顧桂蘭

日本地處歐亞板塊、菲律賓板塊、太平洋板塊交接處，處于太平洋環(huán)火山帶，臺風(fēng)、地震、海嘯、暴雨等各種災(zāi)害極為常見，是世界上易于遭受自然災(zāi)害的國家之一。在長期與災(zāi)難的斗爭中，日本在應(yīng)急管理特別是防災(zāi)減災(zāi)方面，法規(guī)健全、體制完善、機制順暢、宣傳到位、保障有力，預(yù)防和處置各類突發(fā)事件的成效顯著，已形成了一套較為完善的綜合性防災(zāi)減災(zāi)對策機制，歸納起來主要有六大特點，非常值得我國借鑒學(xué)習(xí)。

一、應(yīng)急管理法律體系健全完善

所謂應(yīng)急管理，是為了降低突發(fā)災(zāi)難性事件的危害，基于對造成突發(fā)事件的原因、突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展過程以及所產(chǎn)生的負(fù)面影響的科學(xué)分析，有效集成社會各方面的資源，對突發(fā)事件進行有效地應(yīng)對、控制和處理的一整套理論、方法和技術(shù)體系。

20世紀(jì)50年代末和90年代初，日本先后發(fā)生了伊勢彎臺風(fēng)、阪神大地震等重大災(zāi)害，國民生命財產(chǎn)安全損失慘重，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟社會發(fā)展。同時，伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，事故災(zāi)害和傳染病蔓延等其他災(zāi)害不斷增多。面對各種災(zāi)害特別是自然災(zāi)害的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，日本高度重視防災(zāi)、減災(zāi)工作，經(jīng)過不斷總結(jié)完善，形成了特色鮮明、成效顯著的應(yīng)急管理體系。

在預(yù)防和應(yīng)對災(zāi)害方面，日本堅持“立法先行”，建立了完善的應(yīng)急管理法律體系。1946年，國家頒布了《災(zāi)害救助法》。1961年進而制定頒布了《災(zāi)害對策基本法》。該法對防災(zāi)理念、目的、防災(zāi)組織體系、防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)后修復(fù)、財政金融措施、災(zāi)害緊急事態(tài)等事項作了明確規(guī)定，是日本的防災(zāi)抗災(zāi)的根本大法，有“抗災(zāi)憲法”之稱。根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》，日本還頒布了《河川法》、《海岸法》、《防沙法》等法律法規(guī)。目前，日本共制定應(yīng)急管理(防災(zāi)救災(zāi)以及緊急狀態(tài))法律法規(guī)227部。各都、道、府、縣（省級）都制定了《防災(zāi)對策基本條例》等地方性法規(guī)。一系列法律法規(guī)的頒布實施，顯著提高了日本依法應(yīng)對各種災(zāi)害的水平。為了確保法律實施到位，日本要求各級政府針對制訂具體的防災(zāi)計劃（預(yù)案）、防災(zāi)基本計劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃和地域防災(zāi)計劃，細(xì)化上下級政府、政府各部門 、社會團體和公民的防災(zāi)職責(zé)、任務(wù)，明確相互之間的運行機制，并定期進行訓(xùn)練，不斷修訂完善，有效增強了應(yīng)急計劃的針對性和操作性。

二、應(yīng)急管理組織體系科學(xué)嚴(yán)密

日本建立了中央政府、都道府縣（省級）政府、市町村政府分級負(fù)責(zé)，以市町村為主體，消防、國土交通等有關(guān)部門分類管理，密切配合，防災(zāi)局綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理組織體制。國家設(shè)立“中央防災(zāi)委員會”，負(fù)責(zé)制定全國的防災(zāi)基本規(guī)劃、相關(guān)政策和指導(dǎo)方針，由內(nèi)閣房負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)?！爸醒敕罏?zāi)委員會”的主席是首相，成員包括國家公安委員會委員長、相關(guān)部門大臣，公共機構(gòu)，如紅十字會、NTT電信公司、電臺、廣播電臺和研究行業(yè)的有關(guān)學(xué)者組成。當(dāng)發(fā)生較大規(guī)模的災(zāi)害時，中央政府成立“非常災(zāi)害對策本部”。當(dāng)發(fā)生特大災(zāi)害時，中央政府成立“緊急災(zāi)害對策本部”，由首相擔(dān)任本部長。都道府縣設(shè)有防災(zāi)局（下設(shè)危機管理課），負(fù)責(zé)制訂地方防災(zāi)計劃，綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)防災(zāi)工作。轄區(qū)內(nèi)發(fā)生較大規(guī)模災(zāi)害時設(shè)置“災(zāi)害對策本部”，由知事任本部長。各市町村也有相應(yīng)機構(gòu)，負(fù)責(zé)實施中央和地方政府的防災(zāi)計劃，是應(yīng)對災(zāi)害的主體。一般情況下，上一級政府主要向下一級政府提供工作指導(dǎo)、技術(shù)、資金等支持，不直接參與管理。當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件時，成立由政府一把手為總指揮的“災(zāi)害對策本部”，組織指揮本轄區(qū)的力量進行應(yīng)急處置。除地震外，上一級政府通常根據(jù)下一級政府的申請予以救援。

三、建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有序的巨災(zāi)應(yīng)急機制

在日本，一般把地震、洪水、臺風(fēng)等造成大量人員傷亡和財產(chǎn)損失的特別重大突發(fā)公共事件稱為巨災(zāi)。為減少和應(yīng)對巨災(zāi)的發(fā)生，建立了相應(yīng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有序的巨災(zāi)應(yīng)急機制。

日本政府通過《大規(guī)模災(zāi)害時消防及自衛(wèi)隊相互協(xié)助的協(xié)議》等一系列法律法規(guī)，建立了跨區(qū)域協(xié)作機制、消防、警察和自衛(wèi)隊?wèi)?yīng)急救援機制，強化了中央和地方、部門與部門之間統(tǒng)一指揮、分工合作的力度。發(fā)生巨災(zāi)時，為提高運轉(zhuǎn)效率，首相設(shè)置非常災(zāi)害對策本部，統(tǒng)一調(diào)度指揮。

一是建立跨區(qū)域防救災(zāi)機制。阪神大地震前，只有18個都道府縣、586個市町村簽訂72小時相互援助協(xié)議；阪神大地震后，已有47個道府縣、2000多個市町村簽定了72小時相互援助協(xié)議，日本聯(lián)合防救災(zāi)形式已深入基層組織。

二是基本確立消防、警察和自衛(wèi)隊合作機制。首先，互相提供災(zāi)害情報，開展日常協(xié)作演習(xí)。其次，災(zāi)區(qū)附近的警察廳和消防廳，設(shè)置專門的聯(lián)絡(luò)人員，協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)附近的機構(gòu)以及災(zāi)害現(xiàn)場工作。

三是自衛(wèi)隊承擔(dān)警察部隊和消防援助隊空運任務(wù)，警察確保道路暢通。如警察不在現(xiàn)場時，自衛(wèi)隊、消防隊員可替代警察行使此權(quán)。上述對策、措施具有很強的可行性。例如，2003年5月26日宮城縣東部發(fā)生七級地震。地震后6分鐘后，首相官邸危機管理中心就迅速成立了地震對策室，召開了政府各部門的緊急會議。緊接著，國土交通省、海上保安廳、總務(wù)省等部門紛紛成立了對策室或聯(lián)絡(luò)室。十多分鐘后，宮城縣警察總部的攝像直升機已向首相官邸傳送在空中攝影的災(zāi)區(qū)圖像了。一個多小時后，內(nèi)閣防災(zāi)大臣召開新聞發(fā)布會，公布了政府的救災(zāi)措施。與阪神大地震相比，這次日本政府反應(yīng)迅速，應(yīng)對有力，充分顯示了其行政組織應(yīng)急管理的能力。

四、公眾防災(zāi)避災(zāi)意識強，自救互救能力高

日本十分重視應(yīng)急科普宣教工作，通過各種形式向公眾宣傳防災(zāi)避災(zāi)知識，增強公眾的危機意識，提高自護能力，減少災(zāi)害帶來的生命財產(chǎn)損失。

為紀(jì)念1923年9月1日的關(guān)東大地震，日本將每年的9月1日定為“防災(zāi)日”，8月30日到9月5日定為“防災(zāi)訓(xùn)練周”。在此期間，通過組織綜合防災(zāi)演練、圖片展覽、媒體宣傳、標(biāo)語、講演會、模擬體驗等多種方式進行應(yīng)急宣傳普及活動。同時，將每年的1月17日定為“防災(zāi)志愿活動日”，1月15日至21日定為“防災(zāi)及防災(zāi)志愿活動周”。鼓勵公眾積極參加防災(zāi)訓(xùn)練，掌握正確的防災(zāi)避災(zāi)方法，提高其自救、互救能力。

政府部門及社會團體根據(jù)本地區(qū)有可能出現(xiàn)的災(zāi)害類型，編寫形式多樣、通俗易懂、多國語言的應(yīng)急宣傳手冊，免費向公眾發(fā)放，普及防災(zāi)避災(zāi)常識。同時，社區(qū)積極組織居民制作本地區(qū)防災(zāi)地圖。通過災(zāi)害分析、實地調(diào)查、意見收集、編寫樣本、集體討論、印刷發(fā)放等環(huán)節(jié)，使居民了解本地區(qū)可能發(fā)生的災(zāi)害類型，災(zāi)害的危害性，避難場所的位置、正確的撤離路線，真正做到災(zāi)害來臨時沉著有效應(yīng)對。日本將防災(zāi)教育內(nèi)容列入了國民中小學(xué)生教育課程，通過理論授課、觀看影片、參觀消防學(xué)校、參加應(yīng)急訓(xùn)練等方式宣傳應(yīng)急知識，增強應(yīng)急意識，培養(yǎng)應(yīng)急能力。同時，教育部規(guī)定學(xué)校每個學(xué)期都要進行防災(zāi)演習(xí)。9月5日，應(yīng)香川縣知事的邀請，我們參加了香川縣綜合應(yīng)急演練，有近100名中學(xué)生參與此次演練，經(jīng)常的模擬演習(xí)不但鍛煉了學(xué)生的逃生技能，也有助于消除他們在面對災(zāi)難時的恐懼心理。在日本的縣市，都建立了市民防災(zāi)體驗中心。體驗中心是集防災(zāi)教育、防災(zāi)訓(xùn)練功能于一體的應(yīng)急科普宣教基地，由政府出資建設(shè)，免費向公眾開放。體驗中心內(nèi)設(shè)有模擬地震體驗室、模擬臺風(fēng)體驗室、模擬煙避難體驗室、模擬醫(yī)護急救訓(xùn)練室、消防滅火訓(xùn)練室、防災(zāi)影像播放室、模擬災(zāi)害處置游戲室、圖片展示區(qū)、裝備展示區(qū)等。公眾通過體驗，感受不同類型、不同程度的災(zāi)害，增強防災(zāi)意識；通過實踐，掌握基本的自救、互救技能。

五、應(yīng)急設(shè)施齊備應(yīng)急保障有力

一是建立了專職和兼職相結(jié)合的應(yīng)急隊伍。專職應(yīng)急救援隊伍主要有警察、消防署員、陸上自衛(wèi)隊。兼職隊伍主要是消防團成員。消防團員由公民自愿參加，政府審查后，定期組織他們到消防學(xué)校接受培訓(xùn)，發(fā)給資質(zhì)征，并提供必要的設(shè)施和裝備。他們平時工作，急時應(yīng)急，屬于應(yīng)急救援志愿者。消防團員人數(shù)較多，是本地區(qū)防災(zāi)和互助的骨干力量。日本企業(yè)消防隊員由企業(yè)組建，保護企業(yè)的自身安全，緊急情況下，也接受政府的調(diào)遣。日本消防隊伍分布密集，以香川縣為例，設(shè)23個消防暑，專職消防工作人員1163人；有17個消防團、239個消防分團，消防團員達7697人。

二是應(yīng)急設(shè)施齊備。充分利用中小學(xué)牢固的體育館、教室和空曠的操場、公園等，建設(shè)了眾多的應(yīng)急避難場所，并在街道旁設(shè)置統(tǒng)一、易識別的“避難場所指示標(biāo)志”，便于指引公眾迅速、準(zhǔn)確的到達應(yīng)急避難場所。日本的酒店、商場、機場、地鐵站等公共場所都有明確的避難線路圖，在線路圖中清楚的標(biāo)明目前所處的位置，消火器材、避難器具的位置及避難線路。所有建筑物的消防通道都標(biāo)有紅色倒三角，一旦發(fā)生火災(zāi)，消防員即可迅速由通道進入樓內(nèi)解救被困人員。防災(zāi)公園內(nèi)有消防直升飛機停機坪、醫(yī)療站、防震性水池和防災(zāi)用品貯備，并架設(shè)電信通訊設(shè)施，確保了出現(xiàn)危機時其有效發(fā)揮防災(zāi)功能。

三是應(yīng)急物資種類多、數(shù)量足、質(zhì)量高。日本建立了應(yīng)急物資儲備和定期輪換制度，各級政府和地方公共團體要預(yù)先設(shè)計好救災(zāi)物資的儲備點，建立儲備庫和調(diào)配機制。其中主要食品、飲用水的保質(zhì)期是五年，一般在第四年的時候更換，更換下來的食品用于各種防災(zāi)演習(xí)。在日本紅十字香川縣支部，香川縣消防學(xué)校、防災(zāi)航空大隊，三豐市消防團、丸龜川西地區(qū)自主防災(zāi)會等地方，我們都看到了儲備充足的應(yīng)急物資裝備、設(shè)施和生活必需品。同時，日本大力開發(fā)防震抗災(zāi)用品。根據(jù)不同的用途和需要，日本現(xiàn)已研制出各種防震抗災(zāi)用品。例如，具有一定防火功能的緊急避難用品包，內(nèi)有各類物品27件，其中包括礦泉水、飲用水長期保存罐、壓縮餅干、手搖充電的收音機及電燈、防塵口罩、防滑手套、繩子、固體燃料、急用哨子、護創(chuàng)膏、藥棉和繃帶等。同時，每次綜合防災(zāi)訓(xùn)練時，組織部門會邀請防災(zāi)用品生產(chǎn)企業(yè)參加，既調(diào)動了企業(yè)投身應(yīng)急管理事業(yè)的積極性，又向公眾推廣了防災(zāi)用品。由于防災(zāi)用品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及公眾防災(zāi)意識的增強，日本基本上家家都儲備有防災(zāi)應(yīng)急用品和自救用具。

六、預(yù)測預(yù)警和應(yīng)急通訊系統(tǒng)完善發(fā)達

日本依托大專院校、科研院所建立危機管理研究所，對危機管理、健康危機管理、災(zāi)害數(shù)據(jù)研究、防災(zāi)救助等多方面課題進行研究，并將研究成果運用于應(yīng)急管理工作之中。利用先進的監(jiān)測預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)，實時跟蹤、監(jiān)測天氣、地質(zhì)、海洋、交通等變化，減災(zāi)工作部門日常大量的工作就是記錄、分析重大災(zāi)害有可能發(fā)生的時間、地點、頻率，研究制定預(yù)防災(zāi)害的計劃，定期組織專家及有關(guān)人員對災(zāi)難形勢進行分析，向政府提供防災(zāi)減災(zāi)建議。比如，根據(jù)地震專家推測，每隔大約80年至150年，日本就會發(fā)生一次震源位于東海、東南海和南海附近的大地震，而現(xiàn)在到了隨時可能發(fā)生的時期，且震級可能為里氏8級以上。因此，日本各部門都在為應(yīng)對此次可能發(fā)生的大地震做好防災(zāi)準(zhǔn)備。在搞好地震防災(zāi)對策知識宣傳、防震訓(xùn)練、物資儲備等工作的基礎(chǔ)上，還加大了震情監(jiān)測和震情信息快速有效傳遞的準(zhǔn)備工作。日本科學(xué)家在水下兩千米的海槽上安裝檢測儀器，通過人造衛(wèi)星的全球定位系統(tǒng)來密切監(jiān)視海底地殼板塊的活動。積極研究建立全民危機警報系統(tǒng)，當(dāng)?shù)卣?、海嘯等自然災(zāi)害以及其它各個突發(fā)事件發(fā)生時，日本政府有關(guān)方面可以不用通過各級地方政府，而是直接利用“全民危機警報系統(tǒng)”向國民發(fā)出警報信息。

日本各地都建立了都道府縣的緊急防災(zāi)對策本部指揮中心。指揮中心設(shè)有計算機控制的大屏幕顯示器，通過網(wǎng)絡(luò)對所屬地區(qū)和城市進行監(jiān)控。指揮中心內(nèi)還設(shè)有政府和商業(yè)電視臺以及警察總部部屬的直升飛機的監(jiān)控畫面。災(zāi)害發(fā)生后，各地政府首腦(知事)和緊急防災(zāi)對策本部的所有成員將在指揮中心進行救災(zāi)指揮，使災(zāi)害緊急處置實現(xiàn)高效化。由于都道府縣所屬地區(qū)都建立了計算機骨干網(wǎng)絡(luò)，使緊急防災(zāi)對策本部的信息中心，通過網(wǎng)絡(luò)與所屬的市町村和警察局、自衛(wèi)隊、水電煤氣、道路等管理部連接在一起，以保證信息的通暢和救災(zāi)行動的實施。日本的防災(zāi)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)十分嚴(yán)密。它們除了運用計算機網(wǎng)絡(luò)連接外，還用有線專用線連接以作備用；如果以上線路都發(fā)生問題時，則利用衛(wèi)星監(jiān)控的GPS定位系統(tǒng)來指揮救災(zāi)，力爭做到萬無一失。

日本政府建立起覆蓋全國、功能完善、技術(shù)先進的防災(zāi)通信網(wǎng)絡(luò)。包括：以政府各職能部門為主，由固定通訊線路(包括影像傳輸線路)、衛(wèi)星通信線路和移動通信線路組成的“中央防災(zāi)無線網(wǎng)”;以全國消防機構(gòu)為主的“消防防災(zāi)無線網(wǎng)”;以自治體防災(zāi)機構(gòu)和當(dāng)?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉揽h府、市町村的“防災(zāi)行政無線網(wǎng)”，以及在應(yīng)急過程中實現(xiàn)互聯(lián)互通的防災(zāi)相互通信用無線網(wǎng)等。此外，還建立起各種專業(yè)類型的通信網(wǎng)，包括水防通信網(wǎng)、緊急聯(lián)絡(luò)通信網(wǎng)、警用通信網(wǎng)、防衛(wèi)用通信網(wǎng)、海上保安用通信網(wǎng)以及氣象用通信網(wǎng)等。一是日本開發(fā)出一種在自然災(zāi)害發(fā)生后確認(rèn)人身安全的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的功能由可以上網(wǎng)并帶有全球定位功能的手機來實現(xiàn)。中央和地方救災(zāi)總部通過網(wǎng)絡(luò)向手機的主人發(fā)送確認(rèn)是否安全的電子郵件，手機主人根據(jù)提問用手機郵件回復(fù)后，在救災(zāi)總部的信息終端上就會顯示每一個受訪者的位置和基本的狀況。二是發(fā)生災(zāi)害時，在避難的道路路面上貼上無線射頻識別標(biāo)簽，避難者通過便攜裝置可以清楚地知道安全避難場所的具體位置;如果有人被埋在廢墟堆里不能動彈或呼救，內(nèi)置無線射頻識別標(biāo)簽的手機會告訴搜救人員被埋者所處的具體位置；還可以通過身上攜帶的無線射頻識別標(biāo)簽獲得相關(guān)信息，以準(zhǔn)確地判別其身份。三是開發(fā)出了可由摩托車運載，能充當(dāng)臨時無線基站的無線通信裝置，可以接收受害者的手機信號，確認(rèn)他們的安全情況，并把相關(guān)情況傳遞給急救車上的救護人員。四是利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實現(xiàn)“緊急地震迅速預(yù)報”。具體說來，就是把家庭和辦公室的家電產(chǎn)品、房門等和因特網(wǎng)連接起來，由電腦自動控制，當(dāng)?shù)卣鹩嫴蹲降秸鹪吹目v波以后，可在3～5秒后發(fā)布緊急預(yù)報，系統(tǒng)接到緊急地震迅速預(yù)報以后，能即刻自動切斷火源。

日本在預(yù)防和處置地震、海嘯、交通和火災(zāi)等事故方面有著豐富的理論和成熟的經(jīng)驗。加強雙方的合作和交流，充分借鑒日本的應(yīng)急管理理念和預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急救援等方面的經(jīng)驗，對于推動我國安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理工作有著十分重要的意義。