□ 梁曉宇
大多學(xué)者認(rèn)為黨代會(huì)常任制有兩個(gè)含義:一是黨代會(huì)年會(huì)制,即黨代會(huì)每年至少召開一次會(huì)議。二是黨代表常任制,即黨代表的身份資格在一屆五年中都有效。不管是黨代會(huì)開會(huì)或閉會(huì)期間,黨代表都可以通過一定的組織渠道和活動(dòng)平臺(tái)發(fā)揮自己的作用。目前學(xué)界普遍認(rèn)為,黨代會(huì)常任制是黨代會(huì)年會(huì)制、黨代會(huì)黨代表任期制度和黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)三者綜合在一起形成的制度模式。黨代會(huì)年會(huì)制、黨的全體委員會(huì)常設(shè)制、黨代表任期制,這三者之間統(tǒng)籌兼顧,相互制約,互為補(bǔ)充。黨代會(huì)常任制的科學(xué)內(nèi)涵,學(xué)界們從不同的角度和層次進(jìn)行闡述,對(duì)此沒有本質(zhì)的分歧,只是各自強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同而已。從本質(zhì)上講,黨代會(huì)常任制與非常任制是相對(duì)的,常任制強(qiáng)調(diào)的是如何持續(xù)發(fā)揮黨大會(huì)的作用,黨代會(huì)常任制以黨代表常任制和黨代會(huì)年會(huì)制為核心,不斷地發(fā)展起來的一套系統(tǒng)制度。
易承志則把黨代會(huì)常任制定義為以黨代會(huì)年會(huì)制為基礎(chǔ),持續(xù)發(fā)揮黨代會(huì)作用的一種制度安排。張磊、李毅弘指出:“黨代會(huì)常任制就是以黨代表常任制和黨代表年會(huì)制為核心,不斷地發(fā)展起來的一套系統(tǒng)制度?!雹購埨?、李毅弘:《近年來縣市黨代會(huì)常任制建設(shè)研究述評(píng)》,《甘肅聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》,2012年第2期。綜上所述,學(xué)界目前對(duì)黨代會(huì)常任制的界定并沒有本質(zhì)的區(qū)別,由于闡述的角度不同,對(duì)黨代會(huì)常任制定義最大的不同只是強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同而已。
學(xué)界普遍認(rèn)為,實(shí)行黨代會(huì)常任制對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)有著積極的作用,黨代會(huì)常任制作為馬克思主義黨建學(xué)說的基本原則之一,有利于充分發(fā)揮黨代會(huì)和黨代表的作用,有利于改革黨的代表大會(huì)存在的弊端,有利于發(fā)揮黨員的積極性和創(chuàng)造性,凹顯黨員的主體地位,有利于強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督,加強(qiáng)和改建新形勢下黨的建設(shè)。
張磊,李毅弘認(rèn)為黨代會(huì)常任制的具體作用有“黨代會(huì)常任制是馬克思主義黨建學(xué)說的基本原則之一;有利于充分發(fā)揮黨代表大會(huì)的作用;有利于充分發(fā)揮黨代表的作用,保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系;有利于提高黨內(nèi)決策的民主性、科學(xué)性和權(quán)威性,提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平;有利于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè),保持黨的先進(jìn)性和純潔性”。②鄔昌輝、李華、李麗忠:《黨代會(huì)常任制研究綜述》,《柳州師專學(xué)報(bào)》,2005年第4期。夏莉以黨員民主權(quán)利的“選”和“議”的統(tǒng)一為視角闡述了黨代會(huì)常任制的重大貢獻(xiàn)。夏莉認(rèn)為:“從制度安排上看,黨代會(huì)常任制保證了黨員民主權(quán)利上‘選’和‘議’的統(tǒng)一,從操作層面上看,黨代會(huì)常任制克服了非常任制‘選’和‘議’分離的弊端,從歷史探索上看,黨代會(huì)常任制繼承了年繪制‘選’和‘議’統(tǒng)一的優(yōu)良傳統(tǒng)?!雹傧睦颍骸饵h代會(huì)常任制能夠?qū)崿F(xiàn)黨員民主權(quán)利上‘選’和‘議’的統(tǒng)一》,《宿州學(xué)院學(xué)報(bào)》,2008年第6期。王進(jìn)富認(rèn)為:“發(fā)展黨內(nèi)民主是黨代會(huì)常任制的基本價(jià)值取向。黨代會(huì)常任制是發(fā)展黨內(nèi)民主最好的制度設(shè)計(jì)?!雹谕踹M(jìn)富:《黨代會(huì)常任制:價(jià)值取向與制度安排》,《理論導(dǎo)刊》,2012年第11期。
關(guān)于黨代會(huì)常任制的價(jià)值取向,郜工農(nóng)認(rèn)為,目前學(xué)界主要有三種價(jià)值取向。第一種是把它緊緊定位為發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的一種手段,采取的是實(shí)用主義的態(tài)度。第二種價(jià)值取向則把黨代會(huì)常任制的初衷定位為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),這種價(jià)值取向帶來的結(jié)果是黨內(nèi)民主游離于制度和法律框架之外。第三種價(jià)值取向,則是把黨代會(huì)常任制的實(shí)踐放在政黨政治與公民社會(huì)的大環(huán)境中去考察,把黨代會(huì)常任制當(dāng)作是發(fā)展黨內(nèi)民主、以黨內(nèi)民主促進(jìn)人民民主的體制性改革 。③郜工農(nóng):《地方黨代會(huì)常任制的實(shí)踐需要關(guān)注的幾個(gè)問題》,《上海黨史與黨建》,2008年6月。曠勇認(rèn)為,黨代會(huì)常任制最高的價(jià)值目標(biāo)是使黨的代表大會(huì)成為黨的最高決策機(jī)構(gòu)。黨代會(huì)常任制的具體價(jià)值目標(biāo)體現(xiàn)在四個(gè)方面,即推進(jìn)黨內(nèi)民主,確保黨代會(huì)最高權(quán)力不會(huì)流失,提高黨的決策科學(xué)化水平,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)化與規(guī)范化。④曠勇:《試論黨代會(huì)常任制的價(jià)值目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)路徑》,《求實(shí)》,2012年第9期。
有的學(xué)者認(rèn)為黨代會(huì)常任制面臨的主要難題有:試點(diǎn)路徑依賴的悖論,即黨代會(huì)常任制的推行以地方黨委領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度作為主要依賴路徑,使得其難以向縱深推進(jìn);試點(diǎn)總體處于感性層面,樣本很多、試點(diǎn)單位各自為陣、理論研究滯后,導(dǎo)致試點(diǎn)的成果基本徘徊在具體行為層面、經(jīng)驗(yàn)層面以及鼓勵(lì)層面;實(shí)踐效果缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)體系;試點(diǎn)中的問題爭論不休,如常任制的實(shí)踐成本問題。還有學(xué)者認(rèn)為事關(guān)黨代會(huì)常任制前途命運(yùn)的重大理論與現(xiàn)實(shí)問題上難點(diǎn)有:常任制條件下黨代會(huì)、人代會(huì)、政協(xié)會(huì)的關(guān)系問題;黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題;黨代會(huì)常任制的組織領(lǐng)導(dǎo)問題;黨代會(huì)常任制運(yùn)作的成本問題等幾個(gè)方面。孫應(yīng)帥指出,黨代會(huì)常任制試點(diǎn)在探索中的難點(diǎn)主要是“黨代會(huì)與現(xiàn)行運(yùn)行機(jī)制有待理順,黨代表的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮”⑤孫應(yīng)帥:《黨代會(huì)常任制的運(yùn)行難點(diǎn)與改革思路》,《重慶社會(huì)科學(xué)》,2011年第5期。。
于建波、何鵬程認(rèn)為,試行黨代會(huì)常任制的主要目的是要通過其健康有效地運(yùn)行來推動(dòng)黨的組織機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制發(fā)生變化,從而有利于黨的建設(shè)健康地發(fā)展。他們認(rèn)為:“提高基層黨代會(huì)常任制試行科學(xué)化水平的主要困境有四個(gè)方面。一是政策導(dǎo)向滯后,宏觀指導(dǎo)缺乏。二是民主意識(shí)淡薄、思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。三是代表素質(zhì)結(jié)構(gòu)亟待進(jìn)一步提高。四是機(jī)制有待暢通,保障亟需完善?!雹抻诮ú?、何鵬程:《對(duì)提高基層黨代會(huì)常任制試行科學(xué)化水平的幾點(diǎn)思考》,《大連干部學(xué)刊》,2010年第2期。
王立新指出:“總的來看,自從黨代會(huì)常任制試點(diǎn)近20年來,之所以停滯不前,難以深入,實(shí)際上存在著從思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)到實(shí)施方略不當(dāng)再到試點(diǎn)效果不佳等一系列問題,這些問題具有內(nèi)在聯(lián)系。思想認(rèn)識(shí)是前提,體制轉(zhuǎn)換是根本,動(dòng)力建設(shè)是關(guān)鍵,實(shí)施策略是手段,對(duì)常任制內(nèi)涵和意義認(rèn)識(shí)不足決定了常任制在實(shí)施過程中措施不力,動(dòng)力不強(qiáng),效果不佳,反過來黨代會(huì)常任制實(shí)施過程中的乏力和低效又降低了人們對(duì)黨代會(huì)常任制意義的認(rèn)識(shí),弱化了黨代會(huì)常任制改革的動(dòng)力。”⑦王立新:《黨代會(huì)常任制實(shí)施的困頓分析及對(duì)策建議》,《理論學(xué)刊》,2007年第11期。
沈士光認(rèn)為,黨代會(huì)常任制試行的中最大的制度難題是提案重復(fù)問題,即黨代會(huì)與人代會(huì)、政協(xié)會(huì)議的提案重復(fù)和人員重疊的問題,提案重復(fù)和人員重疊會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)黨代會(huì)的期望值大打折扣。吳其良通過對(duì)比較典型的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)單位的調(diào)查,認(rèn)為進(jìn)一步發(fā)展黨代會(huì)常任制需要破解三個(gè)難題:“一是常任制試點(diǎn)目標(biāo)不清楚。二是沒有劃清黨代會(huì)與人代會(huì)的職責(zé)邊界,黨政不分。三是黨代會(huì)年會(huì)與上級(jí)黨組織的權(quán)力關(guān)系沒理順,下級(jí)黨代會(huì)應(yīng)當(dāng)有它的自主權(quán)和自治權(quán),用以解決本轄區(qū)范圍內(nèi)黨組織建設(shè)和黨組織領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的實(shí)際問題。”⑧吳其良:《黨代會(huì)常任制的歷史演進(jìn)》,《探索與爭鳴》,2010年第12期。沈士光和吳其良的觀點(diǎn)具有代表性。黨代會(huì)與人代會(huì)和政協(xié)會(huì)的關(guān)系問題是一個(gè)不容回避的問題,不贊成推行黨代會(huì)常任制的學(xué)者正是基于三者的關(guān)系,才認(rèn)為黨代會(huì)有一些重復(fù)和浪費(fèi)。但是,人大代表、政協(xié)委員和黨代表的工作職能畢竟各有側(cè)重,盡管有重復(fù),但還是可以通過合理的規(guī)范來加以解決,并且黨代會(huì)的運(yùn)行可以借鑒人代會(huì)和黨大會(huì)的一些做法。
筆者以為,綜合學(xué)界的觀點(diǎn),目前黨代會(huì)常任制在推行的過程中遇到的主要問題有以下幾點(diǎn)。一是基層黨代會(huì)常任制推進(jìn)與基層政治行權(quán)邏輯的契合問題、黨代會(huì)與人代會(huì)、政協(xié)會(huì)議的關(guān)系界定問題;二是黨內(nèi)權(quán)力如何配置的問題,即如何理順黨代會(huì)與全委會(huì)和常委會(huì)的關(guān)系;三是相關(guān)理論準(zhǔn)備不足問題,創(chuàng)新的制度需要科學(xué)的理論作為指導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)其真正的價(jià)值,政治上的堅(jiān)定需要理論上的成熟作支撐,目前黨代會(huì)常任制還沒有形成一套系統(tǒng)科學(xué)的理論,還需要積極探索黨代會(huì)常任制的運(yùn)行機(jī)制與實(shí)現(xiàn)途徑,不斷在全黨范圍內(nèi)就黨代會(huì)常任制的推行達(dá)成共識(shí)。
沈士光認(rèn)為,我們黨黨代會(huì)常任制試點(diǎn)進(jìn)程的參與者既有市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn),也有企事業(yè)單位。其中省轄市較少、縣市區(qū)居中,最多者為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨組織。目前有三種類型:一是浙江等沿海開放地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面先行發(fā)展再實(shí)行試點(diǎn);二是四川等內(nèi)陸省份開展試點(diǎn)工作與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展互動(dòng)的模式,三是一些地方黨委主動(dòng)就領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行民主選舉的試點(diǎn),為黨代會(huì)常任制的試行提供了探索的空間。當(dāng)前,中國特色社會(huì)主義實(shí)踐的黨代會(huì)常任制運(yùn)行主要有三種模式,即椒江模式、雅安模式和羅田模式。有的試點(diǎn)單位認(rèn)為,應(yīng)該從五個(gè)方面來深化黨代會(huì)常任制的推行,“一是試行黨代會(huì)常任制必須緊緊圍繞發(fā)展經(jīng)濟(jì)這一中心。二是試行黨代會(huì)常任制必須堅(jiān)持服務(wù)群眾這一核心。三是實(shí)行黨代會(huì)常任制必須不斷與時(shí)俱進(jìn)。四是試行黨代會(huì)常任制必須使黨建工作協(xié)調(diào)發(fā)展。五是試行黨代會(huì)常任制必須加強(qiáng)黨代表隊(duì)伍建設(shè)?!雹僦泄采虾J薪鹕絽^(qū)干巷鎮(zhèn)委員會(huì):《黨代會(huì)常任制的探索與實(shí)踐》,《上海黨史與黨建》,2004年10月。
段興權(quán)認(rèn)為,從黨的十六大以來部分市、區(qū)、縣在試行黨代會(huì)常任制過程中的大膽創(chuàng)新為進(jìn)一步推進(jìn)黨代會(huì)常任制提供了鮮活的經(jīng)驗(yàn)。段興權(quán)為進(jìn)一步推進(jìn)黨代會(huì)常任制提出了五點(diǎn)建議:“第一,要修改黨章,為實(shí)行黨代會(huì)常任制提供黨內(nèi)法規(guī)支持。第二,必須明確黨代會(huì)常任制的功能定位。第三,必須把實(shí)行黨代會(huì)常任制的制度設(shè)計(jì)放在現(xiàn)行的政治生態(tài)環(huán)境大背景中進(jìn)行。第四,要逐步形成地方乃至全國統(tǒng)一的實(shí)施辦法。第五,要成立全國黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組?!雹诙闻d權(quán):《十六大以來黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的制度創(chuàng)新及啟示》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》,2007年第10期。
筆者以為,中國特色社會(huì)主義體制改革都是從地方突破開始的,然后由中央統(tǒng)一規(guī)范,這是在中國改革中帶有普遍性的規(guī)律,因此,黨代會(huì)常任制的改革可以先放一放,但不能長期停滯下去。學(xué)者們從不同層面指出了目前黨代會(huì)常任制在實(shí)際操作中面臨的問題和障礙,但大多數(shù)人還是贊同繼續(xù)推行黨代會(huì)常任制。
伍醒認(rèn)為,“八大”黨代會(huì)常任制失敗的根本原因是黨代會(huì)常任制與黨的主席制之間的沖突,由于“七大”黨章正式確立了黨的主席制,并規(guī)定黨的中央主席也是中央書記處主席,黨的主席對(duì)重大事物擁有最后的決定權(quán),而“八大”黨代會(huì)改革的時(shí)候,我們黨的領(lǐng)導(dǎo)體制依然是主席制,黨代會(huì)的權(quán)威無法和主席的個(gè)人權(quán)威相提并論,黨代會(huì)常任制的權(quán)威無法樹立,最終也就會(huì)走向失敗?!鞍舜蟆秉h代會(huì)常任制失敗的第二個(gè)原因是理論研究不夠深入、落實(shí)不夠具體。伍醒還認(rèn)為“八大”黨代會(huì)常任制改革失敗的第三個(gè)原因是中國傳統(tǒng)文化的制約。
趙鐵鎖、王廣峰認(rèn)為,有的學(xué)者認(rèn)為發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是實(shí)行黨代會(huì)常任制,這是一個(gè)重大的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。黨內(nèi)民主的載體和形式是多樣的,不僅僅體現(xiàn)在黨代會(huì)上,例如密切聯(lián)系群眾、創(chuàng)先爭優(yōu)活動(dòng)都體現(xiàn)了黨內(nèi)民主,黨代會(huì)常任制只是發(fā)揮黨內(nèi)民主的一個(gè)途徑,并不是唯一途徑和必然選擇。他們認(rèn)為,黨代會(huì)常任制的推進(jìn)涉及到了黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的調(diào)整,是一個(gè)比較復(fù)雜的政治問題,如果推進(jìn)激進(jìn)的改革方案,可能會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩。另外,目前黨代會(huì)常任制所產(chǎn)生的椒江模式、羅田模式和雅安模式都是結(jié)合本地區(qū)實(shí)際產(chǎn)生的具有地方特點(diǎn)的模式,并不完全具有示范效應(yīng),不一定能在全國大范圍內(nèi)推廣,從本質(zhì)上講,還不具備可推廣性與復(fù)制性。如果沒有系統(tǒng)的政治體制改革,只靠黨大會(huì)常任制的操作沒有多大實(shí)際意義,黨代會(huì)常任制在基層好操作,在大范圍內(nèi)是難以推行的,問題也比較多。