李麗

（西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶400031）

國家助學(xué)貸款制度設(shè)計存在的問題及對策研究

李麗

（西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶400031）

國家助學(xué)貸款違約率偏高不僅僅是學(xué)生的誠信問題，也與助學(xué)貸款本身的制度設(shè)計密切相關(guān)。因此，要大力推廣生源地貸款，建立健全個人信用管理體系，設(shè)計靈活的還款方式，延長還款期限等。同時，要從根本上解決國家助學(xué)貸款的違約問題，還應(yīng)該選擇或者新成立一家政策性金融服務(wù)機構(gòu)來辦理國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)，有效地化解國家助學(xué)貸款政策性定位與商業(yè)化運作之間的矛盾。

助學(xué)貸款；商業(yè)銀行；政策性金融機構(gòu)

1999年，教育部以“不讓一個貧困學(xué)生失學(xué)”為口號，啟動了助學(xué)貸款制度。此項制度實施以來，數(shù)以百萬計的貧困學(xué)生從中受益。但是，自2003年以來，隨著還貸期陸續(xù)到來，國家助學(xué)貸款的違約問題暴露無遺?！皳?jù)國家開發(fā)銀行的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，助學(xué)貸款違約率高達20%以上?！保?］一時間，大學(xué)生的誠信問題成為各界討論的熱點話題。

眾所周知，助學(xué)貸款政策的實施，不僅僅涉及大學(xué)生，還涉及到政府職能部門（財政部和教育部）、金融機構(gòu)以及高校等，而將居高不下的助學(xué)貸款違約率僅僅歸因于大學(xué)生群體的道德水平較差是遠遠不夠的。事實上，高違約率的產(chǎn)生還與助學(xué)貸款本身的制度設(shè)計密不可分。重新審視我國的國家助學(xué)貸款政策，從制度層面探尋助學(xué)貸款違約問題產(chǎn)生的原因，把對拖欠者的“道德譴責(zé)”上升為“法律和制度約束”，將更有助于問題的解決。

一、助學(xué)貸款制度設(shè)計存在的問題

1.助學(xué)貸款發(fā)放存在的問題

目前，我國助學(xué)貸款多是在學(xué)生學(xué)籍所在地發(fā)放的。學(xué)生申請國家助學(xué)貸款，只需提交本人居民身份證復(fù)印件和學(xué)生家庭所在地有關(guān)部門出具的家庭經(jīng)濟困難證明，學(xué)校對其進行資格審查后，銀行負責(zé)最終審批學(xué)生的貸款申請。事實上，在高等教育階段，學(xué)生的學(xué)籍地與生源地大多相隔千里，新生入學(xué)時申請助學(xué)貸款，學(xué)校對學(xué)生的情況不了解，只能根據(jù)學(xué)生遞交的資料進行審查，而這些資料的真實性往往無從查起。銀行面對龐大的助學(xué)貸款群體，更不可能逐個了解學(xué)生的真實信息，由此形成了貸款人與銀行之間的信息不對稱。

2.助學(xué)貸款貸后管理存在的問題

目前，助學(xué)貸款主要依托高校面向?qū)W生個人發(fā)放，學(xué)生畢業(yè)后的流動性很強，高校和貸款銀行都很難及時掌握借款學(xué)生的行蹤。而由于個人信用管理制度的缺乏，相當(dāng)多的助學(xué)貸款拖欠者留給高校和銀行的信息只有身份證號碼，這對貸款人幾乎沒有約束力。眾所周知，國家助學(xué)貸款不需要貸款學(xué)生提供任何形式的擔(dān)保，學(xué)校作為貸款介紹人也不需承擔(dān)連帶責(zé)任，因此，作為一種無擔(dān)保的個人信貸品種，助學(xué)貸款的基礎(chǔ)就在于貸款人的個人信用。如果沒有健全的個人信用管理體系，學(xué)生個人的不良信用記錄無法在市場上廣泛傳遞，而僅僅靠學(xué)生道德上的自省，將難以約束貸款人。盡管我國現(xiàn)在對違約者有一些相應(yīng)的懲戒措施，如“將其違約行為載入金融機構(gòu)征信系統(tǒng)，金融機構(gòu)不再為其辦理新的貸款和其他授信業(yè)務(wù)；按期將連續(xù)拖欠貸款超過一年且不與經(jīng)辦銀行主動聯(lián)系的借款學(xué)生姓名及公民身份號碼、畢業(yè)學(xué)校、違約行為等按隸屬關(guān)系提供給國家助學(xué)貸款管理中心?！瓕⒔?jīng)辦銀行提供的違約借款學(xué)生名單在新聞媒體及全國高等學(xué)校畢業(yè)生學(xué)歷查詢系統(tǒng)網(wǎng)站公布”［2］等，但由于我國個人信用管理體系只在個別城市建立，全國一體化的公民個人信用查詢系統(tǒng)尚未建立，個人信用信息分散，不能實現(xiàn)共享，因此，只公布違約者的姓名、身份證號，對其實際影響不大，達不到制止貸款人違約的效果。

3.助學(xué)貸款回收存在的問題

（1）還款方式不夠靈活。目前，我國國家助學(xué)貸款只有分期償還的方式，銀行會安排學(xué)生在畢業(yè)前簽訂還款確認書，確認還款期限和每期固定的還款金額，但這種單一的每月定額還款方式比較呆板。高校畢業(yè)生由于專業(yè)、畢業(yè)學(xué)校、個人能力的不同，工資收入會有差異。在銀行沒有彈性的還款方式供學(xué)生選擇的情況下，當(dāng)學(xué)生畢業(yè)后找不到工作，或者遇到嚴重經(jīng)濟困難而不能按時還款時，學(xué)生只能選擇違約。

（2）提前還貸的激勵措施缺乏。在日本，“助學(xué)貸款回收率是世界上最有效率的，按時回收率在90%左右，總歸還率平均達到95%。”［3］67日本助學(xué)貸款的低違約率得益于它的一些人性化的政策設(shè)計——“畢業(yè)后到中小學(xué)、公立大學(xué)和科研機構(gòu)工作的大學(xué)生可以申請部分或全部免還；鼓勵提前還貸，對于提前還清助學(xué)貸款的學(xué)生給予一定比例的折扣”等。而在我國，事實上，國家助學(xué)貸款在學(xué)生在讀期間的利息不由個人承擔(dān)，沒有利息的壓力，學(xué)生一般是不會提前還款的。

（2）還款期限較短。根據(jù)2004年國家教育部、財政部、中國人民銀行和銀監(jiān)會共同制定的《關(guān)于進一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》的規(guī)定，“借款學(xué)生畢業(yè)后視就業(yè)情況，在1至2年后開始還貸，6年內(nèi)還清”。而綜觀其他國家和地區(qū)助學(xué)貸款的還款期限，可發(fā)現(xiàn)許多違約率較低的國家和地區(qū)規(guī)定的還款期限普遍較長。如“美國的還款期限平均在10年以上，加拿大還款期限為15年，日本還款期限在10～20年，韓國還款期限為11年，中國香港地區(qū)還款期限為20年，這樣的還款期限設(shè)計充分考慮了學(xué)生畢業(yè)后的就業(yè)狀況和經(jīng)濟負擔(dān)能力，給予畢業(yè)生一定的‘負擔(dān)緩沖期’，對于畢業(yè)生按時還款有很大幫助?！保?］67

二、從操作層面解決助學(xué)貸款的問題

1.大力推廣生源地貸款

2007年，針對學(xué)籍地貸款所帶來的銀行和學(xué)生信息不對稱的問題，江蘇、湖北、重慶、陜西和甘肅5省市開展了生源地信用助學(xué)貸款試點。“生源地信用助學(xué)貸款是指金融機構(gòu)向符合條件的家庭經(jīng)濟困難的普通高校新生和在校生發(fā)放的、在學(xué)生入學(xué)前戶籍所在縣（市、區(qū)）辦理的助學(xué)貸款。生源地貸款為信用貸款，學(xué)生和家長（或其他法定監(jiān)護人）為共同借款人，共同承擔(dān)還款責(zé)任?！雹儇斦?、教育部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布的《關(guān)于大力開展生源地信用助學(xué)貸款的通知（財教［2008］196號）》第三條第（一）款對“生源地信用助學(xué)貸款”下了定義。一方面，在辦理助學(xué)貸款前，除了學(xué)生須向銀行提供村、鄉(xiāng)兩級出具的家庭收入狀況證明外，具體辦理貸款的金融機構(gòu)還可以對該家庭進行實地走訪考察，既便于貸款人辦理相關(guān)手續(xù)，也有利于銀行了解貸款人最真實最全面的信息，從而能有效地預(yù)防和控制信貸風(fēng)險。另一方面，學(xué)生在畢業(yè)后，無論走到哪里，跟家人的聯(lián)系總會比跟母校的聯(lián)系多。因而，在進入還款期后，生源地銀行可以通過畢業(yè)生的家庭了解其情況，更好地進行催收工作。并且，生源地貸款方式考慮到大學(xué)生畢業(yè)后的流動性，追加了相對穩(wěn)定的學(xué)生家長為“共同借款人”，這樣能夠有效地降低銀行的交易成本，防范道德風(fēng)險。2007年開展此項業(yè)務(wù)的城市試點工作進展順利，取得了良好的效果。生源地貸款作為一種操作性強的助學(xué)貸款方式，值得大力推廣。

2.建立健全個人信用體系

在美國，大學(xué)生貸款率高達70%，但其不良貸款率卻遠遠低于中國，其原因就在于美國的個人信用管理體系十分完備。美國早在20世紀40年代就開始建立個人信用系統(tǒng)，并設(shè)立了國家信用局，專門負責(zé)保存公民的信用檔案。“任何一個美國公民，無論在什么地方、什么單位工作，其工薪收入必須通過銀行轉(zhuǎn)帳系統(tǒng)記入個人信用卡帳戶。這樣，畢業(yè)生在工作后不管流動性有多大，銀行均可通過遍布整個聯(lián)邦的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及時掌握借款學(xué)生的行蹤和收入，從而有效地預(yù)防和控制了貸款風(fēng)險。”［3］76由此可見，完善的個人信用體系對貸款違約學(xué)生具有很強的威懾力。在當(dāng)前我國個人征信系統(tǒng)還不能充分發(fā)揮其應(yīng)有功效的情況下，可以依托目前的國家助學(xué)貸款網(wǎng)，首先建立專門的國家助學(xué)貸款個人信用體系?！皣抑鷮W(xué)貸款個人信用體系包括貸前審查體系（學(xué)生基本信息等）、貸款使用監(jiān)督管理體系（助學(xué)貸款使用情況、學(xué)生在校表現(xiàn)等）、貸后跟蹤管理體系（學(xué)生畢業(yè)去向、工資收入情況等）以及信用評價體系，并將學(xué)生的這些信息納入人民銀行建立的全國個人信用網(wǎng)絡(luò)體系?！保?］同時，各高校要會同金融機構(gòu)及人民銀行進行廣泛宣傳，讓貸款學(xué)生充分認識到貸款違約行為可能對個人發(fā)展帶來的不利影響：如一旦在自己的信用檔案中留下了不良記錄，可能一生都將面臨找工作難、出國難、貸款難等不良后果［2］。

3.制定靈活的還款方式

從貸款人的利益出發(fā)，“我國可以借鑒美國聯(lián)邦政府降低助學(xué)貸款拖欠率的措施調(diào)整還款方式：學(xué)生畢業(yè)后可以選擇每月等額還款，也可以根據(jù)自己工作的收入調(diào)整還款的數(shù)額和歸還期限，如果出現(xiàn)短期的經(jīng)濟緊張可向銀行提出緩還申請，如果遇到天災(zāi)或人禍，政府應(yīng)啟動減免措施，減免的金額依還款人實際情況確定，資金由地方政府承擔(dān)?！保?］我國還可以設(shè)計按收入固定比例的還款方式，類似按揭一樣實行“月供制”，這樣既可以根據(jù)個體差異和個人收入變動情況靈活還款，也可以定時劃扣貸款人收入，督促貸款人不過度消費，從而有效地降低貸款違約率。

4.鼓勵提前還貸

我國財政部和教育部2009年3月31日下發(fā)的《高等學(xué)校畢業(yè)生學(xué)費和國家助學(xué)貸款代償暫行辦法》中提出：高校畢業(yè)生到中西部地區(qū)和艱苦邊遠地區(qū)基層單位就業(yè)、服務(wù)期在3年以上（含3年）的，由國家代償國家助學(xué)貸款本金及其全部償還之前產(chǎn)生的利息［6］。這既保證了邊遠地區(qū)的人才儲備，又解決了一部分畢業(yè)生還款的后顧之憂，可謂一舉兩得。但是，相對于日本，我國對于提前還款的鼓勵政策還不夠，只規(guī)定了“提前還貸的，經(jīng)辦銀行要按實際期限計算利息，不得加收除應(yīng)付利息之外的其他任何費用”。②參見教育部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于進一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見（二○○四年六月八日）》第一條第（二）款相關(guān)規(guī)定。因此，我們可以借鑒前文中日本的方式制定相應(yīng)的激勵政策，鼓勵有能力的學(xué)生提前還款，這既可以緩解財政貼息的負擔(dān)，又可以在一定程度上降低助學(xué)貸款的違約率。

5.延長還款期限

顯然，與其他國家和地區(qū)相比，我國的還款期限顯得過于苛刻了。如今，我國大學(xué)生的就業(yè)形勢越來越嚴峻，真正能夠找到好工作、拿到穩(wěn)定高薪的畢業(yè)生已是少數(shù)。再加之，學(xué)生進入社會后，還得結(jié)婚、買房、贍養(yǎng)父母等，短時間內(nèi)還清貸款的難度很大?！?004年6月，四川大學(xué)助學(xué)貸款辦公室通過郵件等方式對本校264名違約學(xué)生進行過調(diào)查。其中99位學(xué)生回了郵件，原因統(tǒng)計如下：38人沒有存夠款，26人正在讀研或者讀博，沒有收入來源，無還款能力，5人失業(yè)，30人找到了工作?！保?］可見，因收入水平所限而無法還款是導(dǎo)致我國助學(xué)貸款違約率上升的原因之一。適當(dāng)延長還款期限，降低年均還款數(shù)額，能夠緩解那些因收入所限而無法還款的學(xué)生的壓力，將有利于助學(xué)貸款違約率的降低。

三、從制度層面解決助學(xué)貸款的問題

從制度層面來講，我國助學(xué)貸款制度在貸款發(fā)放、貸后管理、貸款回收等環(huán)節(jié)存在的問題，主要是因為國家助學(xué)貸款的政策性定位與商業(yè)化運作之間存在矛盾。我國的國家助學(xué)貸款作為一項財政資助政策，旨在運用金融手段支持教育事業(yè)，資助經(jīng)濟困難的學(xué)生完成學(xué)業(yè)，從其體現(xiàn)的公平教育機會和加快人才培養(yǎng)的社會目標來看，它應(yīng)屬于一種政策性貸款業(yè)務(wù)。但在實際運作上，這項具有明顯公益性的業(yè)務(wù)是采取招標方式由市場化的商業(yè)銀行來辦理的。商業(yè)銀行以利潤最大化為經(jīng)營目標，其自身的經(jīng)營活動必須符合效益性、安全性的要求。因此，站在商業(yè)銀行的角度，國家助學(xué)貸款不是政策性貸款，是屬于金融機構(gòu)的普通商業(yè)性貸款業(yè)務(wù)。正因為市場行為與政府行為糾纏在一起，各部門、各環(huán)節(jié)的關(guān)系難以理順，導(dǎo)致國家助學(xué)貸款定性不明，從而不可避免地產(chǎn)生了貸款違約問題。

與商業(yè)銀行其他貸款相比，國家助學(xué)貸款耗時長、息差小、盈利少，還會面臨高違約率的風(fēng)險，因此，對于追求利潤最大化、風(fēng)險最小化的商業(yè)銀行來說，發(fā)放助學(xué)貸款不符合經(jīng)營原則，難以提高積極性，也就難以投入大量的人力物力在國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)上。如今，我國原四大國有商業(yè)銀行的股份制改造和上市工作已經(jīng)完成，也不宜再規(guī)定其承擔(dān)國家的政策性任務(wù)。因此，為了有效地化解國家助學(xué)貸款政策性定位與商業(yè)化運作之間的矛盾，還國家助學(xué)貸款以政策性貸款的本來面目，應(yīng)當(dāng)由政策性金融機構(gòu)來負責(zé)辦理國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)。唯有如此，才能將我國國家助學(xué)貸款明確地定位為政策性和公益性貸款，避免因定性不明而導(dǎo)致的各方目標沖突。同時，基于自身的公益性、公法人的性質(zhì)，政策性金融機構(gòu)也能更好地執(zhí)行國家的助學(xué)貸款政策，更好地處理貸款發(fā)放、貸款跟蹤管理、貸款回收等過程中存在的問題，最終實現(xiàn)降低貸款風(fēng)險和違約率的目的。

1．從現(xiàn)有的政策性銀行中選擇一家辦理國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)

“政策性銀行是專門經(jīng)營政策性貨幣信用業(yè)務(wù)，也即專門為政府的經(jīng)濟社會發(fā)展政策提供金融服務(wù)的銀行機構(gòu)”［8］79。我國建立政策性銀行的目的之一便是“實現(xiàn)政策性金融和商業(yè)性金融分離，以解決國有專業(yè)銀行身兼二任的問題”［8］82。選擇政策性銀行來辦理助學(xué)貸款業(yè)務(wù)，一方面，其企業(yè)化的運作可以避免政府機構(gòu)辦理助學(xué)貸款效率低下的弊端；另一方面，政策性銀行不僅僅只追求經(jīng)濟利益，兼顧經(jīng)濟利益和社會利益的性質(zhì)決定了它可以集中精力辦理政策性金融業(yè)務(wù)，能承受一定的政策性虧損，確保國家助學(xué)貸款的順利發(fā)放和管理回收。因此，從這個意義上說，從現(xiàn)有的三家政策性銀行中選擇一家來負責(zé)國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)也符合當(dāng)初建立政策性銀行的初衷。

早在2007年，廣東就已由作為政策性銀行之一的國家開發(fā)銀行來承辦國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)，理順了盈利性政策主體和公益性政策目標之間的偏差，提高了銀行發(fā)放和管理國家助學(xué)貸款的積極性，效果顯著?！敖刂?007年6月末，到期未清償貸款余額比上年同期下降1322.37萬元，下降33.3%，到期未清償貸款人數(shù)由2006年同期的6073人減少至5188人，下降幅度14.6%?！保?］目前，由國家開發(fā)銀行發(fā)放國家助學(xué)貸款的模式已在全國推廣開來。截至2009年底，國家開發(fā)銀行在全國24個省區(qū)市累計發(fā)放助學(xué)貸款119.2億元，支持經(jīng)濟困難學(xué)生224萬人次，國家開發(fā)銀行已經(jīng)成為了國內(nèi)助學(xué)貸款的主力銀行［10］。

2.組建專門的政策性金融機構(gòu)辦理國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)

“考察國外助學(xué)貸款方面的成功經(jīng)驗，美國有專門的‘學(xué)生貸款市場協(xié)會’作為支持學(xué)生貸款的政策性金融機構(gòu)，英國有專門的‘學(xué)生貸款公司’，日本有育英會來辦理學(xué)生貸款業(yè)務(wù)?！保?1］鑒于我國已成立的三家政策性銀行已有了各自的業(yè)務(wù)范圍定位和發(fā)展方向，我國也可以組建專門的政策性金融機構(gòu)來負責(zé)辦理國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)。

此政策性金融機構(gòu)應(yīng)由中央財政撥付資本金成立，而且要隨其信貸資產(chǎn)的增大，定期增撥資本金，壯大其資本實力。該機構(gòu)的工作人員可以從商業(yè)銀行原負責(zé)辦理國家助學(xué)貸款的人員和三家政策性銀行的人員中抽調(diào)，他們具有豐富的經(jīng)驗，可以很快承接并開展業(yè)務(wù)。該機構(gòu)成立后，各商業(yè)銀行原辦理的國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)可繼續(xù)辦理和開展，但新的國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)應(yīng)由新成立的政策性金融機構(gòu)接手，從而將國家助學(xué)貸款與商業(yè)金融業(yè)務(wù)徹底劃清界線。在辦理具體業(yè)務(wù)的同時，該機構(gòu)還應(yīng)會同教育部、財政部、中國人民銀行等根據(jù)每年高校招生計劃人數(shù)以及往年貧困生所占的比例來預(yù)測貧困生人數(shù)，從而綜合考慮財政貼息經(jīng)費數(shù)目和信貸計劃等，制定每年的國家助學(xué)貸款計劃。

［1］金羊搜索．我國高校學(xué)生助學(xué)貸款違約率仍高達20%以上［EB/OL］．http://www.ycwblaw.com/shownews/ 14625/．2010-01-11．

［2］盧勁松，余勇.國家助學(xué)貸款發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策［J］.當(dāng)代教育論壇（宏觀教育研究），2007，（1）.

［3］盧勁松．金融法熱點問題研究［M］．北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008．

［4］管七海，郭建偉，馮宗憲．建立國家助學(xué)貸款大學(xué)生個人信用征詢與評價體系的實施方案［J］．金融研究，2002，（4）.

［5］張智．高校畢業(yè)生助學(xué)貸款違約成因與對策探析［J］．廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007，（1）.

［6］高等學(xué)校畢業(yè)生學(xué)費和國家助學(xué)貸款代償暫行辦法［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/2520003. htm，2009-03-11.

［7］田東林，李永前，吳少鋒．高校國家助學(xué)貸款問題探析［J］．云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2008，（4）.

［8］陶廣峰．金融法［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2009．

［9］伊?xí)韵?，曾敏麗．政策性銀行主辦助學(xué)貸款［EB/OL］．http://news.163.com/07/0807/10/3L9LFEFU000120 GU.html，2007-07-08．

［10］李松濤．開發(fā)銀行助學(xué)貸款累計支持貧困生224萬人次［EB/OL］．http://www.chsi.com.cn/jyzx/201003/ 20100311/65923140.html，2010-03-11．

［11］歐陽本祺，盧勁松．論國家助學(xué)貸款政策及其缺陷［J］．傳承，2008，（1）.

（責(zé)任編輯 玫西）

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F830.589

B

1008-6382（2010）03-0023-05

2010-03-16

李麗（1986-），女，廣西桂林人，西南政法大學(xué)碩士研究生，主要從事經(jīng)濟法研究。