嚴(yán)振書 莊立銘

（中共中央黨校研究生院，北京 100091；北京海淀區(qū)委區(qū)直屬機關(guān)，北京 100080）

我國社區(qū)建設(shè)存在的問題及發(fā)展趨向分析

嚴(yán)振書1莊立銘2

（中共中央黨校研究生院，北京 100091；北京海淀區(qū)委區(qū)直屬機關(guān)，北京 100080）

改革開放以來，我國社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。當(dāng)前，社區(qū)建設(shè)在面臨諸多困難與挑戰(zhàn)的同時，也呈現(xiàn)出六個方面的積極發(fā)展趨向，即:社區(qū)發(fā)展將呈現(xiàn)漸次推進的梯度格局，政府將由直接參與、推動轉(zhuǎn)向為引導(dǎo)、協(xié)助社區(qū)建設(shè)，社區(qū)自治組織和民間組織的能力和作用將得到進一步的增強，社區(qū)居民將由“被動參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃訁⑴c”社區(qū)建設(shè)，社區(qū)治理與服務(wù)方式將實現(xiàn)由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，社區(qū)服務(wù)將進入以提高服務(wù)質(zhì)量和水平為主的內(nèi)涵發(fā)展階段。

社區(qū)建設(shè)；問題；趨向

社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。改革開放以來，隨著中國社會整體轉(zhuǎn)型速度的逐步加快和社會主義市場經(jīng)濟的深度發(fā)展，社區(qū)建設(shè)在改善民生、促進和諧、維護穩(wěn)定方面的地位和作用也日益凸顯。本文試圖從學(xué)理和實踐兩個層面對社區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程、面臨的困境以及未來發(fā)展趨向進行分析和探討，以期引起更多的人對社區(qū)建設(shè)的關(guān)注和研究。

一、中國社區(qū)建設(shè)發(fā)展歷程回顧

改革開放以來，經(jīng)由學(xué)界的推動和基層管理的實踐需求，我國由最初從探索建立社會保障制度的角度而提出的“社區(qū)”、“社區(qū)服務(wù)”概念，逐漸發(fā)展到全國性的“社區(qū)建設(shè)”、“和諧社區(qū)建設(shè)”，并上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分。回顧中國社區(qū)建設(shè)改革發(fā)展歷程，我們大體將其劃分為四個階段。

（一）社區(qū)建設(shè)的前奏階段

1979年，受中央領(lǐng)導(dǎo)委托，費孝通受命恢復(fù)自1957年被取消的中國社會學(xué)。在社會學(xué)恢復(fù)之初，費孝通就指出，社區(qū)研究是社會學(xué)的五臟六腑之一。在他的推動下，學(xué)界開始將社區(qū)作為一種理論和方法，從單個社區(qū)入手，研究逐漸拓展到類型分析和構(gòu)建體系階段。與此同時，由官方推動的改革，在實踐層面亦不斷深入。1982年，黨的十二大首次提出“發(fā)展基層社會生活的群眾自治”，同年全國人大五屆五次會議通過新憲法，規(guī)定城市居委會和農(nóng)村村委會是基層群眾自治性組織。這為推進我國社區(qū)建設(shè)做了法律和政策方面的準(zhǔn)備。1986年初，民政部從探索建立社會保障制度的高度，明確提出了開展社區(qū)服務(wù)、完善社區(qū)服務(wù)體系的要求，從而首次將“社區(qū)”這一概念引入基層管理。社區(qū)服務(wù)隨之在全國范圍內(nèi)展開。1989年12月26日，七屆全國人大第十一次會議通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規(guī)定了“居民委員會應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動”，從而確定了居委會社區(qū)服務(wù)的職能。1993年8月，黨中央、國務(wù)院14個部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，提出要“加快建立健全社會保障體系和社會化服務(wù)體系，推動社區(qū)服務(wù)業(yè)全面、快速地發(fā)展”。1995年12月，民政部制定了《全國社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》，隨之在全國推行。經(jīng)過多年的實踐，社區(qū)服務(wù)取得了一系列的成果：一是興建了一大批社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點和社區(qū)服務(wù)設(shè)施，在一定程度上滿足了城市居民對基本生活服務(wù)的需求；二是在社區(qū)服務(wù)開展過程中，提高了人們對社區(qū)的認(rèn)識，使社區(qū)意識通過社區(qū)服務(wù)得到了提高；三是形成和培養(yǎng)了一批專兼職社區(qū)服務(wù)人員，包括志愿者隊伍，從而為社區(qū)建設(shè)的進一步發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。

（二）社區(qū)建設(shè)的“點實驗”階段

20世紀(jì)90年代初期，隨著改革的深化和社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，社區(qū)工作的其他方面內(nèi)容也迅速展開，社區(qū)服務(wù)的概念已經(jīng)包容不了全方位的社區(qū)工作。學(xué)術(shù)界和政府有關(guān)部門借鑒國外“社區(qū)發(fā)展”的概念，結(jié)合中國實際提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念。所謂社區(qū)建設(shè)，它是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程。1991年5月，民政部領(lǐng)導(dǎo)指出社區(qū)工作除了社區(qū)服務(wù)外，還有社區(qū)文化、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)康復(fù)、社區(qū)教育等內(nèi)容，首次提出基層組織要抓好“社區(qū)建設(shè)”。隨之，民政部確立天津市河北區(qū)、杭州市下城區(qū)為全國社區(qū)建設(shè)試點單位，開展社區(qū)建設(shè)“點實驗”工作；并于1991—1992年間，先后召集了三次全國性的社區(qū)建設(shè)理論研討會，聽取各界對社區(qū)建設(shè)的意見和建議。在此基礎(chǔ)上，1998年九屆全國人大一次會議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，批準(zhǔn)在民政部基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上組建民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，具體“指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理工作，推進社區(qū)建設(shè)”。1999年，民政部選擇26個城區(qū)為城市社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)，遍布全國19個?。▍^(qū)、市）。同時，全國還有20多個?。▍^(qū)、市）確定了近100個?。ㄊ校┘壣鐓^(qū)建設(shè)實驗區(qū)。為保證各實驗區(qū)工作的順利開展，民政部結(jié)合各地實踐經(jīng)驗，制定了《全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)工作實施方案》，具體指導(dǎo)各實驗區(qū)工作。

（三）社區(qū)建設(shè)全面推進階段

在全國社區(qū)建設(shè)“點實驗”成功推進的基礎(chǔ)上，民政部于2000年10月9日向黨中央、國務(wù)院上報了《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》?！兑庖姟吩陉U述推進城市社區(qū)建設(shè)重大意義的基礎(chǔ)上，明確提出了我國城市社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，并就促進城市社區(qū)建設(shè)各項工作的開展、加強城市社區(qū)組織和隊伍建設(shè)、推進城市社區(qū)建設(shè)的整體合力提出了具體的措施和要求。這個意見引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，中央政治局常委開會專題研究了社區(qū)建設(shè)工作，并于2000年11月9日以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳名義向全國轉(zhuǎn)發(fā)。自此社區(qū)建設(shè)活動由“點實驗”階段轉(zhuǎn)入全面推進階段。2001年7月，民政部發(fā)布《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動指導(dǎo)綱要》及《全國社區(qū)建設(shè)示范城基本標(biāo)準(zhǔn)》。2005年8月，民政部部長李學(xué)舉在全國社區(qū)建設(shè)工作會議上總結(jié)了全面推進社區(qū)建設(shè)五年來取得的進展?fàn)顩r：（1）健全組織，完善自治，初步構(gòu)筑了以社區(qū)黨組織為核心的社區(qū)組織體系；（2）轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，初步形成了社區(qū)建設(shè)新的工作運行機制；（3）加大投入，拓展功能，初步構(gòu)筑起以社會互助為基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)體系；（4）優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，提高整體素質(zhì)，初步建立了一支中國特色的社區(qū)工作隊伍。

（四）建設(shè)和諧社區(qū)階段

2004年9月，黨的十六屆四中全會明確提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)。2005年2月19日，胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上指出：“要加強城鄉(xiāng)基層自治組織建設(shè)，從建設(shè)和諧社區(qū)入手，使社區(qū)在提高居民生活水平和生活質(zhì)量上發(fā)揮服務(wù)作用，在密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系上發(fā)揮橋梁作用，在維護社會穩(wěn)定、為群眾創(chuàng)造安居樂業(yè)的良好環(huán)境上發(fā)揮促進作用?！备鞯貐^(qū)各部門全面落實中央部署，把推進和諧社區(qū)建設(shè)擺在突出位置，引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)進入新的發(fā)展階段。2005年8月，李學(xué)舉在全國社區(qū)建設(shè)工作會議上作了《建設(shè)和諧社區(qū)，為構(gòu)建和諧社會奠定基礎(chǔ)》的講話，并提出了建設(shè)和諧社區(qū)的指導(dǎo)原則和主要任務(wù)。2007年10月，全國“社區(qū)建設(shè)與和諧社會”研討會在武漢舉行。2008年10月，在黨的十七屆三中全會上，胡錦濤提出要“完善農(nóng)村社會管理體制機制，加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定”。同年12月，全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗交流會在山東諸城舉行。2009年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。隨后農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作在全國展開。同年10月，國務(wù)院副總理回良玉在全國和諧社區(qū)建設(shè)工作會議上提出，建設(shè)和諧社區(qū)，要做到“五個堅持”。同年12月，中國社區(qū)建設(shè)展示中心在浙江省杭州市落成。

二、社區(qū)建設(shè)進一步發(fā)展面臨的困境

我國社區(qū)建設(shè)在取得巨大發(fā)展成就的同時，也面臨著許多困難和挑戰(zhàn)，尤其是政府與社區(qū)組織的關(guān)系、社區(qū)組織自身發(fā)展的“缺憾”和社區(qū)居民參與不足等問題更具有現(xiàn)實性、緊迫性、根本性和全局性。

（一）社區(qū)管理體制行政化傾向較為嚴(yán)重

我國《憲法》、《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》規(guī)定：居委會、村委會是中國社會基層民眾的自治組織，依法實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，至于協(xié)助政府及其派出機構(gòu)去做與居民（村民）相關(guān)的部分工作必須以不影響居民（村民）自治為前提。但是，從現(xiàn)實情況來看，無論是居委會（村委會）的治理章程、組織功能、工作制度，還是其人事決定、經(jīng)費收支、運行方式、考核機制都深深打著行政的“烙印”。以居委會組織功能為例，政府各職能部門現(xiàn)在都強調(diào)“工作進社區(qū)”的重要性，它們（包括其派出機構(gòu)）指派的行政任務(wù)占居委會日常工作的80%以上，并要求居委會接受各有關(guān)部門的檢查和考核，居委會成為政府的“腿兒”，儼然是“一級政府”。同時，“一竿子插到底”的“行政任務(wù)”也使居委會不堪重負(fù)。例如，深圳市羅湖區(qū)湖景居委會，這個只有6個人的居委會，門口居然掛著22塊牌子，加上樓梯間掛的和堆在辦公室的共計45塊牌子，而深圳的其它居委會，有的竟有50多塊牌子！社區(qū)管理體制行政化傾向嚴(yán)重影響和損害了社區(qū)“自治”功能，也影響了民眾對居委會的認(rèn)同感和歸屬感。

（二）民眾的參與積極性和社區(qū)認(rèn)同度不高

社區(qū)建設(shè)的核心是促進民眾參與和培育社區(qū)認(rèn)同。晚年的費孝通先生曾經(jīng)指出：“社會建設(shè)硬件是必要的，但軟件更重要，要使社區(qū)真正成為一個守望相助的共同體，還得依靠居民的共識。”然而，目前中國社區(qū)建設(shè)中普遍面臨的一個問題是民眾的參與積極性和社區(qū)認(rèn)同度不高，表現(xiàn)為：（1）在參與主體方面，對西安六個新興社區(qū)的調(diào)查中顯示，愿意以不同方式參與社區(qū)活動（包括積極參與和做一些志愿性的工作）的居民只占全體居民的43.8%，而上海社科院組織的調(diào)查則顯示，只有25%的居民“樂于參與”社區(qū)事務(wù)。在愿意參與社區(qū)活動的居民中又以離退休人員、婦女、家庭困難人員及特殊服務(wù)對象為主，他們占到了73%，而文化程度較高的、經(jīng)濟狀況較好的中青年居民則基本缺乏參與熱情，參與比例不足20%。（2）在參與內(nèi)容方面，普通居民主要是參與社區(qū)組織的文娛宣教活動，而涉及社區(qū)管理層面和決策性政務(wù)的則主要由居委會（村委會）成員商量決定，普通居民參與較少。中國青少年發(fā)展中心、共青團中央權(quán)益部課題組曾對全國10大城市50個社區(qū)進行調(diào)查，結(jié)果顯示曾經(jīng)參與社區(qū)決策過程的居民只占全體居民的35.3%。而對西安的調(diào)查中同樣顯示社區(qū)居民參與內(nèi)容方面的局限性，33.6%的居民認(rèn)為，街道和居委會從未邀請自己參與商討社區(qū)事務(wù)的管理，只有10%的居民回答曾經(jīng)受到過一些邀請。（3）在參與方式方面，被動參與和組織動員參與為主，主動參與的較少。德國著名的中國問題研究專家托馬斯·海貝勒曾經(jīng)指出：“中國的參與并不總是人們自覺自愿的，它可能是上級組織的。在國家極力監(jiān)控參與的背景下，人們對自治式的參與還有畏縮心理，經(jīng)過動員的參與人居主導(dǎo)地位?！币詫ι钲谑腥齻€社區(qū)的調(diào)查為例，經(jīng)?！芭c別人談?wù)撋鐓^(qū)治理問題”的居民只占被調(diào)查對象的8.6%，而同意“不知道怎么參與社區(qū)管理”和對是否參與社區(qū)管理持無所謂態(tài)度的人數(shù)則高達71.9%。（4）在社區(qū)認(rèn)同方面，對西安六個社區(qū)的調(diào)查顯示，社區(qū)居民對本社區(qū)居民的認(rèn)同感只有37.5%，其中對本社區(qū)有明顯歸屬感的居民只有25%。

（三）社區(qū)工作者人才隊伍建設(shè)尚須大力加強

從嚴(yán)格意義上說，社區(qū)工作者人才指能夠運用專業(yè)知識和方法，專門從事社區(qū)管理和服務(wù)工作的專門人才。目前，社區(qū)工作者在我國還是一個較為新穎的概念，在社區(qū)建設(shè)第一線工作的人員，大致可分為三類：（1）社區(qū)專職人員，包括社區(qū)黨委（支部）書記、主任和社區(qū)保衛(wèi)員、人民調(diào)解員、計生管理員等；（2）社區(qū)專業(yè)技術(shù)人員，主要指在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等從事醫(yī)療康復(fù)教育的人員；（3）社區(qū)志愿者（義工）。從性質(zhì)上看，在這三類人員中能夠真正劃入社區(qū)工作者人才隊伍的則很少。以北京市西三旗街道辦事處轄下27個社區(qū)居委會為例，在從事社區(qū)工作的專職人員者中，盡管擁有大專以上學(xué)歷者已高達47%，但同時他們也承認(rèn)，大部分人是在職學(xué)歷，沒有具有社會學(xué)專業(yè)知識的專業(yè)化人才。由于受文化水平和知識結(jié)構(gòu)所限，這些人員的主要精力集中在應(yīng)付各部門一般化、常規(guī)性工作上，難以適應(yīng)新時期社區(qū)工作的需求。而這還是在中國社區(qū)建設(shè)的發(fā)達地域——北京，至于其他各地，社區(qū)工作者人才隊伍則更是匱乏。據(jù)統(tǒng)計，2008年，全國基層社區(qū)共計68.7萬個，而截至2009年底，通過全國社會工作者職業(yè)水平考試的人數(shù)僅為45677人，平均15個社區(qū)僅擁有1個持有全國社會工作者職業(yè)資格證書的人。同時，由于編制、待遇、經(jīng)費等方面的原因，即使是現(xiàn)有的社區(qū)工作者隊伍也很不穩(wěn)定。

（四）社區(qū)民間組織的發(fā)育尚不完善、成熟

社區(qū)民間組織是指社區(qū)居民為滿足自身物質(zhì)和精神文化需求，以本社區(qū)成員為主體、本社區(qū)區(qū)域為主要場所，遵守國家法律法規(guī)，尊重社會公德，以自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我娛樂為主要活動目的而自發(fā)形成的非營利性、公益性（或互益性）的群眾團體或組織。我國社區(qū)民間組織是社區(qū)組織體系的重要組織細胞，它介于社區(qū)主體組織（社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會）和居民個體之間，是社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的支撐體。當(dāng)前，我國社區(qū)民間組織的發(fā)育還尚不完善、成熟，具體表現(xiàn)為承接政府公共職能轉(zhuǎn)移的社會事務(wù)類組織行政化傾向嚴(yán)重，尚未獨立、自主、有效開展工作；家政、房產(chǎn)中介、勞務(wù)中介等服務(wù)類組織數(shù)量雖然較多，但存在許多收費不合理、服務(wù)不到位問題；正規(guī)的、專業(yè)的社區(qū)民間組織較少，不能有效滿足社區(qū)發(fā)展的需要；文化娛樂類組織雖然活動開展較多，也容易“出彩”，但依然存在參與人群、形式和內(nèi)容較為固定、單一問題；社區(qū)志愿類活動缺乏有效組織，活動較少，影響也較小。以對東陽市D社區(qū)的調(diào)查為例，當(dāng)問及調(diào)查對象“在過去的一年中，你是否記得社區(qū)里有過想為社區(qū)做出貢獻的社會團體和組織嗎”這一問題時，高達59%的居民作出了否定的回答；而對“在過去的一年中，你是否知道社區(qū)組織過志愿者活動”的回答則更為糟糕，竟然有70%的人回答不知道。由此可見，社區(qū)民間組織的發(fā)展尚待時日，任重而道遠。

（五）城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)存在較大差距

從中國社會轉(zhuǎn)型長期進程看，我國已經(jīng)進入以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新階段。然而，就城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)具體現(xiàn)實情況來看，二者之間在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人員構(gòu)成等方面依然存在較大差距。（1）在基礎(chǔ)設(shè)施方面，2008年，全國用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資高達41710億元，而國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入剛剛超過1200億元。（2）在公共服務(wù)方面，目前城市社區(qū)基本上擁有健全的服務(wù)體系，小社區(qū)大服務(wù)格局基本形成，社區(qū)居民的民生問題也得到了有效解決；農(nóng)村社區(qū)除村衛(wèi)生室（醫(yī)療站）因國家財政近兩年大力投入而有所成效外，其他服務(wù)設(shè)施和機構(gòu)大多處于構(gòu)想和規(guī)劃階段。（3）在人員構(gòu)成方面，無論是社區(qū)內(nèi)成員，還是社區(qū)工作人員，城鄉(xiāng)社區(qū)之間的差距都異常顯著。特別是隨著城市化進程的加快，大量年輕的、有知識的、有技術(shù)的農(nóng)村人口融入城市，在農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象，農(nóng)村留守人口以老弱婦孺為主，這一現(xiàn)象十分不利于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。此外，在資金來源、社區(qū)組織等方面，城鄉(xiāng)社區(qū)之間也存在較大差距。

三、社區(qū)建設(shè)的發(fā)展趨向

當(dāng)前，處于社會轉(zhuǎn)型期的中國社區(qū)建設(shè)主要呈現(xiàn)出以下六個方面的發(fā)展趨向：

（一）社區(qū)建設(shè)的發(fā)展將呈現(xiàn)漸次推進的梯度格局

首先，從城鄉(xiāng)之間的關(guān)系來看，社區(qū)建設(shè)將由大城市向中小城市、城鎮(zhèn)及村落差序推進，預(yù)計到2020年，在省一級（包括直轄市和自治區(qū)）會基本形成城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化新格局，屆時省內(nèi)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)之間的不同將主要由“差距”而漸次轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤厣鄙?。其次，從區(qū)域分布上看，社區(qū)建設(shè)將由東部沿海發(fā)達地區(qū)向中、西部欠發(fā)達地區(qū)漸次緩慢推進，并且在社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、組織構(gòu)成、方法手段等方面均出現(xiàn)梯度差異。一般認(rèn)為，總體上區(qū)域之間社區(qū)建設(shè)“差距”的縮小乃至消除要滯后于省內(nèi)，預(yù)計到本世紀(jì)中葉可望實現(xiàn)區(qū)域間社區(qū)建設(shè)“公平”推進。第三，從啟動點的選擇上看，在社區(qū)內(nèi)部，將由社區(qū)建設(shè)較好的領(lǐng)域向社區(qū)建設(shè)的空白點和弱力區(qū)漸次鋪開；在市區(qū)范圍內(nèi)，將以社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)較好的社區(qū)為“示范”，結(jié)合各個社區(qū)自身的特點和實際情況，漸次向整個城區(qū)展開。第四，從推進階段上看，一般要經(jīng)歷三個不同的階段，即：最初協(xié)助階段，靠外在的權(quán)威、技術(shù)、資源援助來引導(dǎo)、帶動、組織、啟發(fā)社區(qū)居民，以方案為本，解決社區(qū)問題；自助階段，就是要社區(qū)居民自己組織，自己決策，自己解決問題，以過程為本，注重居民的教育；互助——競爭階段，將許多小型社區(qū)聯(lián)系起來，相互競賽與觀摩，既相互促進又相互合作，充分運用資源，進一步提高社區(qū)組織程度，促進社區(qū)長期發(fā)展。目前，從總體上看，我國絕大部分社區(qū)建設(shè)仍處于最初協(xié)助階段。

（二）政府將由直接參與、推動轉(zhuǎn)向為引導(dǎo)、協(xié)助社區(qū)建設(shè)

目前，中國社區(qū)建設(shè)在理論和實踐上都出現(xiàn)了兩種不同的傾向。一種是行政化傾向，其研究著眼于基層政權(quán)建設(shè)，強調(diào)行政管理權(quán)力的下放和政府權(quán)力在街、居的整合。該類研究者主張將街道辦事處變革為一級政府管理實體，其過去主要承擔(dān)的民政職能也轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ麄€街區(qū)的社會綜合管理，而居委會的機構(gòu)設(shè)置也主要是對應(yīng)街道辦的機構(gòu)和職能，在隸屬關(guān)系上，居委會是街道辦的“腿”。這類研究由于直接面對街區(qū)具體實際，政策針對性強，在社區(qū)初期建設(shè)中效率也較高。另一種是“社區(qū)制”傾向，其研究“著眼于社區(qū)共同體的形成，強調(diào)社區(qū)動員、居民參與和社區(qū)自治?！背衷擃愑^點的研究人員大多以“三大部門理論”和“社區(qū)理論”作為預(yù)設(shè)性前提和基礎(chǔ)，其政策設(shè)定針對的是街區(qū)社會管理與服務(wù)中存在的問題，認(rèn)為問題的根源在于忽視對社區(qū)居民的動員，而政府方面又因包攬公共事務(wù)過多，所以導(dǎo)致行政效率低下，并進一步滯緩了社區(qū)的發(fā)育。從客觀上講，二者在理論和實踐上都存在較為明顯的缺陷。對于強調(diào)行政化傾向的來說，容易忽視社會自治組織和市場組織的力量，缺乏對社區(qū)理論和發(fā)展趨勢的強力解釋。而在現(xiàn)實中，人們又存在一種這樣的觀念，即：一旦政府干預(yù)了某事，那就是政府的事情，與我們平民百姓無關(guān)，因此不利于社區(qū)動員、居民參與和社區(qū)自治。對于強調(diào)社區(qū)制傾向的來說，由于其理論上以國家和社會的分野為預(yù)設(shè)前提，主張政府行政權(quán)力的淡出，而在實踐操作層面，又常常將政府作為實施推動的主體，致使理論和對策經(jīng)常相互矛盾。因此，要避免兩種傾向“各自為政”的局面，需要從實際出發(fā)，對二者進行“優(yōu)化整合”。前面我們已經(jīng)提及社區(qū)發(fā)展一般要經(jīng)歷三個不同的階段，即最初協(xié)助階段、自助階段和互助——競爭階段，現(xiàn)在，我國絕大部分社區(qū)建設(shè)處于最初協(xié)助階段。從“三階段理論”出發(fā)，我們認(rèn)為，當(dāng)前中國的社區(qū)建設(shè)要重視和發(fā)揮政府作為“第一推動力”的作用，同時，我們也要清醒地認(rèn)識到“社區(qū)動員、居民參與和社區(qū)自治”是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)和核心。因此，隨著社區(qū)建設(shè)的推進和深入發(fā)展，政府要有意識地從直接參與、推動逐漸轉(zhuǎn)向為引導(dǎo)、協(xié)助社區(qū)建設(shè)，這是社區(qū)發(fā)展的趨勢和“正途”。

（三）社區(qū)自治組織和民間組織的能力和作用將得到進一步的增強

正如上面一部分我們所論證的，政府在當(dāng)下發(fā)揮“第一推動力”作用的同時，要隨著社區(qū)建設(shè)的推進和深入發(fā)展，有意識地從直接參與、推動逐漸轉(zhuǎn)向為引導(dǎo)、協(xié)助社區(qū)建設(shè)，即實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。而要順利地實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，政府首先需要找到“轉(zhuǎn)出職能”的“承接方”，而社區(qū)自治組織和民間組織則是其天然的“承接方”。

1．增強社區(qū)自治組織的“自治”能力。首先，政府應(yīng)明確自身與社區(qū)自治組織的關(guān)系是“合作”，而非“上下級”，政府可以對社區(qū)建設(shè)進行指導(dǎo)、幫助、支持，但沒有權(quán)力要求社區(qū)自治組織“一定要干什么”，社區(qū)自治組織也沒有義務(wù)事事向政府有關(guān)部門“匯報工作”。合作關(guān)系的樹立在現(xiàn)實中需要掌握權(quán)力和資源的政府率先采取主動，社區(qū)自治組織方可“跟進”，實現(xiàn)真正意義上的“自治”；其次，社區(qū)自治組織成員是選舉產(chǎn)生的，而非“上級”指派的或內(nèi)定的，通過選舉的方式把熱愛社區(qū)工作、得到全體社區(qū)居民擁護和愛戴的人，選進社區(qū)自治組織的領(lǐng)導(dǎo)班子；第三，在日常工作中，社區(qū)自治組織要真正成為社區(qū)居民的“腿”和“嘴”，“屁股”要始終坐在居民這一邊，代表全體居民的利益。

2．大力培育和發(fā)展社區(qū)民間組織。首先，降低社區(qū)民間組織的“準(zhǔn)入”門檻，對有登記必要的社區(qū)民間組織，政府有關(guān)部門要在保證其基本要件“達標(biāo)”的情況下，盡可能地降低登記門檻，簡化登記手續(xù)，而對一般的科教文體方面的社區(qū)民間組織則實行備案制即可。其次，政府要加大對社區(qū)民間組織在組織運作、活動場地、資金來源等方面的幫助和支持，使社區(qū)民間組織在承接社會事務(wù)，開展居民生活服務(wù)、慈善互助、科普教育、文化娛樂等方面發(fā)揮重要作用。實踐證明，通過政府購買服務(wù)、項目資金等途徑，積極引導(dǎo)各種社會組織和各類志愿者到社區(qū)參與社區(qū)管理和服務(wù)，是一條行之有效的途徑。第三，社區(qū)民間組織自身也要通過建立以章程為核心的各項規(guī)章制度和相應(yīng)工作機制，去獲取社區(qū)居民的認(rèn)可、支持和參與；通過組織自律來提高社會公信力，創(chuàng)立良好的社區(qū)公共服務(wù)形象；通過多種方式培養(yǎng)和引進一批高素質(zhì)、樂奉獻的優(yōu)秀人才，提高社區(qū)民間組織的整體素質(zhì)；通過構(gòu)建穩(wěn)定的資金來源渠道，增強發(fā)展后勁，來促進自身良性可持續(xù)發(fā)展。

（四）社區(qū)居民將由“被動參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃訁⑴c”社區(qū)建設(shè)

前面我們已經(jīng)提及，從總體上看我國絕大部分社區(qū)建設(shè)仍處于最初協(xié)助階段，在這個階段，社區(qū)的劃定、組織、建設(shè)主要靠政府的權(quán)威、資源，居委會作為行政體系的“末梢”，主要承擔(dān)著為政府及其職能部門“跑腿”的角色。在這種情況下，居民會自然地認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)是“政府的事”，而不是“我的事”，其參與的主動性可想而知。客觀地講，改革開放后，中國基層社會管理在從“單位”向“社區(qū)”轉(zhuǎn)變的過程中，由行政系統(tǒng)主導(dǎo)初期的社區(qū)建設(shè)，有其合理的一方面，在實際運作中效率也較高。但是另一方面，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，社區(qū)建設(shè)的根本目的是要實現(xiàn)“自治”，而要實現(xiàn)這一目的，其首要的前提是社區(qū)居民能以“主人翁”的身份和心態(tài)積極、主動地參與社區(qū)建設(shè)和管理。可喜的是，當(dāng)前出現(xiàn)了促使社區(qū)居民由“被動參與”向“主動參與”轉(zhuǎn)變的趨向。一方面，我國社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)（指導(dǎo)）者已經(jīng)認(rèn)識到，真正意義上的社區(qū)建設(shè)是建立多元主體的民主管理體制，實現(xiàn)基層社會管理方式由政府統(tǒng)治向社會自治的根本性轉(zhuǎn)變。目前，無論是法律層面、政策層面，還是在社區(qū)建設(shè)的具體實踐中，都在程度不同地推動和實現(xiàn)著這一轉(zhuǎn)變。另一方面，隨著市場經(jīng)濟的深度發(fā)展，個體居民的自主性、民主意識、平等觀念、生活自理能力都在不斷得到增強，以及社區(qū)民間組織的發(fā)展并走向成熟，主動參與社區(qū)建設(shè)和管理逐漸成為居民的內(nèi)在要求。因此，當(dāng)下基層政府需要做的一項重要任務(wù)就是在肯定和鼓勵居民這種內(nèi)在要求的同時，要及時而充分地授權(quán)給居民，增加他們參與決策的機會，盡可能地把社區(qū)層面與居民直接相關(guān)的公共事務(wù)交給居民自己來做決定，逐步使居民從認(rèn)可具體事務(wù)上的自我決定，進而認(rèn)可自我決定的方式，進而認(rèn)可做出自我決定的權(quán)力，最后形成認(rèn)可和尊重自我決定的習(xí)慣和制度。

（五）社區(qū)治理與服務(wù)方式將實現(xiàn)由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變

實現(xiàn)社區(qū)治理與服務(wù)方式由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在以下三個方面：（1）治理的理念。在我國社區(qū)建設(shè)進程中，正在經(jīng)歷著由單一的政府“管理”向多元的社區(qū)“治理”理念的轉(zhuǎn)變。單一的政府“管理”是指運用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社區(qū)建設(shè)實行自上而下的管理。而治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過各主體之間的平等參與，以合作、協(xié)商的方式實施對社區(qū)事務(wù)的管理。雖然在現(xiàn)實中，現(xiàn)階段我國社區(qū)治理的架構(gòu)仍要以政府為核心，但政府應(yīng)以平等主體的身份參與社區(qū)的治理，作為平等一員接受監(jiān)督和評議。（2）信息化平臺。運用信息技術(shù)和手段整合社區(qū)資源，是實現(xiàn)社區(qū)治理與服務(wù)方式由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。社區(qū)信息化平臺主要包括：社區(qū)門戶網(wǎng)站集、社區(qū)服務(wù)呼叫中心管理系統(tǒng)、社區(qū)信息管理系統(tǒng)、社區(qū)綜合信息查詢統(tǒng)計分析系統(tǒng)、社區(qū)一站式服務(wù)管理系統(tǒng)以及對新的相關(guān)系統(tǒng)的應(yīng)用。目前，城市社區(qū)基本上實現(xiàn)了建立門戶網(wǎng)站，應(yīng)用了臺帳管理系統(tǒng)等，而農(nóng)村社區(qū)信息化平臺建設(shè)尚處于起步階段。（3）集約化發(fā)展。整合政府各部門在城市基層的辦事機構(gòu)，積極推進“一站式”服務(wù)，提高為社區(qū)及其居民提供公共服務(wù)的水平。在這方面，北京市西城區(qū)德勝街道辦事處做得比較好，他們面向駐地單位和居民，設(shè)立公共服務(wù)大廳，對地區(qū)政務(wù)事項辦理、居民事物受理、公益性法律服務(wù)等79個項目實行集中、統(tǒng)一服務(wù)。各項公共服務(wù)在“區(qū)——街——居綜合管理信息系統(tǒng)”網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下運行，服務(wù)大廳窗口受理、全程代辦、內(nèi)部即時流轉(zhuǎn)、統(tǒng)計分析、資料存檔、績效考核等過程全面實現(xiàn)電子化，并在網(wǎng)上提供辦事指南、遠程受理、視頻服務(wù)、網(wǎng)上投訴、政策法規(guī)查詢等服務(wù)。截至2008年底，共辦理各種服務(wù)事項超過15萬件，接待來人來電咨詢14萬余人次，處理居民各類訴求25637件，解決了小區(qū)天然氣開通、網(wǎng)吧經(jīng)營擾民、社區(qū)路椅設(shè)置等群眾反映較為強烈的問題，在得到社區(qū)居民和駐地單位廣泛認(rèn)可的同時，同時實現(xiàn)了自身集約化發(fā)展。

（六）社區(qū)服務(wù)將進入以提高服務(wù)質(zhì)量和水平為主的內(nèi)涵發(fā)展階段

隨著中國社會整體轉(zhuǎn)型速度的加快和社會主義市場經(jīng)濟的深度發(fā)展，社區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用越來越重要，作為社區(qū)建設(shè)龍頭和重點的社區(qū)服務(wù)，將在經(jīng)歷規(guī)模和數(shù)量擴張階段之后，進入以提高服務(wù)質(zhì)量和水平為主的內(nèi)涵發(fā)展階段。其轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，在服務(wù)對象方面，傳統(tǒng)的以老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象為重點的社區(qū)服務(wù)將向覆蓋社區(qū)全體成員方向發(fā)展；其次，在服務(wù)內(nèi)容方面，將由較為單一的社區(qū)福利、便民利民、社保管理向構(gòu)建包括就業(yè)、社會保障、社區(qū)救助、社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育、社區(qū)文教體、社區(qū)流動人口管理和服務(wù)、社區(qū)安全等服務(wù)內(nèi)容的全方位、多層次、多樣化的社區(qū)服務(wù)體系方向發(fā)展。同時，精神性服務(wù)內(nèi)容在不斷增多；第三，在服務(wù)形式方面，將由傳統(tǒng)面對面的供需形式向人性化、專業(yè)化、社會化、信息化方向發(fā)展；第四，在供給主體方面，將以政府為主要的（在初期，甚至是唯一的）供給主體向多元化方向發(fā)展，供給主體除了政府外，還包括社區(qū)居委會、社區(qū)民間組織、駐社區(qū)單位、企業(yè)、居民等，其中，社區(qū)自治組織和民間組織的作用將日益凸顯。

［1］鄭杭生主編.中國人民大學(xué)中國社會發(fā)展報告2006——走向更講治理的社會：社會建設(shè)與社會管理［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2006:302.

［2］胡錦濤.在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話［N］.人民日報，2005-6-27（1）.

［3］費孝通.居民自治：中國城市社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo)［J］.江海學(xué)刊，2002，（3）:15-18.

［4］趙華鵬、姜超.和諧社區(qū)建設(shè)中的“參與”問題及對策［J］.西安建筑科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009，（3）:11-17.

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［7］嚴(yán)振書.促進社會組織健康發(fā)展的四大著力點［J］.中共石家莊市委黨校學(xué)報，2009，（12）:19-22.

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（責(zé)編：趙國梁）

C912.8

A

1008-8431（2010）02-0016-06

2010-03-06

嚴(yán)振書（1975-），男，中共中央黨校研究生院博士生；莊立銘（1979-），男，中共北京海淀區(qū)委區(qū)直屬機關(guān)科員。