李校秋

(湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410208)

我國(guó)高職院校教師隊(duì)伍建設(shè)的法律保障問題探討

李校秋

(湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410208)

高職院校教師與學(xué)校的關(guān)系已經(jīng)從行政法律關(guān)系轉(zhuǎn)化為民事法律關(guān)系。我國(guó)已經(jīng)頒布了多部保護(hù)教師合法權(quán)益的法律,但是,還存在著一些問題。應(yīng)當(dāng)從實(shí)體立法和程序立法兩個(gè)方面解決立法保障教師的合法權(quán)益,并且建立健全多種機(jī)構(gòu),切實(shí)維護(hù)好教師的合法權(quán)益。

法律關(guān)系;法律保障現(xiàn)狀;問題;建議

黨的“十七大”提出了“優(yōu)先發(fā)展教育,建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)”的教育發(fā)展方針,再次肯定了“科教興國(guó)”戰(zhàn)略,而教師則是實(shí)施科教興國(guó)人才戰(zhàn)略的重要組成部分,在面臨世界技術(shù)革命激烈競(jìng)爭(zhēng)的形勢(shì)下,在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中,在由此而引起的教育自身改革和發(fā)展中都日益顯示出教師的重要作用和地位。教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)如何,關(guān)系著我國(guó)教育事業(yè)的興衰成敗,從而也關(guān)系著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的成敗。高等職業(yè)教育擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)高級(jí)專門技術(shù)人才、繁榮和發(fā)展科學(xué)技術(shù)和文化、提高全民族思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化水平的任務(wù),在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著極為重要的作用。高職院校的教師作為高等教育的一個(gè)重要的主體之一,無疑起著至關(guān)重要的作用。

一、我國(guó)高職院校教師法律保護(hù)現(xiàn)狀

1994年 1月 1日,《中華人民共和國(guó)教師法》正式實(shí)施。這是一部專門保障教師權(quán)益的法律?！督處煼ā钒选氨Ｕ辖處煹暮戏?quán)益”作為其立法宗旨。《教師法》第七條明確規(guī)定了教師享有的六項(xiàng)權(quán)利,即(一)進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng),開展教育教學(xué)改革和實(shí)驗(yàn);(二)從事科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流,參加專業(yè)的學(xué)術(shù)團(tuán)體,在學(xué)術(shù)活動(dòng)中充分發(fā)表意見;(三)指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展,評(píng)定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績(jī);(四)按時(shí)獲取工資報(bào)酬,享受國(guó)家規(guī)定的福利待遇以及寒暑假的帶薪休假;(五)對(duì)學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議,通過教職工代表大會(huì)或者其他形式,參與學(xué)校的民主管理; (六)參加進(jìn)修或者其他方式的培訓(xùn)。《教師法》第二十五條至第三十二條對(duì)教師的各項(xiàng)待遇進(jìn)行了規(guī)定?！督處煼ā返谌鍡l、第三十六條規(guī)定了保護(hù)教師政治及人身權(quán)利的法律措施等。

在《教師法》實(shí)施后,我國(guó)又陸續(xù)頒布了一些法律法規(guī)保護(hù)教師權(quán)益。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》第三十三條明確規(guī)定了國(guó)家保護(hù)教師的合法權(quán)益,改善教師的工作條件和生活條件,提高教師的社會(huì)地位。1998年頒布的《高等教育法》第一次明確的提出了對(duì)于高校教師合法權(quán)益的保障,第五十條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)高等學(xué)校教師及其他教育工作者的合法權(quán)益,采取措施改善高等學(xué)校教師及其他教育工作者的工作條件和生活條件。同時(shí),根據(jù)法律的授權(quán),我國(guó)還制定了《教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)條例》、《教師和教育工作者獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》等行政法規(guī)和部門規(guī)章,地方立法機(jī)構(gòu)也制定和出臺(tái)了一系列的地方性法規(guī),完善了對(duì)高職院校教師的法律保障。

2008年 1月 1日頒布實(shí)施的《勞動(dòng)合同法》第九十六條規(guī)定：“事業(yè)單位與實(shí)行聘任制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同,法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的,依照其規(guī)定;未作規(guī)定的,依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。這條規(guī)定將高職院校教師和學(xué)校之間的關(guān)系納入了《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的保護(hù)之下,從而使高職院校教師的法律保障更加具備實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

二、高職院校教師法權(quán)益保護(hù)中存在的問題

1.高職院校教師與學(xué)校之間的地位不平等

教師與高職院校之間的地位在法律上是平等的主體,但是在實(shí)務(wù)中,教師與學(xué)校的地位并不平等。在目前高職院校具有獨(dú)立的人事權(quán)的情況下,對(duì)教師的選擇權(quán)、任免權(quán)、聘用權(quán)、管理權(quán)都在學(xué)校。教師與學(xué)校之間的關(guān)系實(shí)際上是一種管理與被管理的關(guān)系,教師處于被管理者、弱者地位,高校在聘用過程中,擁有巨大的優(yōu)勢(shì),教師簽與不簽聘用合同,簽訂含有什么樣條款的聘用合同均由學(xué)校的意志決定。在簽訂聘任合同時(shí),對(duì)教師的要求和義務(wù)提得很多,但是對(duì)教師應(yīng)該享有的權(quán)利很少涉及;對(duì)教師主動(dòng)辭職時(shí)賠給學(xué)校的數(shù)額定得很清晰,但是對(duì)損害教師利益時(shí)該給予的賠付絕口不提。這樣導(dǎo)致被聘任的教師權(quán)益沒有相應(yīng)的法律保障,有時(shí)會(huì)求助無門。現(xiàn)在很多公立高職院校都實(shí)行分類管理,被聘任的教師分為編制教師和編制外教師。編制教師由財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資,而編制外的教師的工資則由學(xué)校自籌,也最容易被辭退。私立高職院校基本上實(shí)行一致管理,但是在辭退教師方面有更大的隨意性。

2.教師維權(quán)救濟(jì)途經(jīng)不暢通

高職院校教師權(quán)益受到侵害時(shí),教師可以選擇向教育行政部門申訴、向本單位勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解、向人事勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁、向法院提起民事訴訟、要求教育工會(huì)予以處理等五種途經(jīng)解決。但是,這四種途經(jīng)并不暢通。首先,教育行政部門的保障,因?yàn)槟壳拔覈?guó)的高等教育管理體制較為混亂。按照《教育法》和《高等教育法》的規(guī)定,高等教育必須由省級(jí)以上政府管理,這樣對(duì)于一些市級(jí)政府舉辦的學(xué)校教師權(quán)在權(quán)益維護(hù)時(shí)不能得到很好的保護(hù),成都市“成都大學(xué)”教師楊茂狀告成都市教育局行政訴訟案就是很好的例證。其次,由于勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)在某些高職院校并沒有建立,在已經(jīng)建立的高職院校中,勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)為學(xué)校服務(wù)的趨向很明顯,且勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的公信力不夠,無法起到保護(hù)教師合法權(quán)益的作用。并且人事勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)受案范圍并不囊括教師與學(xué)校之間的所有糾紛,比如學(xué)校對(duì)教師作出的處分就不屬于人事勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的受案范圍,同時(shí),由于高職院校的管理體制較為混亂,導(dǎo)致人事勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的地域管轄方面也存在著一些矛盾,不利于教師的權(quán)益保護(hù)。再次,我國(guó)的人事勞動(dòng)爭(zhēng)議案件實(shí)行的是“一調(diào)一裁兩審終審制”,向法院提起民事訴訟的情況只能是對(duì)人事勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的裁決不服或者是人事勞動(dòng)仲裁委員會(huì)在法定時(shí)間內(nèi)不處理。因此,教師要想直接通過法院解決與學(xué)校的勞動(dòng)爭(zhēng)議是不符合我國(guó)法律的規(guī)定的,只能在被動(dòng)的情況下才能選擇向法院提起訴訟。另外,高職院校工會(huì)組織在保障高職院校教師權(quán)益上沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用,高職院校教師也沒有感受到高職院校工會(huì)組織是保障他們合法權(quán)益的一個(gè)有力的依靠。學(xué)校工會(huì)維權(quán)的層次目前還不夠深入,大多數(shù)僅著眼于教職工的生活層面,很少幫助教師解決維權(quán)的實(shí)際問題,在維護(hù)教師合法權(quán)益方面基本上沒起到相應(yīng)的作用。工會(huì)自身也缺乏一套科學(xué)合理的與聘任制同步發(fā)展的維權(quán)機(jī)制,無法為教師的權(quán)益保障提供必要的依據(jù)和規(guī)范的章法。學(xué)校工會(huì)依附于學(xué)校黨政,缺乏獨(dú)立性,難以形成對(duì)學(xué)校和有關(guān)部門的約束。教師對(duì)工會(huì)組織普遍缺乏認(rèn)同感,對(duì)工會(huì)的工作缺乏熱情,教育工會(huì)職能的偏離和維權(quán)職能的弱化使得其作為教師全體利益代表的地位幾乎喪失。

3.高職院校教師權(quán)益被侵犯

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),高職院校教師的待遇普遍低于公務(wù)員待遇,教師的獨(dú)立批改學(xué)生成績(jī)的權(quán)利也經(jīng)常受到侵害,教師的參與學(xué)校管理的權(quán)益更是很難得到保障。

三、國(guó)外教師權(quán)益法律保障情況

在日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家,通過立法的形式將教師定位為公務(wù)員。日本的國(guó)立和公立學(xué)校教員是屬于“教育公務(wù)員”,美國(guó)的公辦學(xué)校教師具有公務(wù)員身份。日本的教師一經(jīng)聘用終身任職,在不違反法律規(guī)定的情況下,是不存在失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn),這就很大程度上保護(hù)了教師的合法權(quán)益。美國(guó)的教師雖然也簽訂雇傭合同,實(shí)行聘任制,但是,在實(shí)行聘任制的過程中,政府是聘任教師的主體,教師與政府之間具有一種行政上的隸屬關(guān)系,而學(xué)校與教師則是雙向選擇。教師與學(xué)校之間的地位是平等的。

健全的教育法律救濟(jì)應(yīng)當(dāng)包括訴訟救濟(jì)和非訴訟救濟(jì)兩方面的內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上各國(guó)根據(jù)本國(guó)教師法律地位都明文規(guī)定了教師申述、復(fù)審、糾正、補(bǔ)償和定期撤銷處分等法律救濟(jì)制度。在日本,教育糾紛首先由主管教育行政部門處理,公立中小學(xué)由都道府縣教育委員會(huì)主管。對(duì)主管部門的處理不服,可上訴所在地區(qū)的人事院或者人事委員會(huì)、公平委員會(huì),如對(duì)其裁決仍不服,可上訴司法機(jī)關(guān),根據(jù)案件具體情況提起民事或行政訴訟。根據(jù)規(guī)定,若沒有特殊情況,不經(jīng)過人事院或人事委員會(huì)、公平委員會(huì)的裁決,不得上訴司法機(jī)關(guān)。因此,教育糾紛的處理一般是經(jīng)過先民間、后行政、再司法的程序辦理。在美國(guó),教師與學(xué)校的糾紛多起因于校方對(duì)教師的侵權(quán)行為,如降低工資、壓縮科研經(jīng)費(fèi)、減員解雇教師等,糾紛的處理有民間和官方兩種渠道。民間處理主要指一些非官方機(jī)構(gòu)根據(jù)法律和有關(guān)地方規(guī)則對(duì)教育糾紛的裁定和解決,這些機(jī)構(gòu)包括校董會(huì)、學(xué)區(qū)教育委員會(huì)等;官方處理就是法院系統(tǒng)對(duì)教育糾紛的處理,這種司法解決方式在 20世紀(jì)以后逐漸增多。拿到法院的教育糾紛基本屬于民事糾紛,一般要按民事訴訟程序進(jìn)行,經(jīng)過初審和判決兩個(gè)階段。

四、建議

1.完善教師權(quán)益保護(hù)法制建設(shè)

《教師法》能較好的保護(hù)教師的合法權(quán)益,但由于《教師法》在內(nèi)容上的規(guī)定過于籠統(tǒng),不夠細(xì)化,往往使教師在利用該法維權(quán)時(shí)找不到相應(yīng)的依據(jù),陷入茫然不知所措的境地。因此建議今后修改《教師法》時(shí),必須明確規(guī)定教師工作時(shí)間、加班時(shí)限、加班報(bào)酬以及休息休假權(quán)等與教師身心健康密切相關(guān)的內(nèi)容。還應(yīng)細(xì)化教師待遇問題,不能籠統(tǒng)地規(guī)定“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平”、“教師的醫(yī)療同當(dāng)?shù)貒?guó)家公務(wù)員享受同等的待遇”,而應(yīng)明確工資分配原則、最低工資保障、用人單位自主調(diào)控本單位工資的權(quán)限范圍等內(nèi)容。《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》在保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益上起到了很好的作用,比如最低工資制度、工傷制度等等。但是,教師在這幾個(gè)方面的權(quán)利尚未很好的保障,比如咽喉炎等公認(rèn)的教師職業(yè)病,在我國(guó)立法和司法實(shí)踐中均沒有得到落實(shí)。在今后的立法上,有必要由國(guó)務(wù)院及教育部、地方人大、地方政府制定相應(yīng)的行政法規(guī)、部門規(guī)章或者規(guī)范性文件予以規(guī)定,對(duì)教師權(quán)益的保護(hù)法律體系予以完善。同時(shí)明確對(duì)侵害教師合法權(quán)益的行為的法律責(zé)任,提高教師的地位,解決教師的后顧之憂?！督處煼ā芬矐?yīng)當(dāng)順應(yīng)廣大教師的需求、順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求依法盡快作出修改和完善。在建設(shè)創(chuàng)新型社會(huì)的新形勢(shì)下,教師的作用將日益彰顯。從而制定一部完備的保護(hù)教師合法權(quán)益的法律,確保廣大教師全力投入到教學(xué)工作中去。

2.加強(qiáng)教師與學(xué)校之間爭(zhēng)議解決的程序立法工作

2003年 6月 17日由最高人民法院審判委員會(huì)第 1278次會(huì)議通過、自 2003年 9月 5日起施行的《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問題的規(guī)定》(下面簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)第一條規(guī)定：“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議,適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的規(guī)定處理?！备鶕?jù)這一規(guī)定,筆者認(rèn)為,不論是實(shí)施聘任制的民辦學(xué)校還是公立學(xué)校,都適用《勞動(dòng)法》調(diào)整,其教師及其職工都可以通過先申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁后進(jìn)人民事訴訟的途徑維權(quán)。問題在于該司法解釋第六條卻又規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)所作的人事爭(zhēng)議仲裁裁決不服,自收到仲裁裁決之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。一方當(dāng)事人在法定期間內(nèi)不起訴又不履行仲裁裁決,另一方當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行。”這一規(guī)定意味著：只有在人事仲裁裁決后 (而不是在勞動(dòng)仲裁裁決后)當(dāng)事人啟動(dòng)民事訴訟,人民法院才受理人事爭(zhēng)議案件。這就使人民法院受理人事爭(zhēng)議案件的范圍受到人事仲裁受理的限制,即人事仲裁成為前置條件。如果人事部門不受理教師聘任糾紛中的人事仲裁案件,教師聘任糾紛案件根本無緣通過司法訴訟途徑解決,教師就陷人了無司法救濟(jì)路徑可走的困境。因此,要合理解決教師和學(xué)校之間的爭(zhēng)議,必須要加強(qiáng)教師與學(xué)校之間爭(zhēng)議解決的程序立法。我國(guó)人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部合并組建新的人力資源和社會(huì)保障部,地方各級(jí)政府的人力資源和社會(huì)保障廳 (局)也在不斷建立。這有利于合理合法的解決教師與學(xué)校之間的爭(zhēng)議。隨著《人事勞動(dòng)爭(zhēng)議辦案規(guī)則》、《人事勞動(dòng)爭(zhēng)議組織規(guī)則》等相關(guān)規(guī)定的相繼出臺(tái),對(duì)解決教師與學(xué)校之間的爭(zhēng)議起到了很大的作用,但是,人事勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)在絕大部分地區(qū)尚未建立,而是分立的人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)和勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì),還應(yīng)當(dāng)加大立法的力度,從法律法規(guī)上解決人事勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)存在和辦案的依據(jù),從而使得高職院校教師的合法權(quán)益得到較好的保障。

3.建立健全教師權(quán)益保護(hù)的各種組織

各個(gè)學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立校內(nèi)調(diào)解或申訴機(jī)構(gòu),當(dāng)教師認(rèn)為本人的合法權(quán)益受到侵害時(shí),可以要求調(diào)解或申訴。校內(nèi)調(diào)解或申訴機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置,充分考慮其代表性和公正性。筆者認(rèn)為,可以吸收學(xué)生代表、工會(huì)代表、勞動(dòng)行政部門代表、教育行政部門代表和具有較強(qiáng)法律素養(yǎng)和德高望重的教師代表參加,以增強(qiáng)校內(nèi)申訴調(diào)解機(jī)構(gòu)的公信力。其次,根據(jù)《勞動(dòng)合同法》規(guī)定,縣 (區(qū))級(jí)以上地方人民政府勞動(dòng)行政部門、教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)合同制度實(shí)施的監(jiān)督管理,同時(shí)落實(shí)機(jī)構(gòu)建設(shè)——應(yīng)當(dāng)成立教師申訴委員會(huì)。勞動(dòng)行政部門、教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)站在公平公正的立場(chǎng),完善申訴等程序設(shè)置,為教師提供法律救濟(jì)。最后,當(dāng)教師權(quán)益在上述途徑用盡仍無法得到保障的情況下,最終可以選擇向勞動(dòng)部門申請(qǐng)仲裁或向法院提起訴訟的方式。另外,應(yīng)當(dāng)不斷提升教育工會(huì)的地位,使之不再依附于學(xué)校行政,能居中處理教師與學(xué)校之間的糾紛與爭(zhēng)議。通過多種途經(jīng),可以有效地解決教師與學(xué)校之間的各種矛盾與爭(zhēng)議,從而有效的保護(hù)教師的合法權(quán)益。

[1]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)(審定).中華人民共和國(guó)教育法規(guī)法律總覽[D].法律出版社,2000.

[2]歐少亨.教育政策法規(guī)文件匯編[M].延邊人民出版社,2001.

The Legal Protection of Construction of Teachers in Chinese Higher Vocational and Technical Colleges

LI Xiao-qiu
(Hunan Industry Polytechnic,Changsha 410208,Hunan)

The relationship between higher vocational and technical colleges and their teachers has grown from the relationship between administrative laws into the civil legal relationship.China haspromulgatedmany laws to protect the legitimate rights and interestsof teachers,but there are still some problems.We should resolve legislation from two aspects of the physical and procedural legislation,establish and improve a variety of agencies to effectively safeguard the legitimate rights and interests of teachers.

legal relationship;status of legal protection;issues;recommendations

H27

A

1671-5004(2010)01-0110-03

2009-10-25

此論文為省級(jí)課題《高職教育發(fā)展過程中的法律保障問題研究》(XJK08CJM001)研究成果。

李校秋 (1973-),女,湖南武岡人,湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系副教授,研究方向：財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。