張文化

(中共鄭州市委黨校黨史黨建教研室,河南鄭州450042)

“公推直選”是近年來一些地方改革基層黨內選舉制度的積極探索和創(chuàng)新實踐。當前的研究主要是從基層黨內民主制度創(chuàng)新、政黨現(xiàn)代化建設和黨執(zhí)政的合法性等角度,對“公推直選”的主要原因和生成機制、運作過程和主要成效、存在問題與對策建議、理論意義與實踐效應等問題進行深入的探討。但由于不同模式的“公推直選”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制的影響,特別是對于如何調適因權力來源不同而導致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權黨政兩個系統(tǒng)在權力運作中的矛盾與沖突,還有待于進一步深入研究。因此本文擬從從理論和實踐的結合上探討通過“一體化公推直選”模式建構鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行新機制的途徑和方法,以期為進一步深化基層黨內選舉制度的改革和黨內民主制度的創(chuàng)新提供決策參考和理論依據(jù)。

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制及其存在的主要問題

1.現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制。現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府這三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力主體之間依據(jù)有關法律制度而形成的一種較穩(wěn)定有效的相互作用的過程和方式。它大致包括權力授受機制、權力執(zhí)行機制、權力制約機制三個方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的權力授受機制,在法理上表現(xiàn)為“黨員選代表,代表選委員,委員選書記、副書記”和“選民選代表,代表選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主席”的間接選舉和層層授權。在實踐上表現(xiàn)為上級黨委組織部門事先考察、遴選、確定或提名候選人,然后交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員代表大會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的權力執(zhí)行機制,在法理上表現(xiàn)為黨委決策、人大審議、政府執(zhí)行,政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責并接受其監(jiān)督。在實踐上表現(xiàn)為黨委決策、政府執(zhí)行,政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的權力制約機制,從法理層面來看,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的權力監(jiān)督和制約有完善的制度和機制保障,既有上級領導機關的監(jiān)督制約,也有同級專門機關的監(jiān)督制約,還有群眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等等。從實踐層面來看,缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權經(jīng)常性的有效監(jiān)督。

2.現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制存在的主要問題。權力授受機制存在變相的委派和任命問題,權力來源缺乏民意基礎,跑官、買官、賣官、任人唯親等用人腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人只對上負責而不對下負責,權力行使的價值取向和政績觀扭曲變形;權力執(zhí)行機制存在黨政職能不分、以黨代政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權力虛置、民主集中制不能很好貫徹、“一言堂”和“家長制”等突出問題;權力制約機制存在上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太弱、下級監(jiān)督太難等問題,腐敗現(xiàn)象難以得到有效遏制。

二、目前四種“公推直選”模式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制的影響

為了順應基層民主政治建設的發(fā)展要求,進一步鞏固我們黨的執(zhí)政基礎,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的施政效率,近年來在四川、廣東、山西、河南、廣西、湖北、江蘇等一些地方,進行了以“公推直選”為主要內容的改革嘗試。目前的“公推直選”概括起來大致有四種模式:只直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記;只直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長;直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長;直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記,再由書記提名組閣。這四種“直選”,雖然對基層選舉制度進行了有益的嘗試,擴大了干部任用的民意基礎,但也在沖擊和突破現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制的同時,帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權責關系的混亂和沖突。

1.只直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的權力來源由間接選舉和層層授權或委派和任命變成了全體黨員的直接選舉,改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會之間的權責關系。這種直選模式在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記更加堅實的民意基礎、增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對下負責和為民服務的責任意識的同時,也使本已處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導核心地位的黨委書記更加強勢,更容易助長“一言堂”和“家長制”等不良作風。

2.只直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權力來源由層層授權或委派和任命變成了全體選民的直接選舉,改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與人大的權責關系。這種直選模式在增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)長施政威信,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策體系中的“執(zhí)行角色”轉向“施政角色”的同時,也在一定程度上打破了現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制的黨政平衡,容易造成黨委和政府特別是黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在行使權力時的矛盾與沖突。

3.直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長都直選產(chǎn)生,從形式上實現(xiàn)了黨內民主與人民民主,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長分別在不同性質、不同范圍的直選中獲勝任職,授權關系的不一致使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務的決策、執(zhí)行與監(jiān)督難以和諧運作,書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間、黨委與政府之間的權責關系更加復雜,存在著因施政綱領不同而導致黨政兩個權力系統(tǒng)沖突的可能,容易造成有限基層政府資源的消耗。

4.直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記,再由書記提名組閣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行機制的影響。直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導班子人選,再由上級黨委組織部門確認的“書記組閣”模式,有助于提高基層政府運作效率,減少了班子內耗,明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記負責的權責關系。但這種以黨內民主取代人民民主的直選模式,容易造成權力的進一步集中、黨政職能混同、民主與施政效率矛盾凸顯。

三、“一體化公推直選”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行新機制的構建

1.指導思想?！耙惑w化公推直選”的改革設想旨在總結和借鑒已有直選的實踐利弊,綜合考慮黨的領導、人民民主、選舉成本、權責關系等因素,正確協(xié)調黨委書記與黨委及黨代表大會的關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與人大的關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的關系等等,構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行的新機制。

2.具體程序?！耙惑w化公推直選”是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大三大班子及其負責人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的代表、人大代表的產(chǎn)生納入到一個完整的直選程序,在完善權力授受機制的基礎上,理順各種權力關系。具體運作程序是:第一,成立領導小組,確定與崗位職責匹配的競職資格條件;第二,分別由黨員大會和選民大會選舉產(chǎn)生黨代表和人大代表,實行代表常任制;第三,公推三大班子成員候選人并進行資格審查;第四,舉行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會和人代會預選,按照一定的差額確定三大班子及其負責人候選人;第五,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人相互自由結合,組成不同的“競選班子”;第六,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會和人代會分別對“競選班子”進行確認性投票;第七,鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體選民投票選舉“黨政領導班子”和人大主席、副主席;第八,選舉結果報上級有關組織和部門批準、備案。

3.權力運行機制。第一,權力授受機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員和全體選民分別授權于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會和人代會,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會和人代會對“競選班子”進行確認性投票的基礎上,全體選民授權于“黨政領導班子”和人大主席、副主席,鄉(xiāng)鎮(zhèn)三大班子及其負責人最終對全體選民負責。第二,權力執(zhí)行機制。三大班子內部實行民主集中制,黨委決策、人大審議、政府執(zhí)行。第三,權力制約機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對黨代會、全體黨員和全體選民負責并接受其監(jiān)督,政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和全體選民負責并接受其監(jiān)督。

“一體化公推直選”實現(xiàn)了黨的領導和群眾公認的統(tǒng)一,黨內民主與人民民主的有機結合,符合民主政治的運作機理。在“一體化公推直選”基礎上構建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力運行新機制,具有授權一致性、執(zhí)行協(xié)調性、監(jiān)督有效性的基本特征,有利于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的協(xié)調高效運轉。

四、“一體化公推直選”的合法性與制度保證

合法性主要包括法律合法性和政治合法性兩個方面。法律合法性,是指一項活動或行為是否符合現(xiàn)有的法律法規(guī)或有關制度規(guī)定。政治合法性,是指人們是否在內心服從和認可政治統(tǒng)治的權威和秩序。

1.就法律合法性而言。一方面,“公推直選”突破了有關黨內規(guī)章和國家法規(guī),不具有法律合法性。如:候選人的產(chǎn)生方式和選舉程序分別突破了《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》第十六條關于“黨的基層組織設立的委員會的書記、副書記的產(chǎn)生,由上屆委員會提出候選人,報上級黨組織審查同意后,在委員全體會議上進行選舉”的規(guī)定,采取了多種形式的候選人產(chǎn)生方式,并把間接選舉變成了直接選舉。另外,“公推直選”也與《公務員法》中關于公務員的職務升降、獎懲、交流、培訓等規(guī)定相沖突。另一方面,“公推直選”符合黨的十六大以來我們黨關于改革和完善黨內選舉制度、發(fā)展黨內民主的思想和基本精神,在法理上具有合法性。黨的十六大以來,我們黨始終強調“黨內民主是黨的生命”,要“改革黨內選舉制度,改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法,逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍,探索擴大黨內基層民主多種實現(xiàn)形式”[1]。十七大對《黨章》第二十九條第二款和第三十條的修改,充分體現(xiàn)了這一基本精神,其目的是要“給直接選舉基層黨組織領導班子等擴大黨內基層民主的探索留出空間”[2]。十七屆四中全會再次強調和論述了這一基本思想。所有這些,都為探索和完善“公推直選”提供了理論依據(jù)、精神動力和制度空間,在法理上奠定了“公推直選”的合法性基礎。

2.就政治合法性而言?！肮浦边x”是改革和創(chuàng)新基層黨內選舉制度的積極嘗試,是發(fā)展黨內民主的可貴探索,對于增強黨在農(nóng)村執(zhí)政的政治合法性具有重要的促進作用。從近年來一些地方試點的實際效果來看,“公推直選”明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的權力來源,充分體現(xiàn)了黨員和選民的意志,擴大了基層政權的民意基礎;克服了傳統(tǒng)干部選拔任用中的一些弊端,打破了過去組織確定候選人,在少數(shù)人中選人的傳統(tǒng)做法,改變了由上級領導主導的形式主義傾向,防止了以任命、變相任命或委派代替選舉的現(xiàn)象,從制度和體制上制約了傳統(tǒng)干部管理中“跑官買官”等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生;密切了黨群干群關系,拓寬了選人用人渠道,營造了公正、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境,暢通了黨群聯(lián)系渠道和群眾利益表達渠道,形成了一種有利于優(yōu)秀人才脫穎而出的選人、用人機制,增進了黨群干群之間的認同感,鞏固了黨在基層的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎;有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部更加自覺地提高素能,轉變作風,打破了過去“一紙委任狀、幾年太平官”的傳統(tǒng)體制,樹立了“有為才有位,有位必須有為”的正確導向,使當選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的權力指向和責任意識更加明確,使他們認識到只有把心思和精力更多地放在德才的錘煉提升和實績的追求創(chuàng)造上,多為群眾辦實事、辦好事,以實實在在的工作績效來兌現(xiàn)競選承諾,才能始終贏得黨員群眾的信任和支持。

政治合法性是法律合法性的基礎和前提,法律合法性是政治合法性的限度和保障?！肮浦边x”雖與有關的黨內規(guī)章和國家法規(guī)相沖突,但卻符合我們黨關于完善黨內選舉制度的政策要求和發(fā)展黨內民主的改革取向,在創(chuàng)新實踐上也取得了積極成效。因此,增強“公推直選”的合法性基礎,必須積極而穩(wěn)妥地推動制度創(chuàng)新,為“公推直選”提供科學的制度支持和堅強的制度保證。第一,修改和完善《中國共產(chǎn)黨章程》、《公務員法》和有關基層黨內選舉的規(guī)定,避免“公推直選”與有關法律和制度的矛盾和沖突,使“公推直選”有“法”可依。第二,完善“公推直選”本身的制度設計,使之更加規(guī)范和科學。如在制度和程序上保證競選干部之間信息對稱,更好地把“黨管干部”原則與群眾公認原則結合起來,統(tǒng)一起來,等等。第三,建立與“公推直選”相配套的民主制度和權力運行機制,充分發(fā)揮制度的整體效應?！懊裰髡螒撌且粋€包括選舉、決策、管理、監(jiān)督和執(zhí)行等多個環(huán)節(jié)的聯(lián)動體系和制度集合體”[3]。選舉只是民主政治的一個前置性制度安排,還應建立與“公推直選”相配套的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等具體的民主制度和權力運行機制,通過完善的民主制度鞏固“公推直選”的民主成果,用制度管人、管事、管權,為基層黨內民主的發(fā)展提供堅強的制度保證。

[1] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟,為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[Z].北京:人民出版社,2007.52.

[2] 黨章學習讀本編寫組.黨章學習讀本[M].北京:紅旗出版社,2007.50-51.

[3] 劉會柏.云南省瀘西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直選研究[J].云南行政學院學報,2006,(1).