的機遇，決定把“沿湖西進”作為城市發(fā)展的戰(zhàn)略取向，迅速拉開濱湖城市新框架；滁州市開始進行大滁城建設，打造131城市架構；在這種情況下認清合肥經驗的深刻內涵，才不至于簡單地模仿合肥某些具體的做法，這才真正有利于我省經濟建設的加速發(fā)展。

合肥作為省會城市肯定存在一些優(yōu)勢，全省其他地市情況不盡相同，但從領導的層面來看也存在著許多相同的地方。各地領導部門所掌控的資源與合肥市沒有本質上的區(qū)別，比如規(guī)劃權力、調動干部的權力、財政支出的權力；再比如各地市所領導的市屬機構和部門也沒有本質上的差別；也許非省會城市的干部人數、可控資金會少于合肥市，但問題是這些即使少一點的人和資金是不是像合肥市那樣在科學的管理下形成合力了？面對大建設，我們不是去想我們不如合肥市優(yōu)勢的地方，而是應當以創(chuàng)新的精神把自己的現(xiàn)有的資源充分整合調動起來，倘若合肥市老是想著他們的資源不如上海、廣州，那有今天的合肥市建設成就？

筆者認為，合肥市大建設最寶貴的財富，不是現(xiàn)在所取得建設成績，而是大建設過程中所表現(xiàn)出來的執(zhí)行力、工作作風、創(chuàng)新精神以及所產生的科學體制機制，這些軟實力不僅帶來了合肥市今天的發(fā)展，它更是合肥市乃至安徽省長久發(fā)展更重要的精神支撐！

[1]合肥市．合肥市2005年至2008年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

[2]安徽?。不帐?005年至2008年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

[3]湖南省．湖南省2005年至2008年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

[4]湖北?。笔?005年至2008年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

[5]河南省．河南省2005年至2008年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

[6]江西?。魇?005年至2008年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

[7]山西?。轿魇?005年至2008年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

2010-01－18

高淮成，安徽省委黨校管理學教研部主任、教授；張彪，安徽省委黨校管理學教研部教師。

李安福