文/傅鴻翔

社保一卡通內(nèi)涵有多深

文/傅鴻翔

推行社會保障卡，其直接意義是方便、快捷、高效，深層意義是社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和現(xiàn)代社會文明的標志，可以融入政府的公共管理功能，降低政府的社會管理成本，促進社會和諧發(fā)展。

全民醫(yī)保制度的實施、新農(nóng)保試點的啟動，標志著我國以社會保險制度為主體的社會保障制度建設(shè)進入了一個新階段：實現(xiàn)了“制度全覆蓋”，并正在向“人員全覆蓋”和合理可及的保障水平邁進。然而，我國的社會保障卡體系卻沒有受到相應(yīng)的重視，與制度的發(fā)展不相適應(yīng)，社會保障缺乏一個可以融入公民生活的標志和載體。

一 社會保障與社會保障卡

我國社會保障制度建設(shè)已經(jīng)進入新的發(fā)展階段，建立統(tǒng)一的社會保障卡已經(jīng)成為制度發(fā)展的內(nèi)在要求。同時，社會保障卡理應(yīng)在政府的社會管理方面發(fā)揮更大的作用。

1.社會保障卡是社會保障制度發(fā)展的產(chǎn)物

社會保障制度是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物。從1889年德國俾斯麥政府創(chuàng)建養(yǎng)老保險制度以來，社會保障制度在工業(yè)化國家漸次建立，已成為現(xiàn)代社會文明的標志。

美國在經(jīng)濟大蕭條之后的1935年通過社會安全法案，建立社會保障制度。1937年，實行了格式化社會保險記錄計劃，通過郵政部門向雇員發(fā)放社會保險登記表，登記證號成為當時的社會保障號，社會保障卡的雛形由此初現(xiàn)。1961年，社會保障號被市民服務(wù)委員會采納，成為政府雇員的身份識別號，1962年作為納稅人編號。

今天，在發(fā)達工業(yè)化國家，社會保障卡已經(jīng)深入公民生活的方方面面。同時，社會保障卡號也成為政府進行社會管理的基礎(chǔ)技術(shù)手段，實現(xiàn)了社會保障“記錄一生、服務(wù)一生”的功能，成為國家提供基本福利待遇和公民享受相應(yīng)權(quán)利的標志。由此，社會保障也根植于公民生活。

2.社會保障制度應(yīng)該統(tǒng)一“卡”的建設(shè)

我國社會保障制度的發(fā)展是與漸進式的經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的。橫向上，不同險種建立的時間有先有后，缺乏統(tǒng)籌考慮和相互照應(yīng)；縱向上，同一險種又分人群在不同時間建立， 缺乏相互銜接。屬地原則又造成政策的地域差異，社會保障呈現(xiàn)區(qū)域化的特點，影響了社會保障關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，也與社會保障的公平性要求相矛盾。因此，從協(xié)調(diào)社會保險各險種的運行、促進社會保障可持續(xù)發(fā)展的角度來看，應(yīng)該以現(xiàn)有的制度框架為基礎(chǔ)，進行政策梳理和管理方式改革，找出各項社會保險制度的共同結(jié)合點。無疑，建立統(tǒng)一的社會保障卡，從參保人員的基礎(chǔ)信息入手建立高效統(tǒng)一的平臺，是一個適當?shù)倪x擇。

同時還要看到，復(fù)雜的社會保障制度安排還造成公眾對自身權(quán)利的困惑。比如，同樣覆蓋了企業(yè)的五大社會保險，參保人數(shù)卻大相徑庭，意味著同一制度安排下的同一人群卻有著不同的社會保障權(quán)利。給出一張社會保障卡，讓公民有一個清晰的保障權(quán)利定義和統(tǒng)一的標識，將有助于公眾更好地認識和理解社會保障。

3.社會保障卡可以附加更加廣泛的社會管理功能

我國的公共管理主要依托戶籍制度和身份制度，即戶口本和身份證。隨著城鎮(zhèn)化的加速，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)受到挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為必然，戶籍制度改革勢在必行。依附于戶籍制度的公共政策，如生育政策、教育政策、土地政策等，面臨新的困難。與戶籍直接關(guān)聯(lián)的身份證，因區(qū)域壁壘與就業(yè)、教育等實際社會生活形成沖突，制約了其社會管理功能的發(fā)揮，流動人口管理依然是個難點。社會保障卡可以更加真實地反映個人的實際就業(yè)和生活情況，可以與居民身份證以戶籍所在地的管理方式形成互補。社會保障卡也可以為今后的社會管理，包括信用管理、公平地獲取公共服務(wù)等方面開辟更加廣闊的空間。

以社會保障為主體功能，逐漸拓展社會保障卡的其他功能，發(fā)揮屬地化的管理優(yōu)勢，可以進一步提高社會保障卡的管理效率，降低政府的社會管理成本。同時，當社會保障卡成為公民生活的有機組成部分時，可以進一步提高公民的社會保障意識，促進社會保障的可持續(xù)發(fā)展。

二 社會保障卡的實現(xiàn)環(huán)境和途徑

在制度體系既成，管理運行分立，信息平臺千差萬別的情況下，實行統(tǒng)一的社會保障卡，面臨較為嚴峻的挑戰(zhàn)。同時，社會保險全覆蓋進程的加快，“五費合征”的推行，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險分別推行省市級統(tǒng)籌，加快建立醫(yī)療保險異地就醫(yī)結(jié)算機制等一系列政策措施的實施，又為社會保障卡的推行提供了難得的機遇。在較為復(fù)雜的政策環(huán)境下，有必要梳理社會保障卡的重點和實現(xiàn)途徑。

1.推行統(tǒng)一社會保障卡的重點

推行社會保障卡，其實質(zhì)是建立一個標準化的參保人員數(shù)據(jù)平臺，規(guī)范保障體系參保的“入口”及享受待遇的 “出口”，通過社會保障卡建設(shè)，梳理社會保險各險種的共同政策，實現(xiàn)各險種及同一險種不同保障項目間的相互銜接。以此規(guī)范不同人群的保障配置，使得社會保險更加規(guī)范、協(xié)調(diào)和有序發(fā)展。因此，就社會保障卡建設(shè)的基礎(chǔ)層面而言，重點應(yīng)做好以下三個方面的工作。

一張卡。社會保障卡從外在特性而言，可以代表各項社會保險的義務(wù)履行和合法待遇，社會保障卡應(yīng)涵蓋所有的社會保障項目，具有唯一的社會保障標志性。從內(nèi)容而言，社會保障卡應(yīng)有統(tǒng)一的編碼規(guī)則，適用所有社會保障項目，并具有個人唯一性的社會保障卡號。從外延而言，需要同步規(guī)范社會保障卡的延伸功能，如金融功能、制卡及卡讀寫器具等，使卡的社會功能具有多樣性和可拓展性。

一個中心。數(shù)據(jù)中心是社會保障卡的基礎(chǔ)平臺，其作用是登錄各險種的參保人員信息，其重點在于規(guī)范參保人信息格式，其實現(xiàn)方式是統(tǒng)一各項社會保險參保登記及規(guī)范各項保險業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)庫的接口，實現(xiàn)最大程度的數(shù)據(jù)共享和資源集約化。通過數(shù)據(jù)中心的建立，重組社會保險經(jīng)辦流程，優(yōu)化服務(wù)管理，方便單位和參保人員享受社會保障待遇。

一張網(wǎng)。以數(shù)據(jù)中心為基點，以信息網(wǎng)絡(luò)為紐帶，以險種業(yè)務(wù)為節(jié)點，建立社會保險管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，逐步涵蓋社會救助等其他社會保障項目，是實現(xiàn)社會保障一卡通功能的載體。其一卡通功能應(yīng)包括參保、待遇享受和延伸功能三個方面。從參保方面看，其終點延伸除社會保險參保登記部門外，還應(yīng)延伸到社會保險費繳納單位、代繳機構(gòu)和社區(qū)平臺，使社會保險服務(wù)進一步下沉。從待遇享受看，以社會保險各項業(yè)務(wù)管理機構(gòu)為起點，延伸到業(yè)務(wù)對口終端，如社會保險服務(wù)窗口，金融機構(gòu)、社區(qū)、醫(yī)院、藥店等。同時，網(wǎng)格化的管理應(yīng)實現(xiàn)區(qū)域間的數(shù)據(jù)同步交換，實現(xiàn)跨區(qū)域信息互通。

2.實現(xiàn)社會保障一卡通的途徑

實現(xiàn)社會保障一卡通，在途徑和步驟上要采取統(tǒng)籌規(guī)劃、突出階段性重點、分步實施到位的方式，以確保整體布局合理科學、階段性目標明確可行、實施進程平穩(wěn)有序。

社會保障一卡通首先要進行系統(tǒng)設(shè)計，綜合考慮社會保險各險種的需求，避免將來重復(fù)建設(shè)或系統(tǒng)大規(guī)模改造。重點應(yīng)把握“四個統(tǒng)一”：一是要統(tǒng)一相關(guān)政策。從各險種的共同需求出發(fā)，梳理相關(guān)政策，如覆蓋范圍、繳費基數(shù)、費率口徑等，對必要的政策，如最低繳費年限等進行統(tǒng)一規(guī)范。二是統(tǒng)一社會保險人員數(shù)據(jù)庫及其標準。從統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫標準入手，實現(xiàn)統(tǒng)一的社會保障卡號編制規(guī)則和分級管理權(quán)限劃分，規(guī)范數(shù)據(jù)中心的參數(shù)要求，實現(xiàn)全省范圍內(nèi)的統(tǒng)一，使得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫具有通用性和可移植性。三是統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫接口。同步設(shè)計不同系統(tǒng)終端的數(shù)據(jù)接口，如與不同保險業(yè)務(wù)、不同區(qū)域和不同服務(wù)終端的讀寫卡具，金融、地稅等不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口等，確保社會保障卡在社會保障系統(tǒng)內(nèi)部及外部延伸功能的兼容和可持續(xù)發(fā)展。四是統(tǒng)一社會保障卡標準及其標識。統(tǒng)一的社會保障卡外觀和標識，是社會保障一卡通的重要形象性標志，是社會保險認識趨同的第一印象。規(guī)范社會保障卡標準則是實現(xiàn)社會保障一卡通的基礎(chǔ)。因此，社會保障卡需要有統(tǒng)一的外在形象和內(nèi)在標準。

社會保障一卡通的實施，可以采取分類、分步方法。橫向上，依據(jù)國家及社會對社會保障一卡通要求的緊迫程度不同，可以按險種分類實施。國家和社會對醫(yī)療保險一卡通的要求更為明確和緊迫，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，可以把醫(yī)療保險業(yè)務(wù)作為一卡通的突破口先行實施?？v向上，可以按功能需求分步實施，首先進行共用基礎(chǔ)平臺的統(tǒng)一規(guī)劃；其次是數(shù)據(jù)中心建設(shè)分步到位，可以抓住推進醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌的契機，在統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫標準的前提下，建設(shè)市級數(shù)據(jù)中心，利用養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的推進，提高數(shù)據(jù)平臺層級，在適當時候建立類似于銀行大機系統(tǒng)的以省級為中心、面向全國的社會保險數(shù)據(jù)中心。同時，按照成熟一個推廣一個的原則，逐步擴展到所有社會保險險種和社會救助，實現(xiàn)完整意義上的社會保障一卡通。

三 建設(shè)社會保障卡的幾點建議

社會保障卡是一個基礎(chǔ)性系統(tǒng)工程，也是一項社會管理工程，在中國社會快速轉(zhuǎn)型的過程中將發(fā)揮越來越重要的作用。因此，社會保障卡作為社會保障權(quán)利的標志，有助于社會保險的險種整合，提高管理效率。要用戰(zhàn)略的眼光和社會保障整體觀念來謀劃社會保障卡的功能及其實現(xiàn)平臺，夯實社會保險基礎(chǔ)，降低社會保障管理成本。

1.建立統(tǒng)一領(lǐng)導與分工協(xié)作相結(jié)合的組織保障機制

社會保障卡是一項基礎(chǔ)性工程，具有多部門、多層次協(xié)作和環(huán)節(jié)多、要求高等特點，需要強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導，以最大程度降低今后重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資的可能性，達到最大程度的整合和兼容。作為系統(tǒng)性工程，又需要在系統(tǒng)規(guī)劃基礎(chǔ)上分工協(xié)作。在總體規(guī)劃下，分解成若干項目工程，合理安排各個項目進程，設(shè)定項目目標任務(wù)，落實責任主體和參與單位。因此，有必要成立領(lǐng)導小組和按項目分立的工作小組，各司其職，有序推進。

2.實行系統(tǒng)規(guī)劃與重點突破相結(jié)合的工作推進機制

社會保障卡建設(shè)無論是險種需求，還是人、財、物保障能力，都不可能做到齊頭并進、一步到位。因此，系統(tǒng)性和重點突破并舉是一個現(xiàn)實選擇，也就是在規(guī)劃上強調(diào)系統(tǒng)性，尤其是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、基礎(chǔ)平臺構(gòu)架、基礎(chǔ)功能安排等要系統(tǒng)考慮，避免返工；在功能實現(xiàn)上要強調(diào)實事求是，突出重點，把需求最緊迫的問題放在首位，如醫(yī)療保險一卡通等，抓緊組織實施，力求在較短的時間內(nèi)取得實效，形成拉動效應(yīng)。

3.建設(shè)統(tǒng)一標志和現(xiàn)行統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的卡管理機制

在社會保障卡建設(shè)中，卡管理是工程的窗口，可以反映社會保障在社會管理中的職責、能力和水平；也是社會保險管理層次的動態(tài)反映。與現(xiàn)行的社會保險管理層次相適應(yīng)，卡管理體系建設(shè)應(yīng)該是以國家標準為依據(jù)、省級管理為核心、市級管理為載體，延伸到社區(qū)的管理體系。建立統(tǒng)一的社會保障卡形象設(shè)計和基本功能定位，實行統(tǒng)一的編號管理和功能實現(xiàn)方案，建立以市為單位的基礎(chǔ)管理平臺，并與社區(qū)發(fā)放、回收窗口銜接。

4.建立主體功能和附加公共管理功能相融合的發(fā)展機制

在社會快速轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過程中，社會保障卡的社會管理功能空間是目前難以預(yù)測的。因此，重視社會保障卡所附加的公共管理功能，并為此做好相應(yīng)的準備是十分必要的。這樣既有利于社會保障卡的可持續(xù)發(fā)展，同時也可為現(xiàn)代社會的發(fā)展作出一份貢獻。

（作者單位：浙江省人力資源和社會保障廳醫(yī)療保險處）