謝晶瑩

（湖南省社會科學院 政治與公共管理研究所，湖南 長沙 410003）

關于黨代表大會常任制的理性辨析

謝晶瑩

（湖南省社會科學院 政治與公共管理研究所，湖南 長沙 410003）

實行黨代表大會常任制是發(fā)揚黨內民主、拓寬黨內民主渠道的重要形式。在黨代表大會常任制實踐過程中還面臨許多新的情況和問題，為此，我們必須采取行之有效的措施，進一步暢通黨代表正?！斑M”、“出”的通道，維護黨代表隊伍的穩(wěn)定性和嚴肅性，切實加強對各代表團或代表小組的指導和服務，努力實現(xiàn)黨代表活動的經(jīng)?；?、多樣化和規(guī)范化。

黨的代表大會；常任制；突出問題；完善對策

胡錦濤同志在黨的十七屆四中全會中指出：“繼續(xù)選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制?！彼^黨代表大會常任制，是指每次黨的代表大會完成換屆選舉任務后，在黨的委員會任期內每年舉行一次代表會議，行使黨的代表大會的職權。這期間，黨代表的資格繼續(xù)有效，不再重新進行選舉。黨的代表會議由黨的委員會每年定期或不定期召開，聽取和審議黨的委員會和黨的紀律檢查委員會的工作報告，討論決定黨的重大問題，對全委會及其成員的工作進行評議。實行黨代表大會常任制，能有效地發(fā)揮黨代表參與決策、監(jiān)督、示范和橋梁的作用，促進黨的事業(yè)健康發(fā)展。因此，我們必須采取行之有效的措施，加強黨內監(jiān)督，充分發(fā)揮黨代表的作用，促進各級黨委決策的民主化和科學化。

一、實行黨代表大會常任制是發(fā)揚黨內民主的重要形式

黨的代表大會制度是黨內民主的基本制度，是黨員參與黨內事務的主要渠道。發(fā)展黨內民主，最主要的就是健全和完善黨的代表大會制度。實行黨代表大會常任制，是發(fā)揚黨內民主的根本舉措。黨代表在黨委的決策前、決策中、決策后全方位廣泛參與，既能擴大決策的參與面，又能推進決策的科學化，能使黨委的重大決策更加切合實際，更加體現(xiàn)黨心民意，從而獲得廣大與會代表的支持和擁護。實踐證明，實行黨代表大會常任制是黨的政治制度的一項創(chuàng)新，對于加強和改進黨的建設，堅持和完善黨的民主集中制，強化黨內民主監(jiān)督，密切黨群關系，發(fā)揮黨代表的作用，促進改革開放和現(xiàn)代化建設，具有十分重要的意義。

1、實行黨代表大會常任制，是增強代表責任感和使命感的內在選擇。黨的代表大會是黨的最高領導機關、權力機關、決策機關和監(jiān)督機關，是黨的各級組織，包括中央組織、地方各級組織和部分基層組織討論、決定黨的重大問題和選舉黨的領導機關的會議。黨委會必須每年向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問。這樣，能更好地樹立黨的代表大會的權威，充分有效地發(fā)揮它作為最高決策機關和最高監(jiān)督機關的重要作用。在非常任制條件下，代表的作用只體現(xiàn)在開會的幾天時間，有人說是“五年開次會，會期三五天，舉舉手，劃劃圈，散會就靠邊”。實行常任制以后，能進一步明確代表的職責、權利和義務，使代表保持經(jīng)常性活動，從而保證代表作用的正常發(fā)揮。

2、實行黨代表大會常任制，是保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系的客觀要求。黨代表大會的代表，既是黨的領導機關經(jīng)常聯(lián)系廣大黨員的紐帶，也是黨廣泛聯(lián)系各界群眾的橋梁。實行代表職務常任制，能經(jīng)常地集中下級組織、黨員和人民群眾的意見和建議，使之成為黨的領導機關經(jīng)常聯(lián)系廣大黨員和各方面人民群眾的橋梁和紐帶。由于黨委的重大決策和活動，可以通過代表傳達到廣大黨員，廣大黨員的意見和建議能通過代表反映上來并及時得到解決?？梢?，黨組織與廣大黨員之間的聯(lián)系和溝通的加強，能使廣大領導干部自覺轉變作風，切實加強黨的自身建設，從而不斷增強黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

3、實行黨代表大會常任制，是提高黨的領導水平和執(zhí)政水平的有效途徑。實行常任制，能始終堅持黨對重大問題的決策權。如縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會按照黨代會形成的決議、作出的決定召開，每年先召開黨代會，然后再召開人代會，人代會具體貫徹黨代會的部署，人代會各個報告充分體現(xiàn)黨代會的精神，把縣（區(qū)）委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的重大決策、重大工作部署，具體落實到人大、政府、政協(xié)的全面工作中去，保證黨委處于領導核心地位，提高黨委總攬全局的能力，從而體現(xiàn)黨代會討論決定重大問題的權威性。

4、實行黨代表大會常任制，是拓寬廣大黨員參與監(jiān)督的重要渠道。黨代表大會常任制是發(fā)展黨內民主的重要環(huán)節(jié)，是黨員實現(xiàn)民主權利的根本制度保障。實行黨的代表大會常任制，為每個代表對領導機關和領導干部實施監(jiān)督提供了可靠的制度途徑和有利條件，能大大推進黨風廉政建設，有助于克服官僚主義、形式主義等不正之風，清除各種腐敗現(xiàn)象，維護黨的形象，把黨委和黨委領導班子成員直接置于黨代表大會代表的監(jiān)督之下。相對于黨的全委會的監(jiān)督，這種監(jiān)督的范圍更為廣泛，內容更為全面，充分體現(xiàn)了選舉權與監(jiān)督權的統(tǒng)一。尤其是通過建立委員聯(lián)系代表制度，黨委民主生活會前征求代表意見制度，黨委重大決策向代表通報制度，以及對黨委及其成員進行民主評議制度等，從而使監(jiān)督制度更加健全，監(jiān)督力度不斷加大，監(jiān)督作用不斷體現(xiàn)。

二、實行黨代表大會常任制須解決好的突出問題

黨代表是黨代會的主體，是黨員與黨組織溝通的橋梁和紐帶，是黨員權利的受托者和堅定維護者、黨組織履職的強力監(jiān)督者、黨的路線方針政策的積極宣傳者和實踐者。黨代表大會常任制構筑了黨內民主發(fā)展的新平臺，從制度上為廣大黨員實現(xiàn)自身民主創(chuàng)造了空間。黨代表大會常任制作為一個新生事物，它的推進和發(fā)展必然是一個漸進的過程，在此過程中還面臨許多的新情況和新問題。

1、認識有待統(tǒng)一。目前，有的認為，黨代表中大部分是人大代表，在每年都要召開人大、政協(xié)“兩會”的情況下，還要召開一次黨代表大會年會，且議題都差不多，這樣，既浪費時間，又浪費人力、物力和財力，沒有什么必要。有的認為，健全和完善黨的代表大會制度，關鍵是要解決好各級黨組織中的集體領導制度問題，以及提高全體黨員尤其是黨員干部的綜合素質問題。有的黨員和領導干部認為，搞黨代變大會常任制是在搞形式，擺花架子，追求轟動效應，沒有什么實際意義，不值得提倡。

2、工作力量有待充實。要抓好黨代表的活動和管理，促進黨代表大會常任制工作的順利開展，必須要有一定的物質保障。目前的試點中，在黨代表大會常任制工作辦事機構的設置方面，大都是以臨時機構為主，形同虛設，人員基本上是從有關部門抽調來的，力量薄弱。有的雖然是常設機構，但編制少，規(guī)格低。有的在組織部設立代表聯(lián)絡組（處）或聯(lián)絡辦公室，既沒有編制，也沒有專職人員，加上組織部門本身日常工作就很繁雜，增加這項工作后，常任制工作辦公室對各代表團工作的指導督促就顯得力不從心。

3、參政議政的意識有待提升。目前，在實際工作生活中，對黨員的權利提的不多，落實的也不多，黨員權利如何行使也沒有硬性的規(guī)定。選舉黨代表時，黨員們普遍認為這是一種政治榮譽，也就沒考慮黨代表到底能代表什么，能有哪些權利，應該做些什么。加上選舉黨代表時，組織上更多地考慮其廣泛性，以及選出的代表能否體現(xiàn)黨組織的意圖，因而對代表的綜合素質要求不高，把握不嚴。長期以來，在召開黨代會時，很多黨代表習慣于隨大流，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村黨員代表政治文化素質偏低，參與黨內活動的熱情不高，能力較弱，怕增加負擔，怕帶來麻煩，不能很好地履行職責和發(fā)揮作用。

4、穩(wěn)定性和代表性有待增強。實現(xiàn)黨代表活動的經(jīng)?；?，能夠拓寬黨代表在閉會期間發(fā)揮作用的渠道和形式，促使黨代表有更多的機會參與黨內外事務，提高黨代表的工作積極性，增強基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。但是，由于沒有普遍推行黨代表大會常任制，黨代會及黨代表的作用也就沒有充分發(fā)揮出來。在任期內，代表中的一些黨員領導干部由于工作調動或其他原因，使代表的數(shù)量和結構經(jīng)常變動，不利于代表隊伍的穩(wěn)定和黨代表大會作用的發(fā)揮。

三、完善黨代表大會常任制的對策

黨代表大會常任制是一場政治體制改革的攻堅戰(zhàn)，是一場觸及人們靈魂深處的革命，要害在于根治權力過分集中的官僚主義甚至是家長制的“總病根”；是建立健全充分反映黨員和基層黨組織真實意愿的黨內民主制度。它的特征就是要突出一個“?！弊?，經(jīng)常性、制度性地開展多種形式的活動是實行黨代會常任制的重點。因此，我們必須采取行之有效的措施，進一步暢通黨代表正常“進”、“出”的通道，維護黨代表隊伍的穩(wěn)定性和嚴肅性，切實加強對各代表團或代表小組的指導和服務，努力實現(xiàn)黨代表活動的經(jīng)?；⒍鄻踊鸵?guī)范化。

1、進一步規(guī)范黨代表的資格。黨代表是通過直接選舉產(chǎn)生的，實行常任制之后的黨代會的組成和運作必須有利于履行其職責。由于黨代表要參與黨內重大問題的討論和決策，行使選舉權、表決權和監(jiān)督權等，這就使得黨代表不能只是一種榮譽稱號，而是要求黨代表不僅要具有一般黨員的標準，還要具有較強的議事和決策能力。因此，要使黨代表確實具有代表性，必須注意以下幾點：一要建立黨代表述職制度，即每年年終，黨代表要向所在選舉單位的支部黨員大會述職，報告履行代表職責的情況，以增強代表的責任感和緊迫感。二要按照既充分體現(xiàn)黨內意志、又能夠深入討論和決定問題的原則，調整組成人員的數(shù)額。黨代會代表的數(shù)量太多，不利于深入討論問題；數(shù)量太少則無法體現(xiàn)黨代會的代表性。

2、進一步明確和落實黨代表的權利。黨的十七大報告指出：“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環(huán)境?！秉h內民主的實質，體現(xiàn)在黨的制度和黨內生活中，就是全體黨員一律平等，直接或間接地決定黨內的一切重大事務。黨章和黨員權利保障條件明確地規(guī)定了黨員的民主權利，涉及民主參與、民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等方面。為此，我們應做好以下幾個方面的工作：一要明確代表具有參加黨代表大會、代表團會議，聽取和審議黨委、紀委的工作報告，參與重大問題的討論和決策的權利。二是在代表大會上，行使選舉權和表決權的權利，可以要求改變候選人和按照規(guī)定程序提出新的候選人；按規(guī)定程序提出議題的權利，五分之一以上的代表提出同一議題時，主席團和黨委應將該議題列為代表大會的正式議題；可以對黨委、紀委，黨委委員、紀委委員提出批評、詢問、質詢，提出對黨委、紀委，黨委委員、紀委委員進行信任投票的建議，并進行信任投票的權利。只有這樣，才能真正發(fā)揮黨員的主人翁責任感和使命感，提高黨員的積極性和創(chuàng)造性。

3、進一步完善黨代表大會制度。黨代表大會制度，是黨的一項帶根本性的組織制度，是黨的各級組織包括中央組織、地方各級組織和部分基層組織討論、決定黨的重大問題和選舉黨的領導機關的會議。實踐證明，黨的代表大會制度能否有效運行，發(fā)展黨內民主是關鍵。偉大的導師列寧在《（工人論黨內分裂）一書序言》談到，“黨的最高機關應當是代表大會，即一切有全權的組織的代表的會議，這些代表作出的決定是最后的決定！這是民主代表制原則，它同協(xié)商性代表會議原則和把會議決定交給各組織舉行投票即舉行全民投票的原則是相反的”。按照馬克思主義的原則，黨的各級代表大會是黨的各級最高權力機關，是黨員通過自己選出的代表充分行使民主權利，參與管理黨內事務的主要渠道。為此，我們必須把握以下幾個重點：一要定期召開黨的代表大會，不斷增強黨代會權力的影響力，有效監(jiān)督黨的領導工作，協(xié)調和溝通群眾中的利益關系。二要以建立黨的常設權力機關為目標，讓黨代表大會常任制直接與黨的全委會對接，成為黨的常設權力機關，黨的常委會成為黨的執(zhí)行機關，黨的紀委會成為黨的監(jiān)督機關。三要充分發(fā)揮黨代表大會的社會化功能，切實監(jiān)督和保證黨的工作健康、有效地進行。

4、進一步完善與常任制相配套的工作制度。建立健全和規(guī)范有效的黨代會大會常任制的相關制度，是充分發(fā)揮黨代表作用的重要保證。因此，在黨代表管理和活動方面，必須有與之配套、保證其運行的相關制度作保障。一是要完善黨委委員與黨代表聯(lián)系的制度。在任期內，經(jīng)常找代表座談，聽取意見，收集基層黨員的反映和呼聲，擴大和保障黨員參與的權利，客觀負責地將這些意見進行整理、集中，帶到代表大會上去。二是要完善重大決策征求意見制度。凡屬黨內的重大決策問題，都應力求組織廣大黨員討論，充分聽取各種意見，讓黨員暢所欲言，把各種不同方案講出來，然后在民主的基礎上加以集中，通過決策的民主化來實現(xiàn)決策的科學化。三是要完善黨內情況通報制度和情況反映制度。讓黨代表及時了解黨內事務，及時了解黨內生活的重要信息，了解黨內機制的運行情況。四是完善提案制度。要明確規(guī)定黨代會提案的條件和程序，形成提案提出、確立、處理、反饋的一套工作機制。

注釋：

① 《中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第四次全體會議公報》，《湖南日報》，2009年9月19日。

②任劍濤：《中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的當務之急》，《南方日報》，2006年9月1日。

③《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1983年版。

④《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2007年版。

⑤《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社出版，2007年版。

⑥劉濤：《關于完善黨的代表大會制度的幾點思考》，《中共福建省委黨校學報》，2009年第7期。

D262.11

A

1671-2994（2010）03-0092-03

2010-01-19

謝晶瑩（1967- ），男，湖南資興人，湖南省社會科學院政治與公共管理所研究員。研究方向：政治與公共管理。

責任編輯：劉建文