郝耀文 徐華宇

近年來，我國重大危機事件頻發(fā)，給國家和人民生命、財產(chǎn)與安全構(gòu)成極大威脅。但同時恩格斯有一句名言：“一個聰明的民族，從災難和錯誤中學到的東西比平時多的多。”誠然，危機并不可怕，重要的是一個民族或國家要在危機中吸取經(jīng)驗和教訓，建立起應(yīng)對危機的各種機制，確保遇到危機時有效應(yīng)對危機，避免或減少損失。我國是世界上各種災害發(fā)生較為頻繁的國家之一，但是由于各種原因，我國危機應(yīng)對機制的建設(shè)還比較落后，一旦危機來臨，在危機應(yīng)對的各個方面還有不少尚需完善之處，如何完善我國的危機應(yīng)對機制，危機來臨時能夠有效應(yīng)對以保護國家和人民的生命、財產(chǎn)與安全，是我們亟需研究與解決的一個重要課題。在危機應(yīng)對的機制方面，西方國家的研究起步較早，無論是在理論研究還是在具體實踐方面都有許多可供我們借鑒之處。

總體來說，現(xiàn)階段國外的危機應(yīng)對機制主要呈現(xiàn)出如下幾個特點：

一、注重立法的綜合性，大力加強危機應(yīng)對的綜合性立法工作

以危機應(yīng)對的對象為標準，關(guān)于危機應(yīng)對的法律可以劃分為兩種類型：專門性法律與綜合性法律。專門性法律主要是針對某種特定危機的應(yīng)對專門制定的，對象具有單一性；綜合性法律則是根據(jù)所有或大部分危機的共性而制定的，對象具有綜合性。在早期，專門性法律是各國應(yīng)對危機法律的主要形式，但隨著各種危機侵害的不斷加劇，人們逐漸認識到綜合性法律對危機應(yīng)對更為有效，于是關(guān)于危機應(yīng)對的綜合性立法逐漸成為主流。美國是世界上法律最為發(fā)達、最為完備的國家之一，早在1803年美國即制定了第一部災難法規(guī)。隨后在整個19世紀，美國共通過一百多件關(guān)于公共危機的法案，其內(nèi)容涉及臺風、地震、洪水和其他各類自然災害。但這種大規(guī)模的專門性立法工作持續(xù)到20世紀中葉發(fā)生了改變，由于較大規(guī)模的災害應(yīng)對通常要涉及到好幾個不同的部門，往往許多部門全力配合協(xié)作才能應(yīng)對災害，而分散的專門性立法卻對不同部門之間的協(xié)作配合無能為力，因此，20世紀中期以后，美國對現(xiàn)有的公共危機法律進行了整合，連續(xù)出臺了幾部有關(guān)危機應(yīng)對的綜合性法律，改變了公共危機法律、法規(guī)分散的狀態(tài)。目前，美國的公共危機法律框架主要由《災害救助和緊急援助法》（又稱《斯坦福法案》）、《全國緊急狀態(tài)法》、《美國聯(lián)邦法典》第四十四篇以及其他相關(guān)的法律（如《國家地震災害減輕法》、《國家洪災保險法》、《緊急補充撥款法》等）構(gòu)成。

除了美國之外，日本也非常重視綜合性立法工作。作為世界上減災立法較早且相對完善的國家之一，日本十分重視危機應(yīng)對法律的制定，現(xiàn)有防災減災相關(guān)法律53部，其中防災減災的基本法有5部，如1947年制定的《災害救助法》、1961年制定的《災害對策基本法》等，形成一個比較成熟的、較為完善的關(guān)于防災減災的法律應(yīng)對的體系。

二、成立專門的危機應(yīng)對機構(gòu)，對危機的預防、應(yīng)急救援和災后重建等事項進行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理

比較世界各國的危機應(yīng)對機制，我們可以發(fā)現(xiàn)許多國家都有一個十分相似的特點，即在整個政府機構(gòu)體系中，單獨設(shè)立一個部門主管危機應(yīng)對工作，危機應(yīng)對工作向著專門化、專業(yè)化的方向發(fā)展，如美國的聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署、日本的中央防災會議、俄羅斯的緊急情況部等。雖然各國危機應(yīng)對主管機構(gòu)的名稱不同，具體工作與職權(quán)范圍也各有差別，但它們有一點是共同的，即這些機構(gòu)都是本國危機應(yīng)對的核心機構(gòu)，國內(nèi)危機應(yīng)對工作主要由這些機構(gòu)負責運作和開展。

以美國為例，在20世紀70年代以前，美國對自然災害等突發(fā)事件的應(yīng)對也是由各個相應(yīng)的部門單獨承擔的，但這些分散的緊急應(yīng)對機構(gòu)在運作中存在著各部門難以協(xié)調(diào)一致、行動緩慢、效率低下等問題，因此1979年卡特總統(tǒng)下令合并了很多政府機構(gòu)中與緊急事務(wù)應(yīng)對有關(guān)的職責部門，成立了聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署，由該機構(gòu)統(tǒng)一負責危機應(yīng)對工作。9.11事件后，為了加強國土安全，2003年布什總統(tǒng)發(fā)布命令，聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署與其它22個聯(lián)邦機構(gòu)共同組成國土安全部。目前，聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署是國土安全部四大部門之一，權(quán)力很大，甚至被人稱為美國的“秘密政府”。由美國危機應(yīng)對機構(gòu)的歷史演變過程我們可以看到，美國的危機應(yīng)對機構(gòu)是由分散到集中，又集中到統(tǒng)一，由統(tǒng)一到強大的過程，目前我國的危機應(yīng)對機構(gòu)應(yīng)如何改革，應(yīng)如何發(fā)展，美國的做法值得我們深入研究與借鑒。

三、社會危機感和社會風險意識強，注重對民眾進行危機教育與訓練

許多發(fā)達國家都認為當前的社會風險無處不在，各種危機隨時都會給正常的社會秩序造成沖擊和破壞。正如1983年由國際法協(xié)會組織的一項調(diào)查報告所指出的：“可以毫不夸張地說，在最近歷史的任何時期，人類中的相當一部分生活在緊急狀態(tài)之下”。正是這種危機意識與風險意識，使發(fā)達國家特別注重對危機的預防與應(yīng)對。首先，重視對社會危機和風險的研究。美國等西方發(fā)達國家政府在第二次世界大戰(zhàn)后開始重視社會危機管理方面的研究，最初西方對危機管理的研究主要是國家安全和國際關(guān)系等政治領(lǐng)域，后來也開始注重與災害有關(guān)的一些專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的研究，如洪水、颶風、地震、火災等各類災害的預防和緊急救援等，并注重從公共管理方面對危機事件進行研究。許多大學開設(shè)了危機管理專業(yè)，開展學歷教育和培訓；其次，加強社會公眾的危機意識。如在日本，為提高民眾對災害的防御意識，政府把防災救災知識的普及教育放在首位，支持民間自發(fā)的防災活動，為民間開展防災事業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。每年的9月1日是日本的防災日，每到這一天，全國各地都會參加政府組織的大規(guī)模防災演習，演練發(fā)生地震時，各地應(yīng)該如何參加和組織救災救援；再次，對民眾進行危機教育與訓練，加強公眾的危機應(yīng)對能力。為了盡量減少危機對社會帶來的沖擊與破壞，許多國家都注重對民眾進行教育與訓練，增強民眾的危機應(yīng)對能力，并把接受教育與訓練作為民眾的法定義務(wù)。如韓國《民防衛(wèi)基本法》規(guī)定，民防衛(wèi)隊員每年需接受10天共50小時的教育訓練。收到參加教育訓練命令的民防衛(wèi)隊員必須在規(guī)定的時間內(nèi)參加訓練，服從民防衛(wèi)隊長和教官的指揮。韓國《民防衛(wèi)基本法》還規(guī)定了違反教育訓練規(guī)定的法律責任，韓國《民防基本法》規(guī)定，無正當理由不參加民防訓練、不響應(yīng)民防準備命令或妨礙執(zhí)行任務(wù)者，處以5萬元以下的罰款或者處以懲役、拘留。

四、各種救災力量在危機應(yīng)對過程中職責清晰、分工明確，確保危機應(yīng)對行動有條不紊的進行

在日本、美國等國家，各種救災力量在危機應(yīng)對中有明確的職責，彼此密切配合、分工協(xié)作，共同抵御災害的侵襲。如美國，在重大危機發(fā)生時，美國一般都會出現(xiàn)三種應(yīng)對力量，即警察、消防和紅十字會，他們按照自己的職責井然有序地進行份內(nèi)的工作，警察主要是負責維持秩序，消防負責搶救和救援，紅十字會主要負責后勤服務(wù)工作。再如日本，在重大災害面前，日本的危機應(yīng)對力量主要有自衛(wèi)隊、警察和消防、社會團體等幾種救援力量。以2007年的新地震為例，地震發(fā)生后半小時，自衛(wèi)隊就派出救援隊伍趕赴受災現(xiàn)場。自衛(wèi)隊在救災初期的主要任務(wù)是檢查現(xiàn)場、救助遇難者和看護傷員，當由警察與消防組成的救援隊趕到現(xiàn)場后，其主要任務(wù)慢慢轉(zhuǎn)向運輸救援物資、供水、發(fā)放食物和安排災民洗澡等；地震發(fā)生后，鄰近各地警事廳與消防廳立即成立緊急救援隊，開赴災區(qū)執(zhí)行緊急救援工作；社團法人日本煤氣協(xié)會在地震發(fā)生后，馬上成立對策本部，抽調(diào)技術(shù)人員組成支援部隊，迅速派到現(xiàn)場從事維修、供氣等工作。另外，志愿者救援過程中也發(fā)揮了十分重要的作用，在這期間共有9萬多名志愿者參與救災工作。