李 娜,余 翔

(1.中國石油大學人文社會科學學院,山東東營 257061;

2.北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院,北京 100085)

論具體行政行為視角下的限制出境措施

李 娜1,余 翔2

(1.中國石油大學人文社會科學學院,山東東營 257061;

2.北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院,北京 100085)

限制出境制度是一項較為特殊的行政行為,需要從公共管理以及行政法的角度對限制出境的概念、類型、目的等理論問題以及限制出境的立法、實施程序等實際問題加以重視和研究。

限制出境;行政行為;立法;適用

自全球性金融風暴爆發(fā)以來,我國沿海一些地區(qū)出現了外資企業(yè)的股東、經營者拖欠原材料款項、員工工資、稅款而突然關廠,“人間蒸發(fā)”的現象,也有部分國內人士因為稅務、銀行信貸糾紛等原因遁往境外,導致行政和司法調查受阻的事件。這些事件使得限制出境這一話題大為升溫。限制出境制度是一項較為特殊的公權力行為,主要存在于行政法律活動以及訴訟活動中。在我國學術界只有少數學者對限制出境制度的性質、效力、構成要件、程序等進行了研究,相比之下,我國臺灣地區(qū)和國外對此問題研究較為深入。本文擬結合國內外理論和實踐,從行政行為的角度對限制出境的基本原理做一些探討,并結合行政管理實踐探討適用限制出境的一些問題。

一、限制出境行為的概念和目的

一般而言,限制出境指的是有權國家機關根據法律規(guī)定對特定自然人采取阻止離境的行為。①我國法律還規(guī)定了對某些文物、工藝美術品、動植物及其標本、貴重金屬等物品限制或禁止帶出國境的情形,此種規(guī)定可視為對“物”的限制出境,不在本文的討論范圍內.限制出境既可以發(fā)生在司法訴訟過程中,也可以出現在行政執(zhí)法活動中。在司法活動中,為避免當事人拒不到案、逃避偵查,以及不承擔判決確定之履行義務,或存在有逃避未決之履行義務的可能的,偵查機關、司法機關可以采取限制當事人離境的預防性措施,在此不贅述。在行政管理中,限制出境則是指行政機關根據法律規(guī)定,通過告知當事人或采取扣留出入境證件等非強制性手段,令其滯留在國境管轄范圍內,或在當事人企圖穿越邊(關)境口岸時加以阻止的行為。

對于訴訟及行政活動中的給付義務(主要指金錢),各國法律中廣泛存在著保全制度,這類法律規(guī)范的功能是為了能夠爭取時間以及其他便利,以保障司法及行政活動目的之實現。英美法系當中有英國的古老瑪瑞瓦禁令,美國的民事訴訟程序中的臨時限制令和初步禁令等。[1]在大陸法系國家和地區(qū)則發(fā)展出針對人身自由的保全性措施,如德國的《租稅通則》第326條規(guī)定了針對人的假扣押制度,具體方式包括限制出境、拘提管收、監(jiān)視居住等[2]。我國臺灣地區(qū)“入出國及移民法”第六條規(guī)定:國民有九款事由①這九項事由包括役男或尚未完成兵役義務者以及經判處有期徒刑以上之刑確定,尚未執(zhí)行或執(zhí)行未畢者、因案通緝中,或經司法或軍法機關限制出國者、有事實足認有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者、涉及內亂罪、外患罪重大嫌疑,經權責機關通知限制出國者、涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑,經權責機關通知限制出國者.護照、航員證、船員服務手冊或入出國許可證件系不法取得、偽造、變造或冒用者。護照、航員證、船員服務手冊或入出國許可證件未依規(guī)定查驗者、依其它法律限制或禁止出國者兩種情形.:應不予許可出國。臺灣“稅捐稽征法”第24條第三項及“關稅法”第25條之一規(guī)定:有關納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者,得由司法機關或財政部,函請內政部入出境管理局,限制其出境;其為營利事業(yè)者,得限制其負責人出境。[3]隨著行政管理理念和法制的完備,限制出境制度從司法訴訟延展到行政領域,演化成為一種較為獨特的行政處分措施,如欠稅限制出境,旨在通過限制自由出入境的方式,來強化行政相對人按期按額繳納稅款的動機。據臺灣學者的研究,我國臺灣地區(qū)行政部門1998年通過采取限制出境措施而補征到的稅款超過新臺幣134億元,成效蔚為可觀。[4]

基于限制出境的多樣化,我國臺灣學者提出可以分為有關公法義務執(zhí)行之限制出境、有關私法義務執(zhí)行之限制出境、保全被告之限制出境、維護其它公益之限制出境。[5]這是大類的劃分,具體到行政行為層面上的限制出境,筆者認為可以按照一定的標準劃分為以下幾類。首先,從限制對象上分,可以分為限制本國公民出境和限制外國人、無國籍人出境。其次,從限制理由劃分,可以分為拖欠租稅型限制出境,拒不履行行政罰款、滯納金等金錢給付義務型限制出境、逃避服兵役型限制出境以及違反其他行政法規(guī)型限制出境等。再次,以限制方法劃分,可以分為管制人身自由型(直接型)限制出境和通過其他方法限制型(間接型)限制出境。

二、我國限制出境行政行為若干理論問題探討

對于限制出境,各個國家采取了不同的立法模式,從法律淵源看,大多包括憲法、訴訟法以及部門行政法等幾個層次,從立法技術看,大致可以分為間接式規(guī)定和直接式規(guī)定。在我國,關于這方面的規(guī)定肇始于《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境法》,為了執(zhí)行這兩部法律,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部于1987年聯合制定了《關于依法限制外國人和中國公民出境問題的若干規(guī)定》,最高人民法院制定了《關于審理涉港澳經濟糾紛案件若干問題的解答》,但其主要是針對民刑事案件的當事人。真正行政行為意義上的限制出境規(guī)定當屬《中華人民共和國稅收征管法》及實施細則,《稅收征管法》第44條以及《稅收征管法實施細則》第七十四條規(guī)定:“欠繳稅款的納稅人或者其法定代表人在出境前未按照規(guī)定結清應納稅款、滯納金或者提供納稅擔保的,稅務機關可以通知出入境管理機關阻止其出境”。同時,國家稅務總局、公安部還在1996年聯合下發(fā)了《阻止欠稅人出境實施辦法》,規(guī)定“欠稅人未按規(guī)定結清應納稅款又未提供納稅擔保且準備出境的,稅務機關可依法向欠稅人申明不準出境。對已取得出境證件執(zhí)意出境的,稅務機關可按本辦法第四條規(guī)定的程序函請公安機關辦理邊控手續(xù),阻止其出境”。值得注意的是,上述法規(guī)中使用的是“阻止出境”的提法,但從國內外對照角度觀察,實際上就是一種限制出境措施。在我國,限制出境已然成制,但作為一種具有較強人身限制性的具體行政行為,限制出境行為在一些法律依據、適用原則、認定界限方面,仍需進一步探討。

(一)限制出境行政行為的法源問題

當前我國法律體系中針對限制出境問題的主要法源是兩部出入境管理法,而針對具體行政行為層面的限制出境(不含民刑事訴訟)真正有據可依的只有《中華人民共和國稅收征管法》,該法在規(guī)定上比較籠統(tǒng),尤其是限制出境的主體范圍、條件、期限,適用程序等方面,與上述法律相配套的“兩高”、公安部、外交部的司法解釋、行政規(guī)章、會議紀要內容則效力層次低,比較模糊,操作性欠佳。[6]前述限制出境是不少國家尤其是大陸法系傳統(tǒng)國家所認可的一項制度,基于過往效果和現實需要,我國應該保有和完善這一做法。就限制出境的性質而言,筆者比較贊同其作為一項具有保全意義的行政強制措施,因此,限制出境制度應當在我國的行政強制法中得到體現,正在向社會公開征求意見的《行政強制法草案》第九條中列出了行政強制措施的種類,首當其沖的就是“限制公民人身自由”,而限制出境就涉及到公民的遷徙和行動自由,有了這一法源的規(guī)定,行政機關就可以解決好限制出境的依據、執(zhí)行主體、異議提出和審查、行政救濟等諸多方面的問題。同時也可以根據情勢需要提請立法機關或根據法律授權來增加可以實施行政性限制出境的情形。建議在未來的行政強制法或者實施細則中明確限制出境作為一項行政法的強制措施。當然,鑒于限制出境的敏感性和高度強制性,在未來立法中應盡可能的采取明確的列舉的方式而不是概括的或者兜底條款的方式來規(guī)定限制出境的適用情形。

同時,由于我國客觀上的“一國兩制四法域”(內地,香港、澳門、臺灣)的現象,在國境、邊境的界定、管理和人員流動性質存在著多種形式,也需要立法機關把握各法域、各類立法主體之間的立法權限劃分以及法令協調、行政協助方面的問題,在此不展開討論。

(二)限制出境行政行為的適用原則問題

從表面上看,限制出境是針對個別特定情況的應急措施,但站在整個公共權力行使的高度觀察,限制出境直接針對著人的基本權利,因而限制出境行政行為的運用必須非常謹慎,并應當契合基本的行政管理原則。

1.限制出境行政行為之適用必須在公民的行動自由權與公共利益的維護兩者之間找到合適的平衡點。對于公民的居住、旅行自由,有的國家憲法中有明確的規(guī)定,如德國、日本,有的國家憲法則概括的加以規(guī)定,如美國、法國。1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》第十三條規(guī)定,人人在其國境內有權自由遷徙與居住外,人人有權離開任何國家,包括其本國在內,并有權返回他的國家。使這一基本權利實現了普世化。為了避免基本權利的絕對化,同時也兼顧到不斷發(fā)展變化的國內外法律環(huán)境和政府治理的需要,1966年通過的《公民及政治權利國際公約》第十二條除重申“人人應有自由離去任何國家,連其本國在內”,還在該條第三款指出:“上列權利不得限制,但法律所規(guī)定、保護國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或風化、或他人權利與自由所必要,且與本公約所確認之其它權利不抵觸之限制,不在此限”。這一規(guī)定應當視為限制出境合憲性的法理基石[7]。然而,如何界定公共利益的廣度以及限制基本權利的幅度,基于不同的立場會產生不同的看法。以稅收征管中對納稅義務人限制出境為例,設計此機制根源是為了維護國家的稅收安全及實現稅負公平的原則,進而促進國家職能的實現,但相比對物的保全,對于人的保全措施則富有爭議性。有部分學者指摘這一制度有損害人性尊嚴之可能,以及認為“任意以犧牲人民自由企圖達到國家稅收之目的之便宜作法,應非得宜”更有學者諷這種制度為迂回性措施,好似“以大炮轟小鳥”。[8][9]應當看到,行政法上的限制出境制度除了直接影響公民的行動自由,同時還牽涉到對公民的表達自由權、工作權等經濟方面權利,對這一機制的創(chuàng)設應該持謹慎的態(tài)度,力圖使其對基本權利的擾動降至最低層面。

2.限制出境行政行為的動用應該符合行政活動的基準原則的要求。學者們討論較多的是限制出境與比例原則的關系。[10]比例原則要求行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益,如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響,則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內,二者有適當的比例。比例原則著眼于法益的均衡,是控制行政自由裁量權行使的重要武器。同樣以稅收限制出境為例,稅收征管機關在考慮使用它時,首先應認真審查稅收義務人的納稅義務是否嚴格依稅收法律所產生,所負的課稅數額、繳納時間、地點是否核實無誤。其次,稅收征管機關應審慎評估是否要通過動用這一工具達致相應的行政目的,作為征管機關,其首要的行政目的是確保國家稅收應征盡征,同時,稅收征管機關也負有服務國民經濟建設,貫徹宏觀調控意圖、保障納稅人應有權益等職責,在法律規(guī)定范圍內和公共政策的指引下也可以實施某些稅收便宜措施,如對因產業(yè)政策調整、重大自然災害而蒙受損失的納稅義務人可以緩征、減征稅款,對于因經營不善瀕臨破產的納稅義務人允許其以破產財產優(yōu)先支付拖欠職工工資、勞動保險費用。因而,征管機關應嚴格限定限制出境的適用對象,應意識到這一措施是其他稅收保全手段的補充,而且應是所有的保全措施使用窮盡后的一項“最后手段”,在具體實施中,應當首先考慮財產保全等,除非其它法定保全手段無法達到征稅的行政目的,或是基于特別緊急的狀況而且行政給付義務人確有可執(zhí)行之財產的情形,才應考慮實施限制出境措施。[11]

3.在啟動限制出境程序時綜合考慮到司法程序和行政程序各自的優(yōu)劣,形成良好的配合。限制出境系司法和行政共有的程序,兩者在適用上存在著一定的差別。作為司法程序,限制出境既是一種訴訟保全措施,也是一項執(zhí)行保障措施,其適用的余地很大,但司法上的限制出境需要以完成相應的前置程序為基礎,如提出訴訟、申請保全、作出裁定,并需要交納一定的訴訟費用或者提供擔保等。而行政行為層面上的限制出境是行政機關基于公共利益和行政權威而做出的單方面的裁量,目前行政法上使用限制出境的空間雖然非常狹小,但是作為變通的空間較大,如日本、美國等采取的與護照等出入境證件相聯結的制度,也可以采取向司法機關移送案件,支持和協調利害關系方向人民法院行使訴權的方法,由司法機關出面來啟動限制出境程序。鑒于當前境內外人員物資流動的高度便捷性,在外來務工人員工資、社會保險、工傷保障糾紛、環(huán)境污染及有毒有害廢棄物排放事故、中外勞務、旅游、文化教育交流合作領域、金融征信體系等出現了越來越多的新型糾紛,需要有效的了解和控制相關當事人的行蹤,在限制出境事務方面需要采取更為務實的措施。

三、行政機關實施限制出境中的具體問題

限制出境在實際執(zhí)行中會中面臨著行政機關的角色、權力范圍以及法律后果承受問題,其中的焦點在以下幾方面。

(一)限制出境行為的決定權歸屬

如前所述,限制出境的具體行政行為是由兩個或兩個以上行政機關參與實施的行政行為,如稅法規(guī)定的限制出境即由稅務機關做出決定,由公安出入境管理機關負責實施。一般而言,限制出境應由專門的行政機關做出,而且有權做出這一決定的行政部門應該具有較高的級別,我國相關法律規(guī)定對基于稅務目的限制出境應由省、自治區(qū)、直轄市級的稅務機關做出。筆者認為,基于限制出境的性質上的特殊和行使上的審慎,可以采取制度上的嚴格和實施上的便利兼顧的方式,對于本國公民的限制出境交由省級以上的行政機關來行使比較適宜,而對于外籍人員的限制出境的決定權,建議統(tǒng)一由國務院所屬的各部委來行使。在行使審批上,可以由有權機關在邊境口岸城市派駐相關執(zhí)法人員,或者委托口岸城市對口機關負責收集證據及加以協助等工作。

(二)限制出境行為的執(zhí)行者的角色問題

限制出境的執(zhí)行機關通常是出入境管理機關,那么執(zhí)行機關有否必要對相關決定行使審查權,以及行使何種性質的審查權,尚無明確規(guī)定。筆者認為,根據《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》及相關法律的精神,出入境管理機關承擔著查核出入境證件、管理境內外人員流動,維護邊防口岸安全和秩序的任務,在收到相關行政機關限制出境的函請時,出入境管理可以對相關法律文書是否齊全,內容是否存在錯漏進行形式上的審查,發(fā)現問題可以與決定機關進行溝通,也可以退回限制出境的決定,以確保限制出境決定的準確性。

(三)行政相對人對限制出境行為提出行政救濟,如何選擇被申請行政機關的問題

我國臺灣地區(qū)對此問題有不同的看法,有的看法是相對人應向做成限制出境決定之機關申請訴愿和訴訟,有的則支持相對人可以分別向做成限制出境決定的機關和執(zhí)行限制出境決定的機關分別申請救濟。[12]基于我國執(zhí)行限制出境決定的出入境管理機關不是獨立意義上的行政主體,而是作為公安、海關等的內設部門,其行政權能亦受到一定的限制。故而,我國宜由作出限制出境決定的行政機關作為行政救濟的被申請人。但若出現在具體執(zhí)行限制出境過程中的行政疏失,如被執(zhí)行對象錯誤、執(zhí)行手段不當、解除執(zhí)行措施的時機不當等因素,當事人可依行政強制法的有關規(guī)定要求糾正并提出行政救濟申請。

除此之外,限制出境的行政行為還需要從多方面加以規(guī)范,需要從行政法律法規(guī)、政策、管理體制、方法等多個方面繼續(xù)加強研究。

[1]廣東省高級人民法院民四庭.關于限制出境措施的調研報告[EB/OL].http://www.gdcourts.gov.cn/sfdc/20090108-21291.htm

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[5][10]蔡庭榕.限制出境之研究—以租稅欠稅限制出境為例[J].臺灣中央警察大學國境學報,2002,(創(chuàng)刊號).

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[12]葛克昌.欠稅與限制出境-釋字第三四五號評釋[A].臺灣中央研究院中山人文社會科學研究所第三屆憲法解釋之理論與實務學術研討會.2001,4.

Study on Imposing Restrictions on Leaving the Country among the Administration Behavior Field

LI Na1,YU Xiang2
(1.School of Humanities and Social Sciences,China University of Petroleum,Dongying 257061,China;
2.School of Social Development and Public Policy,Beijing Normal University,Beijing 100086,China)

The system of imposing restriction on leaving the country was somewhat special,we should study its conception,types and characters,also discuss the legislation and process question.

restrictions of leaving a country;administration behavior;legislation;impose

D920.4

A

1008-2603(2010)04-0065-05

2010-05-18

李娜,女,中國石油大學(華東)人文社會科學學院副教授,法學博士,碩士研究生導師;余翔,男,北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院博士研究生。

(責任編輯:李瀟雨)