鄢圣鵬

（北京物資學院，北京 101149）

我國預算改革歷程
——從國家預算走向政府公共預算

鄢圣鵬

（北京物資學院，北京 101149）

國家預算制度改革一直是財政制度改革的難點所在。本文分析了我國預算改革的背景、準備工作，重點檢討了我國原有的國家預算制度，簡述預算改革的歷程，進而提出預算改革可能存在的問題及解決辦法。

預算制度；國家預算；公共預算

在我國財政體制改革過程中，國家財政逐步向公共財政制度轉變，必然要求國家預算向政府公共預算的轉化。從預算制度的演變過程來看，我們可以把預算制度改革分為兩個大的階段，即國家預算的強化階段和政府公共預算的建設階段。第一個階段是指從1978年改革伊始到1994年，是國家預算制度逐步明晰并法制化的時期。第二個階段是從1995年《預算法》實施以來至今，是預算制度的改革階段，也是國家預算走向政府公共預算的階段。

一、國家預算制度的強化階段

從1979年開始，我國正式恢復了年度國家預算的編制、報告、審批和決算制度，并一直延續(xù)至今。預算制度的恢復最初是撥亂反正、恢復經(jīng)濟秩序的需要，實際上也是恢復并實行傳統(tǒng)國民經(jīng)濟計劃的需要。它使政府活動和國家財力分配納入國家計劃，從而恢復了國民經(jīng)濟計劃和國家財政的聯(lián)系，即傳統(tǒng)的“計劃定盤子，財政拿票子”。預算報告、審批制度的恢復使政府行為，特別是政府的經(jīng)濟行為納入各級人民代表大會的監(jiān)督視野，既使國家預算恢復了法制程序，又使國家財力分配具備了相應的法律要求。

但在體制改革初期，由于規(guī)范財經(jīng)秩序的法律、法規(guī)建設滯后，財政監(jiān)督機制缺乏，監(jiān)督力量比較薄弱，導致改革之初的財經(jīng)秩序混亂。國家預算在編制、執(zhí)行中出現(xiàn)了大量截留收入、揮霍浪費財政資金的現(xiàn)象。在恢復預算編制、審批和決算制度之后，政府逐步加強了對國家預算的管理。

1981年1月14日，國務院發(fā)出《關于抓緊核實1980年財政收支數(shù)字的緊急通知》，通知對預算編制中出現(xiàn)的問題進行了規(guī)范，抑制預算編制的隨意性。通知要求嚴肅財政紀律，正確反映1980年財政收支情況，努力縮小財政赤字。1982年4月20日，國務院批轉了財政部《關于在國營企業(yè)恢復財政駐場員制度的報告》，傳統(tǒng)體制下的財政監(jiān)督制度得以恢復。

按照1982年12月4日五屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國憲法》第91條的規(guī)定，1983年9月15日正式建立國家審計署。審計署的職責是審計中央財政預算執(zhí)行情況和其他財政收支；中央各部門、事業(yè)單位及下屬單位的財務收支；人民政府預算的執(zhí)行情況和決算；中央銀行的財務收支和中央金融機構的資產、負債和損益狀況；國務院各部門管理的和受國務院委托由社會團體管理的社會保障基金、環(huán)境保護資金、社會捐贈資金及其他有關基金、資金的財務收支；國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務收支；其他法律法規(guī)規(guī)定應由審計署進行的審計。審計體系的建設使國家預算制度進一步得到加強，對各級政府和預算單位嚴格按照國家預算安排執(zhí)行收支起到了較好的作用。

1983年2月28日，財政部發(fā)布《預算外資金管理試行辦法》，明確各級政府、主管部門和國營企業(yè)預算外資金的性質和范圍，規(guī)定各類預算外資金的核算與管理辦法。4月6日，國務院批轉國家計委等部門《關于編制綜合財政信貸計劃的報告》，明確要求將預算外資金納入綜合財政信貸計劃。7月3日，國務院和中央紀律檢查委員會聯(lián)合發(fā)文，制止向建設單位亂攤派費用。同年10月6日，國務院批轉了財政部《關于開展財務大檢查的報告》，準備通過全國性的財務大檢查，嚴肅財經(jīng)紀律，整頓財經(jīng)秩序。1985年7月29日，國務院發(fā)布《中華人民共和國國家金庫條例》，確定中國人民銀行經(jīng)理國庫，不設中國人民銀行機構的地方，由人民銀行委托當?shù)氐膶I(yè)銀行辦理國庫事宜，并對各級國庫的組織機構、職能和業(yè)務操作流程做出了明確的規(guī)定，由此初步建立了雙重代理的委托國庫制。同年8月19日，國務院發(fā)出通知，決定從1985年開始，在全國范圍內開展稅收財務物價大檢查。一年一度的稅收財務物價大檢查由國務院和地方各級政府統(tǒng)一領導、各級人大和政協(xié)參與，財政部門牽頭，稅務、計劃（物價）、審計等部門共同組織，每年第四季度開展一次。①同時，體制改革初期每年都由國務院或者財政部發(fā)布關于預算編制、平衡以及限制年終單位突擊花錢、濫發(fā)獎金的通知。

隨著國企改革的進一步深入，財政體制改革和財政支出范圍的變化，國家預算制度的強化由行政化管理，即通過“紅頭文件”管理向法制化方向轉變。1988年，財政部向國務院報送了實行復式預算的初步方案，1989年全國人大常委會正式提出了實行復式預算制度的意見。1991年10月21日，國務院頒布了《國家預算管理條例》，該條例于1992年1月1日正式實施?！秶翌A算管理條例》的實施可以認為是傳統(tǒng)預算制度的頂峰，同時又是國家預算向政府公共預算轉變的先聲。該條例是在我國40年的國家預算管理經(jīng)驗基礎上，結合體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的實際需要制定的。條例規(guī)定我國的國家預算實行中央、省（自治區(qū)、直轄市）、設區(qū)的市（自治州）、縣（自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、旗）和鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）五級預算體系。②在五級預算體系中各級政府、各級財政部門的預算管理權限和職責有了相對明確的劃分，同時規(guī)定了各級預算的收支范圍。有必要指出的是，條例規(guī)定國家預算要充分體現(xiàn)國家財政的社會管理和經(jīng)濟建設的雙重職能，從1992年起國家預算按復式預算形式編制，即分為經(jīng)常性預算和建設性預算兩部分。③

體制改革過程中，國家預算的編制是在“一要吃飯，二要建設”原則指導下進行的。④所以，我們可以說強化了的國家預算仍然是政府加速工業(yè)化前提下的建設性預算，仍然屬于傳統(tǒng)體制下的預算制度。明顯的變化是出現(xiàn)了價格補貼，同時社會性支出比重上升。而預算收支分類僅涵蓋部分政府收支，體制改革過程中出現(xiàn)的大量的預算外資金、制度外資金游離于國家預算之外。收支分類也難以細化，預算管理關注的仍然是資金規(guī)模和財政計劃的平衡。

從國家預算管理方面來看，雖然明確了各級預算管理機構，其權限、職責劃分有了法律保障，但監(jiān)督機制和監(jiān)督體系的建設也只是在財政系統(tǒng)內部恢復并強化了行政監(jiān)督；是在整個國家政治框架下，在行政部門內部建立了審計機構。從實際的監(jiān)督行為來看，采取的做法還是動用行政力量，甚至是采用群眾性運動來實施監(jiān)督。例如全國性的稅收財務物價大檢查。各級人大對預算的審批、監(jiān)督仍然是形式化的。預算資金的管理不僅其過程脫離了財政監(jiān)督和預算審計，而且其績效一直沒有成為監(jiān)督目標。13次稅收財務物價大檢查的結果可以說明這一點，政府投資效率低下的事實也可以證明。

以上諸多事實表明，我國經(jīng)歷了國家預算的強化階段，出現(xiàn)了很多問題，由此國家進行預算改革已成必然。

二、預算制度改革的背景

經(jīng)濟體制改革以來，在財政體制改革進程中國家預算制度的大一統(tǒng)特性逐步被突破。20世紀80年代的“分灶吃飯”體制下，中央和地方各級政府的財政收支要求自求平衡，導致地方政府關注自己預算的編制，對預算的主動權越來越大。其后實行的財政包干更是強調地方財政收支的獨立性。地方預算的逐步獨立使層層匯總的國家預算僅具有各級政府預算加總平衡的形式，中央政府不再有對地方預算的修改和決定權。傳統(tǒng)體制下中央決定國家總預算，按計劃指標層層分解、修改并最終決定地方預算的行為被各級政府自求平衡的行為所替代。

1992年，黨的十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，正式提出中國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。1994年我國初步建立了適應市場經(jīng)濟體制要求的分稅制，使中央和地方政府的事權、財權和稅權相互匹配。在分稅制下，地方政府預算的主動權和自主權更大，國家預算制度的弊端也更為明顯。在市場經(jīng)濟體制下，政府職能的轉變成為改革的必然要求。在政府職能轉變過程中，建立政府預算的法律約束制度，使政府預算具有相應的合法性和權威性，也就成為政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的必然要求。

1995年1月《中華人民共和國預算法》正式頒布實施，同年11月出臺了《中華人民共和國預算法實施條例》，這標志著國家預算制度的終結。⑤按照《預算法》，中央政府預算由中央各部門預算組成，中央政府向全國人大提交本年中央和地方預算草案和上年預算執(zhí)行情況的報告，但全國人大只審查、批準中央政府預算草案和執(zhí)行情況的報告，不再審查、批準地方預算草案和執(zhí)行情況的報告；地方各級人大審查、批準本級政府預算草案和執(zhí)行情況的報告；各級人大審批本級政府預算的決算報告；各級政府預算的調整必須編制預算調整方案，并經(jīng)同級人大常委會審查批準才具有法律效力；各級人大可以撤銷本級政府和下一級人大及其常務委員會關于預算、決算的不適當?shù)臎Q定、命令和決議?！额A算法》規(guī)范了各級政府在預算編制、執(zhí)行上的職責和權限，明確了各級人大對本級以及下一級預算的審批、修正權限，使政府行為初步納入法制軌道?！额A算法》的實施也為預算制度改革提供了法律依據(jù)。

在政府和市場的關系漸漸明晰，各級政府的事權、財權相應分離以后，約束政府行為，監(jiān)督政府預算的民意隨著政治體制改革進程的加速而逐步顯現(xiàn)。社會對政府職能的“缺位”、“越位”日益敏感，對游離于預算之外的和不按預算行政的政府行為的監(jiān)督成為預算制度改革的直接壓力。人大代表和政協(xié)委員通過各級人大和政協(xié)提出的改進預算制度的提案和議案，社會輿論通過媒體反映的問題和財政民主化意識形成了預算制度改革的推動力。

1999年6月，審計署代表國務院在第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議作了《關于1998年中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計工作的報告》，對中央預算編制、執(zhí)行和審批提出了具體的改進意見。⑥同年12月25日，全國人大常委會發(fā)布了《關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》?！稕Q定》明確提出：要先有預算，后有支出，嚴格按預算支出的原則，細化預算和提前編制預算；各部門、各單位應當按照預算法的要求編制部門預算和單位預算；財政部門應在全國人大會議舉行的一個半月前提交中央預算的初步方案，由財政經(jīng)濟委員會進行初步審查；全國人大關于中央和地方預算的決議，國務院應當貫徹執(zhí)行；加強對預算超收收入的使用和預算外資金的監(jiān)督；加強對預算調整方案、中央預算執(zhí)行情況的監(jiān)督；嚴格控制不同預算科目之間的資金調劑，預算支出嚴格按預算執(zhí)行等等。根據(jù)《決定》，全國人大常委會預算工作委員會要求財政部在向全國人大報送2000年預算草案時，要同時報送中央各部門預算收支材料。2000年，財政部選擇教育部等部門，開始了部門預算編制的試點。

2001年12月10日中國成為WTO正式成員國。入世對政府預算制度的改革形成了外部壓力。首先，WTO的透明原則要求政府部門向公民公開政務信息，以有助于公民做出符合自身利益的判斷和行為。這就要求政府的財政政策和預算安排也要公開透明。其次，WTO規(guī)則要求政府預算應規(guī)范完整，為公民提供公平、公開、透明、競爭和有序的社會經(jīng)濟環(huán)境。按照這一要求，就必須改革與WTO規(guī)則不一致的財政法規(guī)。反映在政府預算制度上，就要將制度外、預算外資金納入預算管理，實現(xiàn)政府預算的統(tǒng)一性和完整性；也要改革財政資金的繳庫和撥付方式，建立現(xiàn)代國庫制度。WTO成員國于1994年達成了《政府采購協(xié)議》，按照該協(xié)議對列入?yún)f(xié)議的機構清單以及產品清單，且采購金額在“門檻價”以上者，必須公開、透明、無歧視地向國內外廠商開放。我國承諾最終會加入該協(xié)議⑦，并最終開放政府采購市場。這就要求建立規(guī)范的政府采購制度。

決策層對傳統(tǒng)預算制度下出現(xiàn)的問題有清晰的認識，這就是財政支出改革明顯滯后產生的弊端使政府行為難以納入法制化軌道，財政決策的科學化流于形式，預防和治理腐敗缺乏制度保障。在內外壓力下改革傳統(tǒng)的國家預算制度，得到了中央決策層的大力支持。在明確建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標之后，財政制度的改革目標也逐漸明晰，并最終確定為建立公共財政制度。從1994年最初提出這一目標模式，到1998年正式明確這一目標，決策層對于公共財政制度的認識，也從模糊走向清晰。對于公共財政制度，決策層的基本認識是“滿足社會公共需要為目的的公共財政，具有明顯的‘公共性’特征。它必須置于人民群眾的監(jiān)督之下”，其運行實現(xiàn)法制化，財政收支決策實現(xiàn)科學化。⑧這一框架的建設有四個要點，其一是保證必要的公共支出應當作為財政的首要任務，應合理確定公共支出范圍，并實施堅決有效的管理。其二是依法調節(jié)收入分配，增強社會保障能力，促進市場競爭公平有序。其三是通過預算、稅收、國債等政策工具，調節(jié)宏觀經(jīng)濟運行，為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。其四是在市場對資源配置起基礎性作用的前提下，糾正市場缺陷。⑨建立公共財政制度，就必須建立公開、透明、完整的政府預算，作為財政管理的基本制度。決策層認為預算制度的改革對于防范和治理腐敗、改革政府財政收支結構、約束政府行為和推動政府職能轉變都將產生影響，改革預算制度成為建立公共財政制度緊迫而重要的任務。朱镕基提出“要加強財政支出管理”；“辦好政府應辦的事情，提高財政資金使用效益”；對挪用財政資金“必須嚴加監(jiān)管和查處”。⑩李嵐清提出要建立嚴格的財政預算管理制度，“在編制現(xiàn)有的以稅收收入為主體的預算的基礎上，逐步將非稅收入納入預算管理，最終實現(xiàn)預算內外資金的統(tǒng)籌使用，建立統(tǒng)一、規(guī)范和更為全面的國家預算”；“改革預算編制方法，細化預算編制內容，實現(xiàn)零基預算和部門預算”；“建立國庫集中收付制度”；“推行政府采購和招標制度”。?這足以證明決策層對建立公共財政制度的認識已經(jīng)十分清晰，對下一階段財政改革的安排也取得了共識，對預算制度的改革是支持的。

地方政府的改革實驗也起到了推動作用。經(jīng)濟體制改革以來，地方政府的自發(fā)行為成為整個體制改革的“社會實驗”，既為自上而下的改革提供了借鑒，也為改革的擴散提供了示范。預算制度的改革最早產生于地方政府的自發(fā)性行為。比如，1996年3月，上海市財政局在上海市胸科醫(yī)院采購設備時試行政府采購制度，比原計劃節(jié)省外匯5萬美元，節(jié)約率達10.4%。?1998年8月河北省制定《改革預算管理推進依法理財?shù)膶嵤┮庖姟罚氏仍囆胁块T預算制度改革，并在取得成效后試行國庫集中收付制度建設。1999年10月河北即組建財政廳總預算執(zhí)行處，按照預算編制與執(zhí)行相分離的原則改革省級財政資金撥付制度。?安徽省則在建立公共財政制度方面先行一步，1998年即在五河、霍山、南陵三縣試行公共財政支出改革。在改革取得一定經(jīng)驗后，實施范圍逐步擴大到全省，改革對象也由支出改革向全面建設公共財政制度推進。安徽的成功做法是將公共財政制度建設和預算制度改革、行政體制改革以及事業(yè)體制改革結合起來，使預算制度改革和公共財政制度建設有了配套體制的改革，改革的效果相應地明顯。?

三、預算制度改革的準備

1990年9月，中央發(fā)布了《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，開始對“三亂”進行綜合治理?！稕Q定》明確提出，取消各種形式的罰沒收入提留分成辦法，將執(zhí)法部門所需辦案和業(yè)務經(jīng)費列入財政支出預算，對集資的資金，實行收支兩條線管理。收支兩條線管理從早期在財政部門施行擴大到對所有政府部門以及司法部門的非稅收入的管理。?1993年10月，中央批轉了財政部《關于治理亂收費的規(guī)定》，要求對收費資金原則上實行收支兩條線管理，并逐步納入預算管理。同年，中央辦公廳和國務院辦公廳轉發(fā)了財政部《關于對行政事業(yè)性收費、罰沒收入實行預算管理的規(guī)定》。該《規(guī)定》明確界定了行政事業(yè)性收費和各種罰沒收入的范圍，要求對行政事業(yè)性收費和罰沒收入使用統(tǒng)一的票據(jù)，嚴格執(zhí)行收繳分離的原則，實行收支兩條線管理。在治理“三亂”的過程中，初步形成了對非稅收入實行“收支兩條線”管理的制度。

1994年建立“分稅制”以后，我國的財政、金融體制發(fā)生了許多重大變化，國庫管理方面的問題引起了財政部門和中國人民銀行的注意。從1995年起，在世界銀行、國際貨幣基金組織的幫助下，財政部先后召開了3次國際研討會，積極借鑒國際上的先進經(jīng)驗。同時財政部和中國人民銀行、國家稅務總局合作，聯(lián)合發(fā)布了一系列關于帳戶管理、對賬辦法等方面的文件，為下一步推行國庫集中收付制度做了一些準備。

1996年，財政部通過參見亞太經(jīng)合組織的政府采購專家活動、出國考察、舉辦國際研討會等方式積極了解其他國家政府采購制度，開展對地方財政部門試行政府采購制度的調查，對在我國實行政府采購制度的可行性進行了系統(tǒng)的研究。1998年7月，國務院辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)財政部職能配置內設機構和人員編制規(guī)定的通知》，明確規(guī)定擬定和執(zhí)行政府采購政策是財政部的主要職責之一，為推行政府采購制度奠定了基礎。

1997年財政部出臺了《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準則（試行）》，和一系列預算會計規(guī)章制度，并于1998年正式實施了統(tǒng)一的預算會計制度。

與此同時，政府預算理論研究在我國也取得了長足的進步。關于與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的財政制度和財政模式的研究，關于財政制度轉軌、政府職能轉變，以及建立公共財政制度等方面的研究逐步深入。1998年政府提出了財政改革的明確目標是建立公共財政制度，政府預算研究開始深化。?1998年開始的第三次行政體制改革也為預算制度改革提供了契機。到1998年，在預算制度改革全面開展前，政府預算制度改革已經(jīng)具備了理論基礎和一定的實踐經(jīng)驗。

四、預算改革的難點及方向

政府預算是年度財政收支計劃，?計劃本身要求預算的編制是科學的，即預算形式（表格和科目）設置是可操作的，足以反映全部的收支并細化收支項目；收入預測和支出安排數(shù)據(jù)是可信的，足以使政府行為符合市場的要求，使政府活動有充分的資金，提供納稅人需要的公共服務。政府財政收支計劃應涵蓋所有的政府收支活動，即預算應具有完整性。?預算的完整性原則要求，預算收入應反映所有的政府資金來源及其具體的數(shù)量，預算支出應列示全部的資金支出項目和數(shù)量。這就使政府在預算之外的收支活動難以存在，所謂的預算外、制度外收支只表明政府有超越法律之上的經(jīng)濟行為，即超越公共選擇和法律授權的行為。預算計劃必然是事前確定全部的政府收支，所以預算執(zhí)行及其監(jiān)督就要求按照事先確立的項目和具體的數(shù)據(jù)來約束政府行為，在過程中和事后按預算考核政府行為的合法性。約束政府的預算是在一定的權力制衡機制下，按照編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互獨立的原則，在不同機構間配置權力和職責，并向社會公開，以此保證納稅人貢獻得到合理使用，并取得預期的效果。

而從前邊的分析來看，我國的預算制度不僅涵蓋范圍有限，不能將全部的政府收支活動納入預算，置于約束之下，即使是正式預算在編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督諸環(huán)節(jié)都存在很大的弊端。歸納起來，預算編制粗放，既沒有細化到部門和單位，也沒有細化到具體的使用方向和項目，導致審批、執(zhí)行和監(jiān)督困難。預算編制倉促行事，時間短、方式落后，導致政府預算的效率差。審批無定期，預算年度以及預算周期與審批、執(zhí)行不相適應，導致預算執(zhí)行出現(xiàn)3月左右的真空期。國庫資金分散收付，既不能集中管理資金收付，又難以監(jiān)督資金使用。預算資金使用單位自行使用資金，而沒有形成透明的政府采購制度，導致弊端叢生。大量的政府部門和單位都有收入權，而且一些政府機構的附屬單位還可以“自籌經(jīng)費”活動。新的預算外機構、制度外機構不斷產生，新的預算外、制度外政府收支行為難以杜絕。

如果單從預算制度上分析問題，未免有失偏頗。機構叢生和部門職能交叉，是我國政治體制和行政體制改革滯后產生的問題。盡管傳統(tǒng)的專業(yè)經(jīng)濟管理部門已經(jīng)撤銷，但部門間職能交叉、重疊的問題沒有根除，對各級部門、單位的官員缺乏問責機制，預算執(zhí)行中產生的問題就難以糾正。預算審批、監(jiān)督機制的問題，比如人大對預算的審批、預算審計體制的建設，都和我國的政體有關。政府職能轉變滯后，政府主導的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略仍然堅持加快工業(yè)化，“以經(jīng)濟建設為中心”，各級政府越位進入市場就是難以避免的了，進入競爭性領域，以公權牟利也就難以受到約束。

針對以上弊端，改革傳統(tǒng)的國家預算制度，需要有政治體制改革、行政體制改革的先導，還需要有政府職能的進一步轉換。當前開展的預算制度改革是在財政系統(tǒng)內部，以及政府行政系統(tǒng)內部實施的改革。改革的主要內容是改變政府預算編制的形式、方法，即遵循市場經(jīng)濟國家的一般做法，編制部門預算；改變國庫分散收付格局，建立國庫單一賬戶制度，形成國庫集中管理財政資金收付的格局；改變預算資金使用單位直接自行使用資金的方式，建立政府采購制度；最后是改變政府機構自收自支的傳統(tǒng)做法，實行“收支兩條線”管理，將預算外、制度外乃至預算內資金的收付納入國庫和財政管理范圍，綜合治理“三亂”。?而更為艱深的改革尚未展開，通過預算來約束政府的努力還有待加強。所以，可以認為預算改革的進展是積極的，但改革的總體目標還有必要修正，改革的范圍有必要擴大。我們離真正的“預算國家”還有一定的距離。

[1]項懷誠編著：《中國財政管理》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2001年版.

[2]項懷誠主編：《財政支出管理》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2000年版.

[3]張馨等著：《部門預算改革研究——中國政府預算制度改革剖析》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2001年版.

[4]亞洲開發(fā)銀行編著、財政部財政科學研究所譯：《政府支出管理》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2001年版.

[5]經(jīng)濟合作與發(fā)展組織編著、財政部財政科學研究所譯：《比較預算》，北京：人民出版社，2001年版.

[6]國際貨幣基金組織編著、財政部財政科學研究所整理：《財政透明度》，北京：人民出版社，2001年版.

[7]張馨主持：《構建公共財政框架問題研究》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2004年版.

[8]馬海濤主持：《國庫集中收付制度研究》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2004年版.

[注 釋]

①從1985年到1997年共進行了13次全國稅收財務物價大檢查，1998年后以日常監(jiān)督檢查取代了稅收財務物價大檢查。13年大檢查共查出各種違紀資金2044億元，上繳國家財政1331億元。參見項懷誠主編：《中國財政管理》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社2001年版，第464頁。.

②條例規(guī)定，不具備設立預算條件的鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）可以經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，暫不設立預算.

③復式預算的編制實際上并沒有完全實施，到2001年前后基本上恢復了單式預算.

④“一要吃飯，二要建設”是陳云1982年1月25日提出的，該原則成為此后中國計劃、財政工作的根本方針.

⑤《預算法》中使用的是“政府預算”而非“國家預算”，相關預算文件直到1998年才放棄傳統(tǒng)的“國家預算”，改為“政府預算”.

⑥這就是媒體所說的第一次“審計風暴”.

⑦2002年，中國正式成為《政府采購協(xié)議》的觀察員.

⑧賈康認為項懷誠在1994年即提出建設公共財政的目標；李嵐清在1998年底明確提出了建立公共財政框架的要求。參見賈康：《關于建立公共財政框架的探討》，見財政部財政科學研究所編：《中國財經(jīng)前沿問題講稿》，北京：經(jīng)濟科學出版社2006年版，第236頁.

⑨在后續(xù)的講話中，李嵐清提出了五個方面的原則，即補充了“加強和改善中央財政的作用，建立和完善中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展?！眳⒁娎顛骨逶?000年7月全國財政工作會議上的講話，轉引自項懷誠主編：《財政支出管理改革》，北京經(jīng)濟科學出版社，2000年版，第12—13頁.

⑩參見朱镕基在2000年省部級主要領導干部財稅專題研討班上的講話，轉引自項懷誠主編：《財政支出管理改革》，北京經(jīng)濟科學出版社，2000年版，第6頁.

責任編校：徐 曉

F810.3

A

1009-2277（2010）05-0026-06

2010-09-03 修改：2010-09-07

鄢圣鵬（1970—），北京物資學院教師，中南財經(jīng)政法大學財稅學院博士研究生，主要研究方向為財政史和比較財政。