陽東辰

(重慶大學(xué)法學(xué)院,重慶 400044)

中國公務(wù)員績效考核制度的現(xiàn)狀與改革對策

陽東辰

(重慶大學(xué)法學(xué)院,重慶 400044)

黨的十七大報告明確提出,要不斷深化干部人事制度改革,著力造就高素質(zhì)的干部隊伍和人才隊伍;要完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系;要創(chuàng)新人才工作體制機制,激發(fā)各類人才創(chuàng)造活力,開創(chuàng)人盡其才的新局面。目前,中國公務(wù)員績效考核機制存在明顯不足,需要加大改革力度,其基本任務(wù)是在考核目標(biāo)、內(nèi)容、主體、方法、程序等 5個方面進行重點突破。

公務(wù)員;績效考核;改革

公務(wù)員績效考核制度作為現(xiàn)代政府人力資源管理制度的重要內(nèi)容,直接關(guān)系到公務(wù)員的個人成長、政府行政效率以及公共服務(wù)水平的提高,是對公務(wù)員實施科學(xué)有效管理的基礎(chǔ)和制度保障,也是人事行政的重要內(nèi)容,是培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和選拔優(yōu)秀管理人才的重要途徑。中國公務(wù)員制度實施 10多年來,圍繞“德、能、勤、績、廉”開展的考核評價體系,規(guī)范了公務(wù)員的職務(wù)、級別、工資、獎懲、培訓(xùn)等基礎(chǔ)性工作,考核評價結(jié)果在一定程度上體現(xiàn)了導(dǎo)向激勵的效果。但是,隨著考核工作實踐經(jīng)驗的積累,考核制度本身出現(xiàn)了一些局限性,存在著明顯的弊端。因此,深化公務(wù)員考核制度改革,對發(fā)揮考核的激勵作用,營造和開創(chuàng)公務(wù)員“人才輩出、人盡其才”的新局面具有非常重要的現(xiàn)實意義。

本文擬從中國公務(wù)員考核制度的現(xiàn)狀分析入手,從考核目標(biāo)、考核內(nèi)容、考核主體、考核方法、考核程序等 5大方面展開探討,并充分運用人力資源開發(fā)與管理中有關(guān)績效考核的理論成果,明確公務(wù)員績效考核的指導(dǎo)思想和基本原則,提出公務(wù)員考核制度改革的思路與對策。

一、中國公務(wù)員績效考核制度的實踐誤區(qū)

績效考核不僅是管理公務(wù)員績效的重要手段,更是人力資源開發(fā)的重要措施,對于充分開發(fā)和整合組織中每個成員的資源,并以此提高該組織的整體績效有著非常重要的價值。公務(wù)員績效考核是國家機關(guān)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件,對公務(wù)員的工作業(yè)績、能力、態(tài)度等進行的考察和評價活動。與企業(yè)人員績效考核不同,公務(wù)員績效考核強調(diào)公共性,即考核目標(biāo)注重社會效益,考核主體強調(diào)公眾參與,考核程序凸顯公開透明。因此,公務(wù)員績效考核的特性決定了考核實踐的難度。盡管當(dāng)前學(xué)術(shù)界對公務(wù)員績效考核進行了積極的探索,也提出過許多新思路和新模式,但仍然存在許多實踐困境和誤區(qū)。

(一)考核目的不明,定位不準(zhǔn)

當(dāng)前,政府公共事業(yè)管理在績效評估的發(fā)展方向上追尋工具理性和價值理性的整合,這是績效評估兼顧公平與效率、整合評估道德與制度功能,以及將績效評估從技術(shù)層面提升到制度層面和對策層面的需要。具體到公務(wù)員績效考核中,追尋工具理性和價值理性的整合,特別需要重視考核的激勵功能?？冃Э己说年P(guān)鍵是建立科學(xué)的評價指標(biāo),構(gòu)建合理的評價工具,制定嚴(yán)密的評價程序,目的是通過考核達(dá)到激勵公務(wù)員的效果。而當(dāng)前的公務(wù)員績效考核目的不夠明確,在發(fā)揮對組織成員激勵作用、提升組織整體績效方面效果不佳。當(dāng)前普遍的現(xiàn)象是將公務(wù)員績效考核當(dāng)作一般性的工作任務(wù)來完成,往往是就考核而考核,沒有從系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、準(zhǔn)確性上予以定位。甚至個別地方把公務(wù)員績效考核看作例行公事,沒有針對考核中的問題進行積極反饋和改進,使績效考核走向了形式化、程序化誤區(qū)。

(二)考核內(nèi)容模糊,標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)

中國公務(wù)員總體呈現(xiàn)總量多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點。通常可以將公務(wù)員分為 3大層級或類型：謀劃、決策層;管理、監(jiān)督層;實施、執(zhí)行層。3個不同層級公務(wù)員的職責(zé)屬性、行政角色、任務(wù)內(nèi)容不同,活動方式也存在很大的差異。同時,不同被考核者之間、不同部門之間缺乏可比性。但在具體操作中,根據(jù)《國家公務(wù)員法》的規(guī)定,考核內(nèi)容主要集中在德、能、勤、績、廉 5個方面,標(biāo)準(zhǔn)比較籠統(tǒng),考核中難于把握。這種考核標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)化使得考核者無從下手,必然導(dǎo)致考核結(jié)果的失真,影響公務(wù)員績效考核的公正性和有效性。

(三)考核主體單一,責(zé)任不明

目前公務(wù)員績效考核的主體主要是被考核者的上級,考核結(jié)果基本是體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的意志。個別地方引入了“360度考核”手段,在考核主體設(shè)計上由單一的“上級”擴大到“上級、下屬、同事、服務(wù)對象和基層代表”,但從實施效果來看,仍是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)重過大,其他方面的意見只是“參考”而已。同時,當(dāng)前只是對考核主體的責(zé)任作了一般性要求,但對各考核主體在考核的不同環(huán)節(jié)中應(yīng)負(fù)何種責(zé)任、出現(xiàn)考核失職失誤后該如何追究和懲處未作明確規(guī)定。以至于在考核實踐中,考核者礙于面子、做老好人或與被考核者有“私情”,于是在考核中使得一些存在嚴(yán)重問題的被考核者順利過關(guān),削弱了公務(wù)員考核管理的實際意義和價值。

(四)考核方法簡單,手段陳舊

隨著經(jīng)濟發(fā)展和科技進步,當(dāng)今公務(wù)員的工作工具、工作方式手段發(fā)生了很大的變化,主要體現(xiàn)在辦公自動化(OA)系統(tǒng)的運用以及電視電話會議等現(xiàn)代通訊方式的革新。而公務(wù)員績效考核對這些工具的理性利用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,在方式和手段上更沒有進行相應(yīng)的創(chuàng)新。盡管有專家學(xué)者強調(diào)要采用定性和定量相結(jié)合的原則,但由于缺乏多元性的量化目標(biāo)及崗位職責(zé)說明書,使得定量考核很難確定測評標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致了公務(wù)員績效考核往往以定性考核為主,忽視了定量考核的要求。

(五)考核程序形式化,缺乏監(jiān)督

公務(wù)員績效考核具有鮮明的法定性,即對公務(wù)員的考核須以國家公務(wù)員管理的相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù),由法定考核主體按照法定程序進行考核。而法定的考核程序則是保證考核過程和結(jié)果客觀、公正的前提。《中華人民共和國公務(wù)員法》明確規(guī)定,對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的定期考核采取年度考核的方式,先由個人按照職位職責(zé)和有關(guān)要求進行總結(jié),主管領(lǐng)導(dǎo)在聽取群眾意見后,提出考核等次建議,由本機關(guān)負(fù)責(zé)人或授權(quán)的考核委員會確定考核等次。對領(lǐng)導(dǎo)成員的定期考核,由主管機關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理。被考核者對考核結(jié)果有異議的,可以向法定組織提出申訴,要求復(fù)核。但是,在公務(wù)員績效考核的操作程序上,有的地方或個別部門更多地凸顯了領(lǐng)導(dǎo)意見和主觀意志,缺乏相應(yīng)的外部監(jiān)督,而被考核者的申訴、復(fù)核程序有時候也成了“高壓線”,令人望而生畏。

此外,考核法規(guī)不完備,地位弱化也是一大問題。盡管已經(jīng)在 2005年頒布實施了公務(wù)員法,對公務(wù)員績效考核做了相關(guān)規(guī)定;在 2007年頒布實施了《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》,對自 1993年實行的《國家公務(wù)員暫行條例》做了更加詳細(xì)的補充和完善,但是,考核法規(guī)仍然有待完備。當(dāng)前的考核規(guī)定對新錄用的公務(wù)員以及調(diào)任或轉(zhuǎn)任的公務(wù)員考核,只提到了一些基本的規(guī)定,沒有就此詳細(xì)闡釋,操作隨意性大。比如,《公務(wù)員考核規(guī)定 (試行)》指出：新錄用的公務(wù)員在試用期間參加年度考核,不確定等次,只寫評語,作為任職、定級的依據(jù)。但是,新錄用公務(wù)員由誰來考,考核程序怎么樣,考核結(jié)果如何體現(xiàn)激勵效果等等問題需要深入研究和統(tǒng)一規(guī)范。

二、公務(wù)員績效考核改革的指導(dǎo)思想和原則

新時期背景下,以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)正確政績觀,做好公務(wù)員績效考核工作,必須切實轉(zhuǎn)變 3種觀念,即：公務(wù)員的考核不僅是對“個人”的考核,也是對“部門”的考核;公務(wù)員的考核既是對“過程”的考核,也是對“結(jié)果”的考核;公務(wù)員的考核既是對“人”的考核,也是對“事”的考核。同時,要牢固樹立 3種意識,即：從“權(quán)利導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“公眾導(dǎo)向”,樹立公共服務(wù)的意識;樹立公平競爭、優(yōu)勝劣汰意識;健全考核機制,樹立全員考核的意識。

根據(jù)人力資源開發(fā)與管理有關(guān)績效考核的理論成果,結(jié)合中國公務(wù)員考核的目標(biāo)和現(xiàn)實意義,筆者認(rèn)為公務(wù)員績效考核必須重視和遵循二大原則。

(一)成本 -收益核算原則

公務(wù)員績效考核是公務(wù)員管理的重要手段和工具,考核不是最終目的。通過考核,要能夠激活公務(wù)員做好工作的內(nèi)生力和熱情,要能夠提升公務(wù)員的公共服務(wù)質(zhì)量和效能,要能夠改善組織績效和提高政府公共服務(wù)水平。因此,必須重視成本 -收益核算原則,即“3E”理論：經(jīng)濟性 (economic)、效率性(efficiency)、效益性 (effectiveness)。在公務(wù)員績效考核中,經(jīng)濟 E主要是核算、評估公共財政成本與有效投入的關(guān)系,即公共財政投入是否“經(jīng)濟”、合理最優(yōu);效率 E是考察、評估公共投入與公共產(chǎn)出的關(guān)系,即公共投入經(jīng)過公務(wù)員的運作后,帶來的產(chǎn)出效度如何;效益 E是考評公務(wù)員創(chuàng)造的公共產(chǎn)品與這些產(chǎn)品社會價值的關(guān)系,即公務(wù)員所提供的公共產(chǎn)品的最終社會效果。

反之,如果在公務(wù)員績效考核中不重視成本 -收益原則,則可能帶來績效考核的“失控”。公務(wù)員評優(yōu)實行名額分配制,考核不計較成本投入,不重視挖掘考核結(jié)果的激勵性,導(dǎo)致績效考核流于形式。同時,不計成本投入、只注重績效考核形式的做法很容易導(dǎo)致“公地的悲劇”,也就是使得部分公務(wù)員在考核中“鉆空子”,大搞“形象工程”,嚴(yán)重脫離和違背了正確政績觀的要求。

(二)目標(biāo)管理原則

管理學(xué)上目標(biāo)管理的實質(zhì)是強調(diào)根據(jù)目標(biāo)進行管理,即圍繞確定目標(biāo)和以實現(xiàn)目標(biāo)為中心,開展一系列管理活動。在績效考核中,一應(yīng)強調(diào)活動的目的性,重視績效目標(biāo)體系的科學(xué)設(shè)置;二應(yīng)強調(diào)用目標(biāo)來統(tǒng)一和指導(dǎo)全員的思想和行動,以保證組織的整體性和行動的一致性;三應(yīng)強調(diào)根據(jù)目標(biāo)進行系統(tǒng)整體管理,使管理過程、人員、方法和工作安排都圍繞目標(biāo)運行;四應(yīng)強調(diào)發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性,按照目標(biāo)要求實行自主管理和自我控制,以提高適應(yīng)環(huán)境變化的應(yīng)變能力;五應(yīng)強調(diào)根據(jù)目標(biāo)成果來考核管理績效,以保證管理活動獲得滿意的效果。

根據(jù)以上分析,公務(wù)員績效考核必須遵循目標(biāo)管理的原則。理由是：其一,目標(biāo)管理能夠更準(zhǔn)確、更科學(xué)、更加量化地考核公務(wù)員,使考核工作有“事”可考、有“量”可核、有“績”可估、有“效”可評;其二,目標(biāo)管理能夠有效地發(fā)揮公務(wù)員的積極性、主動性和創(chuàng)造性,提升公務(wù)員工作績效,提高公共管理和公共服務(wù)的整體水平;其三,目標(biāo)管理客觀上要求目標(biāo)制定和目標(biāo)分解過程中引入監(jiān)督,有利于社會公眾監(jiān)督公務(wù)員的工作。

三、中國公務(wù)員績效考核制度的改革思路

黨的十七大明確提出要繼續(xù)深化干部人事制度改革,完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系。當(dāng)前,深入落實科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀,在遵循公務(wù)員法的前提下,應(yīng)針對中國公務(wù)員績效考核制度作出相應(yīng)的改革(表 1)。

(一)考核目標(biāo)：科學(xué)定位,給考核對象以有效的反饋激勵

績效考核實質(zhì)是對實現(xiàn)績效目標(biāo)程度的科學(xué)測評。因而,在績效考核中,首先要明確定位績效目標(biāo),設(shè)定科學(xué)、合理的目標(biāo)體系,使績效考核工作目標(biāo)清晰、標(biāo)準(zhǔn)合理、獎懲有據(jù);其次,要充分發(fā)揮績效考核的反饋激勵作用,使之對于提高公務(wù)員工作能力與績效、提高公共服務(wù)水平有著切實的作用,而不能夠把績效考核僅僅當(dāng)作一般的人事管理工作。

當(dāng)前績效考核常常被作為單純的評定先進、獎金的依據(jù),人力資源開發(fā)的價值發(fā)揮不足。對此,應(yīng)充分發(fā)揮績效考核對于提升公務(wù)員素質(zhì)的作用,在考核中發(fā)現(xiàn)公務(wù)員工作中的不足,應(yīng)及時反饋評估信息,使公務(wù)員能夠充分認(rèn)識到自己取得的工作成效和存在的問題,成績能夠得到不斷激勵,素質(zhì)能夠得到不斷提高。

表 1 公務(wù)員績效考核制度現(xiàn)狀與改革方向

(二)考核內(nèi)容：完善職位分析,實施分類考評

職位分析是根據(jù)公務(wù)員工作性質(zhì)、工作難易程度、責(zé)任輕重、行政角色大小及所需的資格條件等要素進行分類,評定等級,制定規(guī)范,作為公務(wù)員任免、調(diào)整、考核、獎懲等人力資源管理的依據(jù)?？茖W(xué)合理地設(shè)置職位,制定詳細(xì)、規(guī)范、可量化的職位說明書,可以幫助公務(wù)員明確崗位職責(zé)和關(guān)鍵績效因素,有利于考核者實施公開、公正、公平的考核評價。因此,必須重視公務(wù)員的崗位設(shè)置和職位分析等基礎(chǔ)性、前提性工作,認(rèn)真研究不同崗位的工作規(guī)范、要求以及任職資格等。具體操作上,可以借鑒美國、新加坡等國外公務(wù)員考核經(jīng)驗,結(jié)合本機關(guān)或部門的績效目標(biāo)分解情況,采用工作日志法等職位分析方法,明確崗位職責(zé)要求,加強立法和制定具體的規(guī)范性文件,落實公務(wù)員崗位責(zé)任制和目標(biāo)管理體制。

由于公務(wù)員職位屬性、職務(wù)屬性、職責(zé)屬性和行政角色不同,在設(shè)置公務(wù)員考核內(nèi)容時,應(yīng)該研究適合于公務(wù)員特定角色屬性的評估方法,實施分類考評?？梢园凑章氊?zé)職務(wù)類型設(shè)定考評內(nèi)容,也可按照專業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)特征設(shè)置考評內(nèi)容。以“德、能、勤、績、廉”為基本標(biāo)準(zhǔn),針對不同的公務(wù)員隊伍特征制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)和體系,改變過去“一刀切”的傳統(tǒng)做法。

(三)考核主體：引入“360度績效考核”方式,增強考核的透明度

“360度績效考核”方式是一種全方位多角度的考核,通常是由被考核者上級、同事、下屬和服務(wù)對象等對自己了解、熟悉的人,進行評價的一種考評方式,這種方式能夠從不同角度給被考核者以較為客觀的評價,考核結(jié)果對于幫助被考核者提高能力、水平和業(yè)績有著重要作用。公務(wù)員利用社會資源進行管理活動,其德、能、勤、績、廉的表現(xiàn)自然應(yīng)該受到各方面的監(jiān)督,他們的上級和同事等參與考評,對于增強考評的透明度,提升考評質(zhì)量有著明顯的價值。在考核的主體上,可以考慮以主管領(lǐng)導(dǎo)的意見為主,注意吸收被考核公務(wù)員同事、下屬以及服務(wù)對象或社會公眾的意見,增強考核的公平公正性。

(四)考核方法：注重定性與定量考核有機結(jié)合

長期以來,公務(wù)員績效考核偏重于定性考核,幾乎都采用個人先進行自我評價,然后由主管領(lǐng)導(dǎo)在一定范圍內(nèi)征詢?nèi)罕娨庖姴⒋_定考核等級。這種定性的考核方法盡管操作簡便、評價快捷,但是由于考核工作不夠深入,缺乏工作指標(biāo)的量化考核,主觀隨意性突出,考核結(jié)果說服力不強。在考核方法的改革方面,要明確定量方法為主,定性方法為輔,以具體完成的工作數(shù)量、質(zhì)量、工作成效、群眾滿意度等指標(biāo)為主,主管領(lǐng)導(dǎo)在綜合這些定量因素的基礎(chǔ)上再提出考核等次意見,確保考核的方法科學(xué)、合理。此外,要注意借鑒目前人力資源考核的一些先進做法,如事實記錄考核法、相對績效考核法、絕對績效考核法,從而盡可能地確?？己诉^程的公平、公正,科學(xué)合理。

(五)考核程序：注重規(guī)范,強化程序,增強透明度

程序的公平合理不僅有利于科學(xué)考核結(jié)果的產(chǎn)生,而且有利于增強考核結(jié)果的公信度和接受度。公務(wù)員績效考核與企業(yè)績效考核存在明顯的差別,其考核必須要受社會公眾的監(jiān)督和約束。要不斷完善公務(wù)員績效考核的有關(guān)規(guī)定,確保過程公平、公正,同時強化考核過程中的群眾監(jiān)督機制。在考核程序方面要注意體現(xiàn)程序的先進性和科學(xué)性,要借鑒其他單位和部門的科學(xué)做法;另一方面,要注意考核程序的透明度與群眾建議,在制定考核程序時應(yīng)征求被考核者意見,并能讓被考核者知曉考核的全部程序,從而更好地強化考核的規(guī)范程序,提升考核的透明度和被考核者的滿意度。

筆者認(rèn)為,在中國公務(wù)員績效考核的具體實踐操作中尚存在許多問題和實踐困境,必須認(rèn)真加以研究解決,關(guān)鍵是要在實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,強化考核的法制化建設(shè),為公務(wù)員績效考核提供法律依據(jù)。只有不斷加大干部人事制度改革力度,著力造就高素質(zhì)的干部隊伍和人才隊伍,完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系,理性探索,科學(xué)管理,公正考核,才能激發(fā)各類人才的創(chuàng)造活力,開創(chuàng)人盡其才的新局面,走出一條具有中國特色的公務(wù)員績效考核新路子。

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The Current Situation and Reformation of Performance Appra isal System for China’s C ivil Servant

YANGDong-chen
(College of Law,Chongqing University,Chongqing 400044 P.R.China)

The CCP’s 17th Congress clearly proposed to continue to deepen the refor ms of personnel system and strive to create high-quality cadres and personnel;To improve the scientific development concept and reflect the correct view on the Examination and Evaluation System requirements;To innovate the work of talents system mechanis m,stimulate allof the talents’creativity and initiate the new prospect of talents in best use.Nowadays,it is obvious that there are lots of faults in performance appraisal system,so intensifying refor ms is needed.Its basic assignment is checking the goals,contents,subjects,methods and procedures deeply.

civil servant;perfor mance appraisal;refor m

D63

A

1008-5831(2010)06-0068-05

(責(zé)任編輯 彭建國)

2010-02-11

陽東辰(1967-),男,重慶人,重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生,主要從事環(huán)境與資源保護法研究。