戴小俊

抽象行政行為司法審查制度比較初探

戴小俊

介紹并比較了英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)和德國(guó)的抽象行政行為司法審查制度，分析了各國(guó)抽象行政行為司法審查的共同特點(diǎn)。認(rèn)為決定和影響抽象行政行為司法審查方式的因素，主要是憲政體制、公民權(quán)利意識(shí)和司法獨(dú)立程度和法治化程度。

抽象行政行為；司法審查制度；英美法系；大陸法系；比較

國(guó)外沒(méi)有抽象行政行為的概念，這是我國(guó)行政法上的學(xué)理概念，但與之相對(duì)應(yīng)的概念如“委任立法”、“授權(quán)立法”等在一些國(guó)家是存在的。不同國(guó)家在國(guó)家權(quán)力制度設(shè)計(jì)和價(jià)值追求上也許會(huì)有差異，但在全球化的背景下，一國(guó)借鑒他國(guó)技術(shù)性的制度設(shè)計(jì)已成為不可阻擋的潮流。英美法系和大陸法系的代表性國(guó)家分別是英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)、德國(guó)，筆者將簡(jiǎn)單分析這4個(gè)國(guó)家的抽象行政行為司法審查制度，希望可以為我國(guó)的抽象行政行為司法審查制度建設(shè)提供一些有益的借鑒。

一、英國(guó)和美國(guó)的行政行為司法審查制度

（一）英國(guó)的行政行為司法審查

英國(guó)是典型的非成文憲法國(guó)家，奉行議會(huì)主權(quán)至上原則。在其憲政體制下，行政權(quán)和司法權(quán)都要隸屬于議會(huì)［1］。從司法審查的范圍來(lái)看，只有女王和議會(huì)的立法可以作為例外免受審查，可見(jiàn)其司法審查的范圍及其廣泛。在具體的規(guī)定中，英國(guó)主要采取的是排除性規(guī)定，主要是三類：一是由法院自由裁量權(quán)決定可以拒絕司法審查的情況；二是不受法院管轄的行為，這主要是指國(guó)家行為；三是排除司法審查的法律條款［2］102。

英國(guó)法院對(duì)抽象行政行為的審查，主要是審查是否符合成文法和判例法的內(nèi)容和精神。對(duì)于經(jīng)議會(huì)授權(quán)而制定的法規(guī)、法令，則同時(shí)審查其內(nèi)容與授權(quán)法案的內(nèi)容和精神是否相一致。審查的標(biāo)準(zhǔn)或核心是越權(quán)，包括行政機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)和在職權(quán)范圍內(nèi)作出抽象和具體行政行為的越權(quán)［3］。

在英國(guó)，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為和抽象行政行為，只要超過(guò)法定權(quán)限，法院都可以行使審查權(quán)。英國(guó)法官在對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)，可以對(duì)議會(huì)授權(quán)法進(jìn)行廣泛的解釋，甚至可以挖掘出比立法原則更深更廣泛的“立法意圖”，唯一的界限就是不能否定議會(huì)法，只能通過(guò)解釋議會(huì)法去控制行政權(quán)。英國(guó)普通法院對(duì)行政管理法規(guī)的審查是事后的附帶性審查，其顯著特點(diǎn)是在一套穩(wěn)定的普通法院之外輔以靈活多樣的行政裁判所［4］。

（二）美國(guó)的行政行為司法審查

美國(guó)是一個(gè)典型的三權(quán)分立國(guó)家，有一部成文憲法。與英國(guó)相比，美國(guó)的法院顯得更為強(qiáng)大。根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，法院的司法審查范圍極其廣泛，除了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為、國(guó)家行為、行政自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行為以及由行政機(jī)關(guān)終局的行為不能審查外，其司法審查范圍幾乎包括一切行政行為，當(dāng)然包括抽象行政行為（即規(guī)章）。

美國(guó)法院對(duì)規(guī)章的審查主要涉及三個(gè)方面：規(guī)章的內(nèi)容是否在相應(yīng)行政機(jī)構(gòu)的管轄范圍內(nèi)，是否存在越權(quán)；規(guī)章是否考慮了不相關(guān)要素和未考慮相關(guān)要素，是否存在專斷；規(guī)章是否符合憲法、法律，是否存在違反憲法和法律權(quán)利以及法定程序的問(wèn)題。

根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》及法院相關(guān)判例規(guī)定，其司法審查的標(biāo)準(zhǔn)主要有6個(gè)［5］678-679：（1）是否違法；（2）是否侵犯憲法的權(quán)利、權(quán)力、特權(quán)或特免；（3）是否超越法定的管轄權(quán)、權(quán)力或限制，或者沒(méi)有法定權(quán)利；（4）是否專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)；（5）是否沒(méi)有事實(shí)根據(jù)；（6）是否沒(méi)有實(shí)質(zhì)性證據(jù)。從司法審查的提起程序來(lái)看，主要有兩種方式：一是向法院提起發(fā)布禁止令之訴。在規(guī)章己經(jīng)頒布但尚未正式實(shí)施或尚未造成行政相對(duì)人的實(shí)際損害之前，相對(duì)人認(rèn)為相應(yīng)規(guī)章越權(quán)、違法，將導(dǎo)致其權(quán)益受重大損害時(shí)，可以請(qǐng)求法院發(fā)布禁止令。二是向法院直接提起司法審查之訴。當(dāng)規(guī)章已經(jīng)頒布，并且已經(jīng)實(shí)施和己經(jīng)實(shí)際造成了相對(duì)人的損害時(shí)，相對(duì)人可以請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查，宣布被指控的規(guī)章無(wú)效。而法院只能認(rèn)定相關(guān)規(guī)章無(wú)效，從而不執(zhí)行或拒絕執(zhí)行。由于美國(guó)存在判例法制度，己經(jīng)生效的判決對(duì)于以后發(fā)生的案件具有約束力，因此規(guī)章一旦被法院裁定無(wú)效不被適用，以后法院也就不會(huì)再援用，實(shí)際上等于撤銷廢止了該規(guī)章［5］574-581。

二、法國(guó)和德國(guó)的行政行為司法審查制度

（一）法國(guó)的行政行為司法審查

在法國(guó)，與我國(guó)抽象行政行為相對(duì)應(yīng)的是條例。除了部分緊急情況條例外，所有條例都受行政法院的管轄。盡管法國(guó)的行政法院擁有行政審判權(quán)，但它仍然是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)而非司法機(jī)構(gòu)。在法國(guó)，既存在普通的行政法院，如國(guó)家最高行政法院、上訴行政法院、行政法庭，也存在專門(mén)行政法院，如審計(jì)法院、財(cái)政和預(yù)算紀(jì)律法院等。

法國(guó)有憲法委員會(huì)，但其只對(duì)議會(huì)的立法是否違憲進(jìn)行審查，對(duì)條例的合憲性監(jiān)督采取事前監(jiān)督的方式。對(duì)行政機(jī)關(guān)的條例是否符合法律的審查，都由行政法院來(lái)進(jìn)行。對(duì)條例的審查權(quán)集中在最高行政法院。在法國(guó)的法院中，“只有行政法院有權(quán)裁決條例是否合法，但當(dāng)刑事法庭在審理以條例為根據(jù)而追訴的案件和以條例為根據(jù)而辯護(hù)的案件時(shí)，也有審查條例合法性的權(quán)力。當(dāng)民事法庭在審查案件時(shí)涉及條例的合法性，必須作為審判案件的前提問(wèn)題時(shí)（條例的合法性），由行政法院決定?！保?］151

就其審查標(biāo)準(zhǔn)而言，主要包括：無(wú)權(quán)限、形式違法、目的違法、內(nèi)容違法以及依據(jù)違法。其中，目的違法的表現(xiàn)方式包含“行政機(jī)關(guān)制定條例不是為了公共利益，而是出于私人利益或所屬團(tuán)體的利益，不符合法律授予的特別的目的，濫用程序等情況。”［2］117

（二）德國(guó)的行政行為司法審查

德國(guó)設(shè)有屬于司法系統(tǒng)的獨(dú)立的行政法院，行政法院的法官是國(guó)家的司法官員，不隸屬于行政系統(tǒng)，獨(dú)立行使司法審判權(quán)。行政法院司法審查的范圍比較廣泛，包括一切除憲法案件和由于其他法律的規(guī)定應(yīng)歸于其他法院管轄外的公法案件。德國(guó)的行政法院組織分為地方行政法院、高等行政法院和聯(lián)邦最高行政法院三級(jí)，對(duì)行政法規(guī)的審查主要集中在高等行政法院與聯(lián)邦最高行政法院。

德國(guó)1960年行政訴訟法規(guī)定，所有公法性爭(zhēng)議均由行政法院負(fù)責(zé)審理，只要這些爭(zhēng)議不涉及憲法或由于其他法律的規(guī)定應(yīng)歸于其他法院處理。這里的“公法性爭(zhēng)議”是指國(guó)家機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)所產(chǎn)生的爭(zhēng)議，具體包括對(duì)違反形式和程序的行政行為提起的訴訟以及對(duì)無(wú)法定權(quán)限作出的行政行為提起的訴訟。這些公法性爭(zhēng)議都要受到行政法院的司法審查。另外，超越或者濫用自由裁量權(quán)的行政行為，也是行政法院司法審查的內(nèi)容之一［6］。

從其審查方式來(lái)看，主要有兩種：一是附帶審查或間接審查；二是直接的或主要的審查，即一項(xiàng)法律或行政法規(guī)在其生效之后就可以接受審查，而無(wú)需等到其實(shí)施之后，這是為英、美的審查方式所不具有的。

就審查結(jié)果而言，德國(guó)《行政法院法》規(guī)定，高等行政法院通過(guò)判決作出決定，如沒(méi)有言詞審理階段，也可以以裁定形式作出決定。高等法院認(rèn)為不具有效性的，應(yīng)宣布法規(guī)無(wú)效，在此情況下，判決具有普遍約束力。

三、各國(guó)抽象行政行為司法審查的共性

從上述兩大法系4個(gè)典型國(guó)家抽象行政行為司法審查的情況來(lái)看，盡管各國(guó)司法審查的對(duì)象和范圍并不完全相同，但一般抽象行政行為卻都是司法審查的對(duì)象?！皺?quán)力所及之處，也是監(jiān)督權(quán)力對(duì)其規(guī)范之處”?？梢?jiàn)，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查在西方各國(guó)是非常普遍的現(xiàn)象。

就司法審查體制而言，不論是行政法院體系，還是普通法院體系，各國(guó)在違憲審查的同時(shí)，都建立了相應(yīng)的對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的制度，從而使抽象行政行為在保證其合法（符合一般法律）的同時(shí)，最終符合國(guó)家最高法律即憲法的規(guī)定，達(dá)到法治的高度統(tǒng)一。

在司法審查內(nèi)容方面，他們既重視實(shí)體審查，也重視程序?qū)彶?。在?duì)行為的程序性審查中，既重視法定程序?qū)彶?，也重視非法定程序?qū)彶?；既重視行為的合法性審查，也重視行為的合理性審查。合理性?biāo)準(zhǔn)已成為司法審查的重要標(biāo)準(zhǔn)。從上述各國(guó)行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)可以看出，各國(guó)隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，在進(jìn)行合法性審查的同時(shí)，也規(guī)定了一些合理性標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)行合理性審查。

當(dāng)然，這些國(guó)家對(duì)抽象行政行為的司法審查也各有特色，在審查主體、審查方式、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查強(qiáng)度等方面也不盡相同。

四、影響抽象行政行為司法審查的因素

從英國(guó)著名思想家洛克對(duì)人的“三種自由”的闡述便可發(fā)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)予以監(jiān)督和制約的重要。司法審查是司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)行使活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)違法活動(dòng)通過(guò)司法活動(dòng)予以糾正，并對(duì)由此給公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成的損害給與相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。正是由于它的存在，才能夠保證行政機(jī)關(guān)依法行政，才可以保障公民、法人的合法權(quán)益。盡管各國(guó)對(duì)司法審查概念的理解不盡相同，但憲法至上、權(quán)力制約、司法獨(dú)立、公民權(quán)利本位的理念是相通的。目前，世界大多數(shù)國(guó)家都建立了司法審查制度，以此來(lái)標(biāo)榜自己國(guó)家的民主程度和法制水準(zhǔn)。從西方國(guó)家的司法審查特別是抽象行政行為的司法審查實(shí)踐來(lái)看，對(duì)行政行為的監(jiān)督方式是由以下一些因素決定的：

第一，憲政體制。不管是名義上的憲政，還是實(shí)質(zhì)意義上的憲政，現(xiàn)代國(guó)家的一切制度都是圍繞著憲政展開(kāi)的。憲政的終極目標(biāo)在于保障人權(quán)，司法審查最大的作用和意義便在于為人權(quán)保障構(gòu)筑了一道屏障，通過(guò)法院受理相對(duì)人的起訴，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，最終保障和補(bǔ)救相對(duì)人的合法權(quán)利和正當(dāng)利益。也就是說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的憲政狀況會(huì)影響抽象行政行為的司法審查。

第二，公民權(quán)利意識(shí)。行政行為的司法審查一般都是由公民啟動(dòng)的。行使權(quán)力的機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的意識(shí)，總是弱于其擴(kuò)張權(quán)力的意識(shí)，而接受監(jiān)督的意識(shí)只有在存在外在壓力的情況下才能形成。因此，公民權(quán)利意識(shí)和自主意識(shí)的發(fā)展程度客觀地制約著司法審查的程度。反映在立法上，公民權(quán)利意識(shí)強(qiáng)，則受案范圍大；公民權(quán)利意識(shí)弱，則受案范圍小［7］。

第三，司法獨(dú)立程度和法治化程度。社會(huì)發(fā)展到一定階段后，人們發(fā)現(xiàn)，“由確定的官員按照正式規(guī)范來(lái)解決糾紛是便利的。因此有了法官，他們的工作就是以一種證明規(guī)范是正確的、并且更根本的是滿足社會(huì)需要的方式來(lái)化解糾紛”［8］。隨著三權(quán)分立原則的確立，司法機(jī)關(guān)才成為國(guó)家組成中的一個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)。在司法審查制度中，司法權(quán)的獨(dú)立性更顯重要，它與行政權(quán)的關(guān)系決定著行政行為司法審查范圍的廣度和強(qiáng)度。

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D916

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1673-1999（2010）23-0061-03

戴小?。?976-），男，江蘇金壇人，碩士，南京森林警察學(xué)院（江蘇南京210046）講師，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。

2010-09-19