夏宏武 宋智敏

（1、江漢大學(xué)，湖北 武漢 430056；2、東方神馬實業(yè)有限公司，湖北 武漢 430030）

“在海南試辦一些國際通行的旅游體育娛樂項目，探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票?！眹鴦?wù)院1月4日公開《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，其中這一句引發(fā)公眾廣泛的聯(lián)想。彩票專家猜測，海南獲批的項目很可能是馬彩，海南有可能成為我國“馬彩”的試驗田。海南“可能辦馬彩”成為新的輿論焦點。

其實在我國開辦馬彩這個話題已經(jīng)炒作了有些年頭，各地在建立賽馬產(chǎn)業(yè)鏈推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉動G D P的口號下，紛紛施展拳腳意圖擠進(jìn)商業(yè)性賽馬的行列，以分一杯馬彩之羹。

我們要看到商業(yè)性賽馬既有令人喜聞樂道的一面，又有產(chǎn)生腐敗的一面。運動員和運動馬匹使用興奮劑，馬主、練馬師和運動員作弊，賽事委員會裁判不公，場外賭博、利用賽馬活動洗錢，輸贏出現(xiàn)斗毆以及未成年人參與賭博等問題。對此世界各國通過各種手段不斷加強(qiáng)其運行中的風(fēng)險控制。

一、部分國家賽馬制度及其特點

現(xiàn)代賽馬運動始于18世紀(jì)的英國，隨著世界經(jīng)濟(jì)的繁榮，融體育、娛樂、博彩、公益福利于一身的現(xiàn)代賽馬運動，已在80多個國家和地區(qū)中開展，賽馬活動遍及五大洲。歐美是現(xiàn)代賽馬市場最發(fā)達(dá)的地區(qū)，美國各大城市都有賽馬場，賽馬業(yè)經(jīng)費年投入估算在50億美元以上。澳大利來的賽馬業(yè)起于本世紀(jì)30年代。幾十年來，賽馬業(yè)發(fā)展興旺。

亞洲也有20多個國家和地區(qū)開展此項運動，日本跑馬始于1861年，本世紀(jì)初逐漸普及于民眾。鴉片戰(zhàn)爭后，居港英人將賽馬引入香港，1845年開始有賽馬活動，1884年香港成立馬會。1959年成立了香港賽馬(慈善)有限公司，負(fù)責(zé)損款分配；1993年成立慈善信托基金，接管捐款事務(wù)。1996年7月1日開始“英皇御準(zhǔn)香港賽馬會”改為“香港賽馬會”。

（一）日本中央賽馬會賽事條例

日本中央賽馬會賽事條例由17章5個附錄組成，從總則、馬主、馬匹登記、比賽彩衣、“練馬師、騎師、助理練馬師、候選騎師和馬夫”、跑道、賽事計劃、馬匹報名和體檢等、馬匹參賽的確認(rèn)、比賽、維護(hù)比賽的公正性、提出上訴、投注、“許可費、對報名人員的管理和場地內(nèi)以及場外設(shè)施秩序的維護(hù)”、賽事官員、賽事規(guī)例委員會、主考者董事會等17個方面規(guī)范了整個賽事。

其第一條指出:“本條例旨在對本賽馬會舉辦的賽馬、馬主的登記、參賽馬匹和彩衣、練馬師和騎師牌照的頒發(fā)以及許可費作出相關(guān)指定。”

對馬主的登記馬匹登記做了詳細(xì)說明，對彩衣的形狀大小顏色等做了嚴(yán)格規(guī)定，對練馬師、騎師、助理練馬師、騎師申請者和馬夫坐了詳細(xì)劃分及各自的資格、職責(zé)做了規(guī)定，以及比賽、投注等各項事情做了詳盡規(guī)定。

結(jié)果多年的運作修改，日本中央賽馬會賽事條例形成了比較完善的管理體系，對賽制中容易產(chǎn)生各種風(fēng)險的地方進(jìn)行了全面規(guī)避。

（二）美國肯塔基州純血馬賽事規(guī)則

美國肯塔基州純血馬賽事規(guī)則共分29章從定義、監(jiān)事、注冊監(jiān)事、賽事干事、馬主、練馬師、騎師和見習(xí)騎師、授權(quán)代理、同注分彩、馬匹、負(fù)重、申辦賽事、賽馬賽事、抗議和投訴、“醫(yī)藥、測試程序、違禁”、后續(xù)發(fā)展基金、賽事委員會、純血馬賽事牌照、注冊純血馬賽事牌照、賽事協(xié)會、“檢錄、簽名和公告”、紀(jì)律措施和罰款、“聆訊、檢討和申訴”、聯(lián)播設(shè)施、障礙賽事、依賴藥性、肯塔基純血馬飼養(yǎng)激勵基金、國際投注、肯塔基純血馬發(fā)展基金對賽事進(jìn)行完整定義。

該條例除對賽事本身進(jìn)行規(guī)范以外，更考慮到違禁行為及違禁藥品，以及對違反紀(jì)律的行為如何處罰等等。

（三）澳大利亞賽事條例

澳大利亞賽事條例從限制性賽事、條例的適用范圍、主要賽事管理局的權(quán)力、干事、俱樂部和賽事注冊、馬匹注冊、假名、租約、賽事、提名和出賽、賽馬團(tuán)體、賽馬團(tuán)體管理條例、提名人權(quán)力的終止、獎金和罰金、罰金清單、出售有賽約的馬匹、練馬師、騎師和騎手、見習(xí)騎師讓磅、馬夫和見習(xí)騎師、長期雇傭合約、業(yè)余選手、“重量，設(shè)置障礙和讓磅”、退出比賽、賽前過磅、起跑、賽馬、賽后過磅、并頭馬、裁判員的裁定、不戰(zhàn)而勝、賽事轉(zhuǎn)播、反對和抗議、違規(guī)、違禁物質(zhì)、處罰、馬匹的人道毀滅（即安樂死）、通告、無線電傳真、澳大利亞賽馬董事會、新的條例等41個方面規(guī)范定義了其賽事。

這個賽事制度與美國肯塔基州純血馬賽事規(guī)則比較接近，主要是通過對賽事程序本身的規(guī)范來控制活動的風(fēng)險。

（四）香港賽馬會賽事規(guī)則

香港賽馬會賽事規(guī)則也分為序言、此等規(guī)例及指示的適用范圍、定義、馬會董事局的權(quán)力、董事的管轄權(quán)、董事的權(quán)力、牌照申請、牌照委員會、有關(guān)牌照上訴、違例處分、干事、馬匹（馬名/擁有權(quán)/彩衣/賽馬團(tuán)體/授權(quán)代表等）、獸醫(yī)事務(wù)、練馬師、騎師、見習(xí)騎師及見習(xí)騎師減磅、騎師違例事項、騎師費及聘約、獎金計算辦法、加磅、報名及接納報名、取消賽約、出售有賽約的馬匹、馬匹宣布出賽、繳交報名費的責(zé)任、欠款表、過磅室、過磅、無出賽馬匹、裝備、前往起步點、賽事、無效賽事、無對手下勝出、并頭馬、覆磅、抗議、上訴、違禁物質(zhì)（馬匹）、馬匹取消資格、舞弊行為及取消違例人士資格、其它違例事項、指示、獎金分配、收費、授權(quán)代理注冊費福利基金、騎師及見習(xí)騎師意外基金、騎師及見習(xí)騎師意外保險計劃等48個章節(jié)，更加全面的規(guī)范整個賽事活動。

從以上4個國家和地區(qū)的賽事規(guī)則中我們可以看到，他們對賽馬活動中的風(fēng)險點逐一規(guī)范和控制，其主要的風(fēng)險點為馬主、馬匹、騎師、彩衣以及違禁品等。

二、制定賽馬法從法律層面控制風(fēng)險

日本于1923年頒布《賽馬法》,正式確立賽馬法制。現(xiàn)今日本使用的是《賽馬法》是1948年公布的新賽馬法。該《賽馬法》歷經(jīng)幾度修改,由五章三十四條構(gòu)成。其中第二章“中央賽馬”和第三章“地方賽馬”是其核心內(nèi)容。為了實施賽馬法,并根據(jù)賽馬法的規(guī)定,日本農(nóng)林水產(chǎn)省頒布了《賽馬法實施規(guī)則》,對具體事項進(jìn)行了更詳細(xì)的規(guī)定。與此類似,在1954年《日本中央賽馬會法》頒布后,農(nóng)林水產(chǎn)省也制定了相應(yīng)的實施規(guī)則。

美國是聯(lián)邦制國家，賽馬及彩票由各州管理，美國國會和聯(lián)邦政府不參與商業(yè)賽馬的立法和行政管理，美國全國性賽馬、育馬協(xié)會一般也不直接介入美國各州的相關(guān)活動，而是通過各個州的對口機(jī)構(gòu)間接發(fā)揮作用。

美國的商業(yè)賽馬是在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。賽馬業(yè)在州議會有自己的代表和專職議會游說師，直接參與相關(guān)法律的訂立、修改和補(bǔ)充。美國賽馬業(yè)制定有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁愸R規(guī)則，同時對賽馬投注收入的分配等有明確的法律規(guī)定。

三、建立專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管

美國和其他發(fā)達(dá)國家與地區(qū)的政府對商業(yè)性賽馬的監(jiān)督管理方式各不相同，但都強(qiáng)調(diào)對賽馬活動要施以具有深度和廣度的監(jiān)管。

美國各州政府設(shè)有專門的賽馬管理機(jī)構(gòu)。馬里蘭州設(shè)有“馬里蘭馬業(yè)董事會”，隸屬于馬里蘭州農(nóng)業(yè)部。美國肯塔基州設(shè)有“肯塔基賽馬委員會”，隸屬于肯塔基州環(huán)境和公眾保護(hù)委員會，該會的董事由州長任命。每個賽馬場還設(shè)置賽馬執(zhí)事委員會，承擔(dān)著相當(dāng)于裁判的任務(wù)。這類機(jī)構(gòu)或由政府出面組成，職務(wù)由公職人員擔(dān)任，或機(jī)構(gòu)獨立于賽馬場，職務(wù)由社會名流賢達(dá)人員組成，以確保賽事的公開、公平和公正性。

二戰(zhàn)后,日本于1948年公布新賽馬法。與舊賽馬法相比,新賽馬法確立了國營賽馬(后改為“中央賽馬”)和地方賽馬并行的賽馬體制。1954年《日本中央賽馬會法》頒布。與之伴隨,由政府全額出資的特殊法人——日本中央賽馬會正式成立，由日本農(nóng)林水產(chǎn)省指導(dǎo)專門管理賽馬事務(wù)。

香港賽馬會由特區(qū)政府行政長官出任名譽(yù)會長以保證對賽馬活動的掌控，澳大利亞將商業(yè)性賽馬列入警屬行業(yè)(P o l i c e d I n d u s t r y)實施監(jiān)管，比利時等歐洲國家至少有兩個政府部門參與監(jiān)督管理商業(yè)性賽馬，農(nóng)業(yè)部門重馬場管理，財政、稅務(wù)部門注重投注以及稅務(wù)管理。

四、建立騎師準(zhǔn)入制度

日本賽馬法第16條規(guī)定,根據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省令的規(guī)定，未取得日本中央賽馬會所發(fā)放的執(zhí)照的練馬師及騎師不得為中央賽馬賽事訓(xùn)練或騎乘馬匹。

日本《中央賽馬會賽馬實行規(guī)則》第五章專門對練馬師、騎師、副練馬師、候補(bǔ)騎師及廄務(wù)員繼續(xù)了規(guī)定，對如何取得騎師執(zhí)照做出了明確規(guī)范，第34條指出有騎師的執(zhí)照則根據(jù)平地賽及障礙賽等不同比賽種類按照同條規(guī)定分別發(fā)放給在騎師資格認(rèn)證考試中合格的人員。在這種情況下，對同時通過了練馬師認(rèn)證考試和騎師認(rèn)證考試的人員，將只授予本人所希望的一種執(zhí)照。

美國《美國肯塔基州純血馬賽事規(guī)則》也對騎師和見習(xí)騎師作出了相應(yīng)要求，“授權(quán)賽馬局頒布和制定所有賽馬執(zhí)行的管理法規(guī)。根據(jù)K A S 230.260法規(guī)，授權(quán)賽馬局頒布純血馬賽事應(yīng)在肯塔基州進(jìn)行的管理規(guī)范，并建立騎師安全標(biāo)準(zhǔn)的條件，這個管理規(guī)則將擬定騎師和見習(xí)騎師的必要條件?！卑ㄊ裁慈丝梢陨暾埲绾慰己说雀黜椉?xì)則。

香港賽馬會規(guī)則亦規(guī)定“凡根據(jù)此等規(guī)例出賽的馬匹，所屬每一練馬師及助理練馬師，均須持有由馬會董事局按照此等規(guī)例發(fā)出的牌照?！薄叭魏稳耸咳缥传@馬會董事局按照此等規(guī)例發(fā)給適當(dāng)牌照，均得在根據(jù)此等規(guī)例而舉行的賽事中策騎?！?/p>

五、制定嚴(yán)格違禁品管理程序

使用違禁品是在體育賽事中常見的一種違禁行為，賽馬的使用違禁品包括騎師與賽馬的使用，對此，各國在賽制中都作出了嚴(yán)格的檢查規(guī)定。

美國《美國肯塔基州純血馬賽事規(guī)則》專門對醫(yī)藥、測試程序、違禁等作出詳細(xì)規(guī)定。

澳大利亞賽事條例第177.明確指出任何參賽馬匹被帶至馬場，在比賽之前或之后，如在其所提取的樣本中發(fā)現(xiàn)了違禁物質(zhì)，則該馬匹將被取消參加當(dāng)天比賽的資格。該條例對違禁物質(zhì)的種類、品名，含量多少，如何提取檢驗等做了完整規(guī)定。

日本賽馬條例也專門列出一章—生化檢驗對此嚴(yán)格規(guī)范?！皸l款111-2為違禁藥物或質(zhì)量進(jìn)行的檢測（以下稱為“生化檢測”）應(yīng)對確定獲得前三名的馬匹和賽事干事指定的其他馬匹進(jìn)行?！庇?款16條詳細(xì)說明了該項流程。

六、結(jié)語

通過以上簡單分析，我們可以清楚看到，世界上主要國家和地區(qū)的商業(yè)性賽馬經(jīng)過多年的運作實踐，已經(jīng)找到了該項活動的風(fēng)險點，并通過法律及相關(guān)的賽事制度進(jìn)行嚴(yán)格控制，使商業(yè)賽馬的風(fēng)險得到有效降低。

學(xué)習(xí)國外多年的實踐經(jīng)驗，無疑對即將開展商業(yè)性賽馬的中國有著極大的借鑒作用，我們相信只要充分調(diào)研，抓住中國開展商業(yè)性賽馬的風(fēng)險點，并加以控制，中國是可以成功開展此項活動，并可以順利發(fā)行賽馬彩票的。

[1]日本賽馬競馬法

[2]日本中央競馬會競馬施行章程

[3]美國肯塔基州純血馬賽事規(guī)則

[4]澳大利亞賽事條例

[5]香港賽馬會賽事規(guī)則

[6]Australian Racing Fact Book 2004/05, ARB 2005.

[7]肖軍，《日本的賽馬法制》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報》2008，1

[8]王玉，《對美國賽馬業(yè)的考察和發(fā)展我國賽馬產(chǎn)業(yè)的探討》，《當(dāng)代畜禽養(yǎng)殖業(yè)》2005，10