肖來付

（溫州醫(yī)學(xué)院人文與管理學(xué)院，浙江溫州325035）

普京執(zhí)政時期俄羅斯的“人口新政”及其啟示

肖來付

（溫州醫(yī)學(xué)院人文與管理學(xué)院，浙江溫州325035）

自1993年以來，俄羅斯人口一直呈現(xiàn)負增長的態(tài)勢。前總統(tǒng)普京在其發(fā)表的年度國情咨文中稱，人口問題是事關(guān)國家安全戰(zhàn)略的“最尖銳的問題”。人口不斷減少愁壞了俄羅斯，人口危機對其國家的生產(chǎn)、人們的生活和社會的心態(tài)產(chǎn)生了巨大的影響。俄羅斯政府和立法部門紛紛拿出措施，實施“人口新政”，鼓勵育齡夫婦生育更多子女，以應(yīng)對人口危機。俄羅斯在應(yīng)對其人口危機過程中的做法和經(jīng)驗，可以為中國在解決其人口問題、制定人口政策時提供一定的借鑒和參考。

人口問題；人口政策；俄羅斯；養(yǎng)老金；移民政策

1 普京“人口新政”出臺的背景

如果說中國正被“人滿為患”壓得喘不過氣來而頭疼不已，那么俄羅斯則在為國家“無人為續(xù)”人煙稀少而傷透腦筋。就連世界唯一的一個超級大國也正為其人口問題而擔憂，2006年10月17日，美國人口達到三億。與中俄兩國人口數(shù)量相比，美國人口數(shù)量似乎是“允執(zhí)中庸，不偏不倚”，但美國懷著復(fù)雜的心情迎來了第三億個公民的到來！《洛杉磯時報》在當天發(fā)表評論說：“不是每個人都為人口增長感到高興。由于必須爭奪正在減少的資源、土地和能源的人變得更多，這些東西將變得更加昂貴”。

可對于俄羅斯來說，令其焦慮萬分的問題則是自1993年以來，俄羅斯人口一直處于負增長之中。在俄羅斯遼闊的大地上，僅僅只有1.43億人口在其廣袤的國土上活動，人口領(lǐng)域的“庫爾斯克號事故”已經(jīng)嚴重影響了俄羅斯經(jīng)濟社會的發(fā)展。當俄羅斯人站在彼得堡瞭望歐洲大陸時，無論如何也無法恢復(fù)彼得大帝時代的光榮和夢想。以至于俄羅斯前總統(tǒng)普京在其2006年度的國情咨文中將人口減少問題稱為事關(guān)國家安全的“最尖銳的問題”。普京警告國民：由于人口數(shù)量的持續(xù)減少和人口質(zhì)量的不斷惡化，人口危機已成為威脅俄羅斯民族生存與發(fā)展的頭號敵人，如果現(xiàn)在不想辦法解決這一問題，將來俄羅斯的國家基礎(chǔ)都會受到動搖。

20世紀以來，俄羅斯在短短的百余年間就出現(xiàn)了4次人口危機，前三次分別是1914-1922年間的一戰(zhàn)及隨后面臨西方武裝干涉而保衛(wèi)蘇維埃政權(quán)的斗爭；1937-1938年蘇聯(lián)的肅反擴大化運動和1941-1945年二戰(zhàn)期間人口的大幅減損。最近一次則是1993年以來延續(xù)至今的人口總數(shù)的持續(xù)下降。不過與前三次不同的是，這次人口危機并不是由戰(zhàn)爭或饑餓引起的，恰恰相反，它發(fā)生在和平建設(shè)時期的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進程中。這也是最近這一次俄羅斯人口危機最顯著的特征。

距前蘇聯(lián)1989年最后一次人口普查13年后，2002年俄羅斯政府組織了21世紀首次全國人口普查。普查結(jié)果證實了十余年間俄羅斯人口形勢已經(jīng)發(fā)生了異乎尋常的變化，而且情況正變得越來越糟糕。2004年2月，俄羅斯國家統(tǒng)計委員會向聯(lián)邦政府正式提交了《2002年全俄人口普查總結(jié)》報告。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，與1989年人口普查相比，2002年全俄常住人口減少了180萬，其中城市人口減少160萬，農(nóng)村人口減少了20萬。截至2002年10月9日，俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)常住人口總數(shù)為1.45164億。而根據(jù)《2004年俄羅斯統(tǒng)計年鑒》，到2004年1月1日，全俄人口已降至1.44168億，比2002年人口普查時又減少了99.6萬。據(jù)俄聯(lián)邦統(tǒng)計局去年9月公布的一組數(shù)據(jù)顯示：在過去的十幾年中，俄羅斯人口持續(xù)減少了約500萬，僅2005年就減少了73.55萬人，幾乎平均每天遞減2000人。俄人口總數(shù)已降至1.43億，與其世界國土面積第一大國的地位相去甚遠。很顯然，如何遏制人口下降業(yè)已成為困擾俄社會的一個難題。

普京在一次俄羅斯立法委員會會議上表示，近13年來，人口減少的趨勢在俄羅斯已經(jīng)成為其一個固定的特點。而更讓普京憂心的是，俄羅斯的人口危機還不僅僅只是人口數(shù)量的減損，近年來，其人口年齡結(jié)構(gòu)、性別比例、區(qū)域分布和民族結(jié)構(gòu)都發(fā)生了顯著的變化，這又對俄羅斯社會心理產(chǎn)生了一種潛移默化的影響。例如，就人口老齡化問題而言，俄社會人口老齡化問題十分嚴重。與人口減少直接相關(guān)的人口老齡化問題的是關(guān)乎著俄羅斯國家發(fā)展和民族命運的一個重大政治、經(jīng)濟問題。持續(xù)的低出生率使俄羅斯人口形成了一個突出的“倒金字塔”型結(jié)構(gòu)，社會的勞動力儲備面臨日益枯竭的境地。對于俄羅斯來說，由于全國人口的持續(xù)減少而導(dǎo)致的社會老齡化問題已經(jīng)是一個全國性的政治和經(jīng)濟難題了。因此，普京在擔任俄總統(tǒng)期間，實施了“人口新政”，采用了一整套措施扭轉(zhuǎn)公眾對人口問題的態(tài)度。

2 俄羅斯“人口新政”的主要內(nèi)容

人口問題對俄羅斯而言是一個亟待解決的嚴重問題，普京任總統(tǒng)時，實施了一系列的“人口新政”，開始全面干預(yù)人口發(fā)展。普京在各種公開場合發(fā)表有關(guān)人口問題的講話以引起全社會對自身人口問題的關(guān)注和重視。同時，普京又敦促政府出臺各種措施和法規(guī)以提高人口出生率、降低人口死亡率，制止人口總量不斷下滑的勢頭。俄羅斯政府和立法部門紛紛拿出措施，鼓勵育齡夫婦生育更多子女，以應(yīng)對人口危機。

普京一上臺，就將解決人口問題作為其執(zhí)政時期要解決的重要內(nèi)容之一。其決心和規(guī)模之大，為俄各屆政府所少見。俄政府在2001年就通過了《2015年俄羅斯人口發(fā)展綱要》，2001年11月24日俄政府正式實施《2015年俄羅斯人口發(fā)展綱要》，其主要目的就是要穩(wěn)定人口，為人口增長創(chuàng)造前提條件。同時，為全面掌握和分析俄羅斯人口問題的現(xiàn)狀和趨勢，2002年俄羅斯又進行了新世紀第一次人口普查，普京還責成俄政府成立了一個專門的“社會人口問題委員會”，對俄羅斯兒童進行全面普查，為制定全新的人口政策提供翔實的依據(jù)。2006年5月10日，普京在向聯(lián)邦會議發(fā)表年度國情咨文時，再次重點談?wù)摿巳丝诤蛙婈牥l(fā)展這兩個問題。至此，俄羅斯的人口新政已經(jīng)是呼之欲出了。

新世紀的人口普查結(jié)束后，俄政府在掌握詳細人口情況的基礎(chǔ)上開始制定出各種易于執(zhí)行而又切合實際的人口政策和措施。普京滿懷信心的提出了一個以“提高生育率，降低人口死亡率，制定有效的移民政策”為目標的“人口新政”，責成政府高度重視人口發(fā)展戰(zhàn)略，盡快制定一項龐大的財政補貼和發(fā)展計劃。新的一年里，如何將這些計劃落到實處，將成為俄政府部門的重要任務(wù)。為鼓勵婦女生育，普京承諾，從2007年1月1日起，對生第二個孩子的婦女提供高達25萬盧布（1美元約合26.4盧布）的補貼。此外，政府還出臺了諸如維護育兒婦女的權(quán)益、發(fā)放學(xué)前教育補貼、提高對多子女家庭補助等優(yōu)惠政策。而2007年還有更多類似的政策出臺。2007年10月，普京批準了俄聯(lián)邦從2007-2025年期間的人口政策構(gòu)想。該人口政策構(gòu)想評估了俄羅斯當前的人口狀況及發(fā)展趨勢，確定了聯(lián)邦人口政策的原則和基本任務(wù)，其中包括減少公民死亡率，特別是減少具有勞動能力人群的死亡率、減少母嬰死亡率、加強公民和青少年的健康、提高生育率等。

俄羅斯政府認為解決目前人口危機最有效的措施就是吸收移民和引進外國勞動力。普京要求政府盡快制定新的政策法規(guī)以吸引高質(zhì)量的外國移民，使外國移民和勞動力盡快地為俄羅斯的經(jīng)濟發(fā)展起到促進作用。2007年新年伊始，俄羅斯新移民法規(guī)終于出臺，《俄羅斯聯(lián)邦外國公民和無國籍人士移民登記法》和新版的《俄羅斯聯(lián)邦外國公民法律地位法》從1月15日起正式生效，這些法令制定了有關(guān)外國公民在俄羅斯境內(nèi)逗留問題的新規(guī)則。

作為人口政策的一部分，俄政府將繼續(xù)加大對年輕人的支持力度。與此同時，普京也提醒人們不要忘掉老一輩人。他表示，尊重老人是一個成熟、穩(wěn)定社會的標志，國家有責任將繼續(xù)幫助老人提高生活質(zhì)量，并呼吁全社會的人都來關(guān)心自己的父母、爺爺、奶奶。在2000-2002的三年間，普京將多年積欠的工資和養(yǎng)老金全部補發(fā)到位，同時大幅提高養(yǎng)老金。2004年的一項民意調(diào)查顯示，俄羅斯民眾把普京在解決拖欠工資和養(yǎng)老金問題上的有效做法評為其任期內(nèi)最偉大的成就。

普京在實施國家項目和人口政策委員會會議上發(fā)言時援引專家的立場表示：俄羅斯在制定人口規(guī)劃時需要立足于三代人的時間，而不是僅僅幾年。普京強調(diào)，“只有這樣，才能不僅扭轉(zhuǎn)俄羅斯人口負增長的趨勢，并且使人口形勢穩(wěn)定下來，乃至獲得逐步增長”。普京表示，2006年人口領(lǐng)域制定的任務(wù)基本上得到了落實。這里是指必要法律的通過、資金的調(diào)撥以及聯(lián)邦政府和地區(qū)政府之間的協(xié)調(diào)行動。2007年俄政府已經(jīng)著手具體實施所制定的措施。普京強調(diào)，光靠國家的努力解決人口問題是不夠的，無論這一國家是多么強大和富有。他曾指出，從2007年開始，俄羅斯將開始實行一系列用于改善人口狀況的補貼和優(yōu)惠制度。普京呼吁各地區(qū)政府支持家庭制度并提高母親的威望。他表示，這些問題應(yīng)當是各級政府關(guān)注的焦點。

在一系列人口新政措施的刺激下，俄人口狀況有所改善。2006年俄羅斯人口自然減少速度有所降低。據(jù)俄羅斯聯(lián)邦社會保險基金會官員透露，2006年1月至10月俄羅斯的出生人口達123.6萬人，出生率的提高幅度達到1.4%。而俄羅斯衛(wèi)生與社會發(fā)展部則預(yù)測，由于政府采取一系列措施解決人口問題，2009年年底前俄羅斯人口出生率將增長約26%。

在歷經(jīng)十幾年的人口總數(shù)下滑趨勢后，2007年俄羅斯人口狀況終于首次出現(xiàn)了正面發(fā)展的態(tài)勢。與去年同期相比，2007年前2個月俄羅斯人口死亡率降低9.5%，而出生率增長8.5%?！斑@些指標總體上將使人口的自然損失減少”。政府將采取特殊措施解決人口問題。而上世紀90年代以來生活水平下降卻使俄羅斯人口形勢瀕于危急。2009年，俄羅斯人口15年來首次未出現(xiàn)負增長，俄羅斯衛(wèi)生和社會發(fā)展部長戈利科娃在俄羅斯國家項目和人口政策實施委員會會議召開前夕舉行的新聞發(fā)布會上說：“截至2010年1月1日，我國人口保持2009年1月1日的水平，或增加1.5萬至2.5萬人?！?/p>

3 俄羅斯“人口新政”的啟示

受普京總統(tǒng)期內(nèi)“人口新政”的刺激，俄羅斯人口狀況已經(jīng)有所改善。誠如俄羅斯聯(lián)邦委員會主席謝爾蓋·米羅諾夫所說，為確保國家正常發(fā)展，俄羅斯人口需要增加一倍，即從現(xiàn)在的1.43億人增至2.5-3億人；并且這種人口增長“不應(yīng)來自外來移民，而是源自自然增長?！蓖瑫r，他表示，如果弗拉基米爾·普京沒有擔任俄羅斯總統(tǒng)的話，目前俄羅斯人口可能只有5700萬人。

中俄兩國都面臨著嚴峻的人口老齡化，人口結(jié)構(gòu)失衡等人口問題，兩國的人口問題既有各自的特點又有共同的地方。俄羅斯在應(yīng)對其人口危機過程中的做法和經(jīng)驗，可以為中國在解決其人口問題、制定人口政策時提供一定的借鑒和參考。

3.1 制定適合本國國情的人口政策與措施

從俄羅斯應(yīng)對人口危機的過程中，我們可以看到，制定出一個既適合本國國情又不失長遠眼光的人口政策是十分必要的，而相關(guān)的人口措施既要貼近實際生活以便于執(zhí)行實施，又要注意引導(dǎo)方向發(fā)揮出指導(dǎo)作用。同時還要注重人口政策的穩(wěn)定性與靈活性，及時調(diào)整人口政策，以適應(yīng)變化發(fā)展著的實際人口情況。普京在對全俄人口狀況進行全面的普查后，從戰(zhàn)略眼光的高度，統(tǒng)籌各種社會問題，全盤把握人口工作，并且結(jié)合俄羅斯社會具體的人口實際工作出臺了一系列的人口政策和措施，實施了以“提高生育率，降低人口死亡率，制定有效的移民政策”為目標的“人口新政”。

2006年10月，中美俄三個大國都在關(guān)注自身人口問題。在國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告發(fā)布后，2008年1月22日中國又發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》?！稕Q定》指出，在“十一五”時期，人口和計劃生育工作要進入穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、促進人的全面發(fā)展的新階段。

3.2 統(tǒng)籌人口工作，將解決人口問題與其他社會問題相結(jié)合

普京執(zhí)政前，俄羅斯政府盡管出臺了各種人口政策和措施，但總體來說，俄政府的反危機措施還比較空泛，缺少具體的實施細則。人口危機往往又有復(fù)雜的社會、歷史原因，與多種社會問題密切相關(guān)，這使得普京開始認識到應(yīng)統(tǒng)籌解決人口與其他社會問題。他敦促政府盡快出臺各種行之有效的政策和措施，同時要求杜馬與政府互相配合共同應(yīng)對人口危機。而對于煽動種族仇恨的極端分子，普京在莫斯科郊外新奧加廖沃官邸同俄羅斯各政黨領(lǐng)導(dǎo)人會晤時做表示：所有煽動種族、民族或者宗教仇恨的人應(yīng)該清楚，等待他們的將是嚴厲的懲罰。普京說，必須使法律中有關(guān)打擊極端主義活動的定義措辭完全準確，從而使犯罪分子一定受到懲罰，且使他們所受懲罰與其罪行相當。

穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、促進人的全面發(fā)展，是我國30多年人口和計劃生育工作的經(jīng)驗總結(jié)。我國要加快建立和完善人口發(fā)展宏觀調(diào)控體系，推進人口發(fā)展問題的綜合治理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口戰(zhàn)略、規(guī)劃與有關(guān)的經(jīng)濟社會發(fā)展政策。應(yīng)綜合運用經(jīng)濟、社會政策，建立社會安全網(wǎng)，發(fā)揮人口政策的導(dǎo)向作用，解決人口老齡化、出生人口性別比偏高等人口結(jié)構(gòu)性問題，促進代際代內(nèi)公平、男女平等和社會公平，建立健全社會保障體系和社會化老齡服務(wù)體系。統(tǒng)籌解決人口問題是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)與前提，更是中國人口戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)折。

[1]新華網(wǎng)：大國的人口問題[DB/OL].http：//news. xinhuanet.com/theory/2006-11/02/content_5279834. htm.

[2]人民網(wǎng)：人口減少愁壞俄羅斯[DB/OL].http：//www. people.com.cn/GB/guoji/24/20020919/826018.htm l.

[3]俄羅斯國家統(tǒng)計委員會.2002年全俄人口普查總結(jié)[DB/OL].http：//www.gks.ru/PEREPIS/report.htm.

[4]人民網(wǎng).2007各國施政要務(wù)系列報道[DB/OL].http：// world.people.com.cn/BIG5/57507/5283029.htm l.

[5]俄羅斯新聞網(wǎng).普京認為應(yīng)制定長期人口規(guī)劃[DB/OL]. http：//rusnew s.cn/eguoxinwen/eluosi_shehui/ 20070307/41715902.htm l.

[6]俄羅斯新聞網(wǎng).2006年俄羅斯人口出生率提高1.4% [DB/OL].http：//rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_shehui/ 20061214/41602579.htm l.

[7]俄羅斯新聞網(wǎng).俄起草2025年前人口發(fā)展構(gòu)想草案[DB/OL].http：//rusnews.cn/eguoxinwen/ eluosi_neizheng/20070409/41746423.htm l.

[8]俄羅斯新聞網(wǎng).米羅諾夫：俄人口翻番國家才能正常發(fā)展[DB/OL].http：//rusnew s.cn/eguoxinwen/eluosi_shehui/ 20070416/41751148.htm l.

[9]俄羅斯新聞網(wǎng).普京：當局將嚴厲打擊煽動種族仇恨極端分子[DB/OL].http：//rusnews.cn/eguoxinwen/ eluosi_anquan/20061206/41597869.htm l.

［責任編輯：黃素華］

New Population Policy in Russia in Puttin’s Time and its Revelation

XIAO Lai-fu
（Faculty of Liberal Arts and Management of Wenzhou Medical College，Wenzhou 325035，China）

The population in Russia has been decreasing since 1993.Puttin，president of Russia said in the state of the union message of the year that population is the most critical matter in the national safety strategy.Russians are sadly worried about the decrease，which affected all the aspects in the country dramatically.The Russian government and parliament worked out measures one after another to solve the problem，which may be taken as a reference for China.

population problem;population policy;Russia;pension;immigration policy

文獻標志碼：A文章編號：1671-9565（2010）02-021-03

2010-03-29

肖來付（1981-），男，浙江溫州人，溫州醫(yī)學(xué)院人文與管理分院助教，主要從事社會發(fā)展方面研究。