于 昕

(海軍潛艇學(xué)院政治理論教研室,山東 青島 266071)

馬六甲海峽是連接印度洋和南海的主要通道,世界貿(mào)易量的四分之一和世界石油運(yùn)輸量的一半都要通過(guò)馬六甲海峽,是全球重要的咽喉要道,歷來(lái)是兵家必爭(zhēng)之地,具有極其重要的軍事戰(zhàn)略地位。中國(guó)是馬六甲海峽的主要使用國(guó)之一,1993年,中國(guó)成為石油凈進(jìn)口國(guó),國(guó)際能源署的報(bào)告顯示,2010年中國(guó)對(duì)進(jìn)口石油的依賴度將提高到40％,至2030年將達(dá)80％。中國(guó)目前的石油進(jìn)口運(yùn)輸路線有陸路和海路兩條,其中海路有三條航線,即中東航線、非洲航線和東南亞航線,而從這些航線進(jìn)口的石油都須通過(guò)馬六甲海峽,大概占中國(guó)進(jìn)口石油的85％,在每天通過(guò)馬六甲海峽的油輪中,有60％是通往中國(guó)的,完全可以說(shuō),馬六甲海峽是中國(guó)的海上石油生命線。目前,美國(guó)、日本和印度都在逐漸加大對(duì)該海峽的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事滲透,但我國(guó)對(duì)該海峽幾乎沒(méi)有軍事影響能力,中國(guó)80％以上的能源運(yùn)輸安全處于外國(guó)軍事力量控制之下,一旦馬六甲海峽受阻,中國(guó)將面臨能源中斷供給的危機(jī),由此形成所謂的“馬六甲困局”,成為中國(guó)能源安全的潛在威脅。高度重視馬六甲海峽問(wèn)題,從政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、法律等多方面進(jìn)行專項(xiàng)研究是維護(hù)我國(guó)國(guó)家海上安全利益的必然要求,而目前國(guó)內(nèi)的研究還不成體系,本文試從馬六甲海峽所處的法律環(huán)境角度作初步探討。

一、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)馬六甲海峽的影響

作為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的海洋法典,《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)自1994年生效以來(lái),對(duì)世界海洋的政治和戰(zhàn)略格局產(chǎn)生了巨大而深遠(yuǎn)的影響。就馬六甲海峽的法律環(huán)境而言,《公約》有關(guān)海域劃分和海峽制度的相關(guān)規(guī)定確立了馬六甲海峽的法律地位、航行、使用等制度的內(nèi)容,主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

(一)領(lǐng)海制度的影響

《公約》建立了新的海洋劃分秩序,包括內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海、國(guó)際海底區(qū)域等,在此基礎(chǔ)上,海峽依其所處水域的法律地位而分為內(nèi)海海峽、領(lǐng)海海峽和非領(lǐng)海海峽。

根據(jù)《公約》的規(guī)定,沿海國(guó)的領(lǐng)海為從其領(lǐng)?；€量起不超過(guò)12海里的海域。馬六甲海峽由新加坡海峽和馬六甲海峽組成,因沿岸的馬六甲古城而得名,海峽全長(zhǎng)1080千米,呈西北一東南走向,其南口寬為35海里,向北漸寬,最寬處達(dá)134.5海里,中間大部分地段寬40海里左右,東端航道最窄,僅為8.4海里。至沿岸國(guó)為馬來(lái)西亞、印度尼西亞和新加坡三個(gè)國(guó)家。印度尼西亞和馬來(lái)西亞分別于1960和1969年先后宣布將其領(lǐng)海擴(kuò)大到12海里,由于馬六甲海峽最窄處僅8.4海里,為沿岸國(guó)領(lǐng)海水域覆蓋,成為沿岸國(guó)家的領(lǐng)海海峽。因此,在海峽內(nèi)的領(lǐng)海部分,馬來(lái)西亞、印度尼西亞和新加坡享有《公約》所規(guī)定的各項(xiàng)領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利,如安全權(quán)利、資源所有權(quán)、領(lǐng)海內(nèi)立法權(quán)和管轄權(quán)等等,其他國(guó)家應(yīng)尊重三國(guó)的領(lǐng)土主權(quán),不得干涉沿岸國(guó)內(nèi)政。同時(shí),根據(jù)《公約》的規(guī)定,其他國(guó)家船舶享有領(lǐng)海內(nèi)的無(wú)害通過(guò)權(quán)。《公約》第17-19條規(guī)定,“所有國(guó)家,不論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó),其船舶均享有無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海的權(quán)利”；“通過(guò)應(yīng)繼續(xù)不停和迅速進(jìn)行”；“通過(guò)只要不損害沿海國(guó)的和平、良好秩序和安全,就是無(wú)害的?！睂?duì)于軍艦在此類海峽的通行,《公約》規(guī)定：“如果任何軍艦不遵守沿海國(guó)關(guān)于通過(guò)領(lǐng)海的法律和規(guī)章,而且不顧沿海國(guó)向其提出遵守法律和規(guī)章的任何要求,沿海國(guó)可要求該軍艦立即離開領(lǐng)海。”[1](P9-10)因此,馬來(lái)西亞、印度尼西亞和新加坡作為海峽沿海國(guó),不應(yīng)阻礙其他國(guó)家船舶在海峽內(nèi)的無(wú)害通過(guò),在此前提下,有權(quán)就海峽的正當(dāng)管理和維護(hù)制定相關(guān)法律規(guī)章,其他國(guó)家應(yīng)當(dāng)遵守。

(二)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的影響

《公約》建立了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度,規(guī)定沿海國(guó)家有權(quán)在本國(guó)領(lǐng)海以外劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),寬度為從領(lǐng)?；€量起不超過(guò)200海里,從而突破了“領(lǐng)海以外即是公海”的傳統(tǒng)海洋劃分。馬來(lái)西亞、印度尼西亞和新加坡均已宣布了200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),馬六甲海峽內(nèi)除領(lǐng)海水域外,均為沿海國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域。

根據(jù)《公約》的規(guī)定,在海峽內(nèi)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域,沿岸三國(guó)享有水域內(nèi)一切自然資源的主權(quán)權(quán)利,以及對(duì)人工島嶼、海洋科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)的管轄權(quán)。其他國(guó)家應(yīng)該尊重沿岸三國(guó)的上述權(quán)利,遵守三國(guó)有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律制度。同時(shí),其他國(guó)家在沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有航行和飛越的自由、鋪設(shè)海底電纜和管道的自由,以及與這些自由有關(guān)的其他國(guó)際合法用途。各國(guó)在行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí),“應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù),并應(yīng)遵守沿海國(guó)按照本公約的規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章?！盵1](P28)

(三)有關(guān)“用于國(guó)際航行的海峽“制度的影響

“用于國(guó)際航行的海峽”是《公約》確立的一個(gè)新的概念,其立法背景在于：由于世界許多沿海國(guó)家在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)行3海里或6海里領(lǐng)海制度,多數(shù)國(guó)際海峽的主航道都處于公海之中,所以其他國(guó)家享有航行自由的權(quán)利。但是,隨著越來(lái)越多的國(guó)家承認(rèn)或采用12海里領(lǐng)海寬度,許多國(guó)際海峽處于沿海國(guó)領(lǐng)海范圍內(nèi)而無(wú)法實(shí)行自由航行的通行制度。根據(jù)1973年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)字,世界上將有116個(gè)海峽由于寬度不足24海里而處于領(lǐng)海國(guó)的領(lǐng)海范圍內(nèi)。其中歷史上頻繁用于國(guó)際航行的海峽(包括早已被專門國(guó)際條約規(guī)定的規(guī)定通行制度的海峽)就有30個(gè)左右,馬六甲海峽就是其中之一。這些海峽,尤其是重要的具有戰(zhàn)略地位的海峽,雖然具有領(lǐng)海的法律地位,但對(duì)它們的利用有鮮明的國(guó)際性,其通行制度是沿用領(lǐng)海的通行制度,還是有新的規(guī)定,直接影響到世界其他國(guó)家的海上航行。早在科孚海峽案中,國(guó)際法院就提出科孚海峽為兩面連接公海、用于國(guó)際航行海峽這樣一個(gè)新的概念,因而英國(guó)軍艦在這樣的海峽中有無(wú)害通過(guò)權(quán)。這個(gè)概念后來(lái)被《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第16條所接受,到聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議召開時(shí),用于國(guó)際航行海峽的通行制度又成為會(huì)議的主要議題之一,最終形成《公約》第三部分,即“用于國(guó)際航行的海峽”。

根據(jù)《公約》的規(guī)定,馬六甲海峽為“用于國(guó)際航行的海峽”,符合《公約》適用過(guò)境通行制度的條件,許多研究馬六甲海峽的文章也提出馬六甲海峽適用過(guò)境通行制度,但事實(shí)上這是個(gè)誤區(qū)。從實(shí)踐上看,印度尼西亞和馬來(lái)西亞兩國(guó)對(duì)此均表示強(qiáng)烈反對(duì), 1971年11月,印度尼西亞、馬來(lái)西亞和新加坡三國(guó)發(fā)表聯(lián)合聲明,宣布馬六甲海峽不是國(guó)際海峽,堅(jiān)決反對(duì)馬六甲海峽國(guó)際化,三國(guó)決定成立合作機(jī)構(gòu),共同管理海峽事務(wù),負(fù)責(zé)海峽的安全。聲明承認(rèn)各國(guó)船舶在海峽有無(wú)害通過(guò)權(quán),但要求外國(guó)船舶通過(guò)海峽時(shí)必須遵守沿岸國(guó)的法律和規(guī)章,飛機(jī)飛越海峽時(shí)需經(jīng)有關(guān)國(guó)家事先同意。關(guān)于軍艦通過(guò)馬六甲海峽問(wèn)題,印度尼西亞和馬來(lái)西亞要求事先通知。1977年3月,三國(guó)又簽署了《關(guān)于馬六甲海峽、新加坡海峽安全航行的三國(guó)協(xié)議》,重申了上述原則。1972年,印度尼西亞單方面宣布,超過(guò)20萬(wàn)噸的所有船舶,特別是油輪不允許通過(guò)馬六甲海峽,而應(yīng)從其他海峽通過(guò)。

這兒就出現(xiàn)了三國(guó)的協(xié)議與《公約》規(guī)定誰(shuí)具有優(yōu)先性的問(wèn)題。不僅僅是馬六甲海峽,許多用于國(guó)際航行的海峽由于歷史原因和其特殊的地理位置成為重要的國(guó)際航道,并為專門的國(guó)際條約規(guī)定了相關(guān)制度,如直布羅陀海峽的航行制度由1904年及1907年英、法、西三國(guó)協(xié)定確立,黑海海峽的通行制度則由1936年《蒙特類公約》作了規(guī)定?！豆s》注意到這一問(wèn)題,明確規(guī)定：“本部分的任何規(guī)定不影響：(a)海峽內(nèi)任何內(nèi)水區(qū)域,……(b)海峽沿岸國(guó)領(lǐng)海以外的水域作為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或公海的法律地位；(c)某些海峽的法律制度,這種海峽的通過(guò)已全部或部分地規(guī)定在長(zhǎng)期存在、現(xiàn)行有效的專門關(guān)于這種海峽的國(guó)際公約中”。[1](P18)從而承認(rèn)了此類法律制度的有效性。對(duì)于馬六甲海峽沿岸國(guó)家的有關(guān)聲明和協(xié)議,其他國(guó)家一直遵守,并沒(méi)有提出異議,因此,馬六甲海峽的通行制度由三國(guó)協(xié)議形成,適用無(wú)害通過(guò)制度。

(四)海峽使用國(guó)義務(wù)規(guī)定的影響及沿岸國(guó)關(guān)于海峽使用國(guó)合作義務(wù)的立法趨向

毫無(wú)疑問(wèn),《公約》的前述規(guī)定既是對(duì)用于國(guó)際航行的海峽已長(zhǎng)期存在的法律秩序的一種尊重,又是對(duì)沿岸國(guó)在制定海峽通行制度方面權(quán)限的一種限制。同時(shí),《公約》也意識(shí)到此類海峽存在戰(zhàn)略地位重要和交通繁忙的特點(diǎn),其沿岸國(guó)在維護(hù)海峽的航行安全以及在防止、減少和控制來(lái)自船舶的污染方面面臨著極大的壓力,因此,公約第43條對(duì)海峽使用國(guó)作出了“合作義務(wù)”的規(guī)定。

根據(jù)《公約》的規(guī)定,所謂“合作義務(wù)”是指海峽使用國(guó)和海峽沿岸國(guó)應(yīng)對(duì)下列各項(xiàng)通過(guò)協(xié)議進(jìn)行合作：(1)在海峽內(nèi)建立并維持必要的助航和安全設(shè)備或幫助國(guó)際航行的其他改進(jìn)辦法；(2)防止、減少和控制來(lái)自船舶的污染。[1](P21)但是,《公約》有關(guān)海峽使用國(guó)“合作義務(wù)”的這一規(guī)定是籠統(tǒng)和抽象的,比如,對(duì)于“海峽使用國(guó)”的概念、海峽沿岸國(guó)和使用國(guó)之間的合作義務(wù),是強(qiáng)制性義務(wù),還是任意義務(wù),合作的方式、途徑、范圍等都沒(méi)有作進(jìn)一步明確的規(guī)定。對(duì)于海峽沿岸國(guó)而言,這是其要求使用國(guó)承擔(dān)“合作義務(wù)”的極大法律障礙,要突破這一障礙,要么借助于《公約》的修改,要么通過(guò)沿岸國(guó)和使用國(guó)之間簽訂雙邊、多邊或者地區(qū)性協(xié)定來(lái)實(shí)現(xiàn)。顯然,相對(duì)于前者的長(zhǎng)期和復(fù)雜性,后者更為現(xiàn)實(shí)和可以預(yù)見。從1995年到2000年,在日本的積極推動(dòng)之下,馬六甲海峽沿岸三國(guó)以及國(guó)際海事組織共同組織召開了幾次國(guó)際會(huì)議,對(duì)公約第43條中存在的問(wèn)題進(jìn)行討論,并提出了各種解決方案和設(shè)想,主要內(nèi)容有：

1、關(guān)于國(guó)際海事組織在使用國(guó)合作義務(wù)問(wèn)題上的作用。會(huì)議參加者一致認(rèn)為,有關(guān)海峽使用國(guó)責(zé)任分擔(dān)和資金籌措等問(wèn)題的討論應(yīng)該在國(guó)際海事組織的主導(dǎo)下進(jìn)行。資金籌措機(jī)制必須符合海洋法公約的規(guī)定,符合公平原則和使用者負(fù)擔(dān)原則。

2、關(guān)于海峽使用國(guó)合作義務(wù)的性質(zhì)。一般認(rèn)為《公約》第43條規(guī)定的合作義務(wù)還不是強(qiáng)制性的義務(wù),而是一種任意義務(wù)。

3、關(guān)于使用國(guó)和沿岸國(guó)合作應(yīng)采取的方式。馬來(lái)西亞和印度尼西亞傾向于擴(kuò)大1981年由日本出資4億日元設(shè)立的周轉(zhuǎn)基金(Revolving Fund)的成員國(guó)和該基金的運(yùn)用范圍,或由其他使用國(guó)設(shè)立性質(zhì)和運(yùn)營(yíng)方式類似于周轉(zhuǎn)基金的其他基金或信托基金等。

4、關(guān)于合作的途徑。日本傾向于設(shè)立一個(gè)新的國(guó)際合作機(jī)制,一方面保證基金運(yùn)用的透明和效率,同時(shí)也可結(jié)束日本作為海峽使用國(guó)“只有掏錢的義務(wù),而沒(méi)有說(shuō)話的權(quán)力”的歷史。新加坡也認(rèn)為,如果沒(méi)有一個(gè)使用國(guó)也有發(fā)言權(quán)的國(guó)際性機(jī)構(gòu)來(lái)管理基金的運(yùn)用,將很難獲得更多使用國(guó)的資金合作。而馬來(lái)西亞和印度尼西亞則對(duì)設(shè)立涉及馬六甲海峽管理事務(wù)的新的國(guó)際合作機(jī)制持消極的態(tài)度。

5、關(guān)于《公約》第43條中“海峽使用國(guó)”的定義?！昂{使用國(guó)”概念中可以包括船旗國(guó)、船主國(guó)、所載貨物的進(jìn)出口國(guó)以及這些國(guó)家的公民、法人、船主、海上保險(xiǎn)公司、石油公司、海運(yùn)團(tuán)體。

6、關(guān)于使用國(guó)可提供資金合作的范圍。上述國(guó)際會(huì)議中討論的合作范圍集中在航行安全和防止污染兩個(gè)事項(xiàng)。海峽沿岸國(guó)具體列出一些需要使用國(guó)提供資金的項(xiàng)目：新加坡海峽分道通航航道的疏浚、拓寬和順直工程、航標(biāo)的遠(yuǎn)距離監(jiān)視系統(tǒng)、水路調(diào)查、掃撈沉船等,但上述幾次會(huì)議中對(duì)合作的范圍的討論沒(méi)有涉及到海上安全的問(wèn)題。

二、美國(guó)“防擴(kuò)散安全倡議”及“地區(qū)海上安全方案”的影響

2003年5月,時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什在訪問(wèn)波蘭期間正式宣布“防擴(kuò)散安全倡議”,該倡議表示將采取一切手段阻止大規(guī)模毀傷性武器在全球范圍內(nèi)擴(kuò)散,參加國(guó)將在海、空、陸攔截大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具和相關(guān)物料,打擊各種擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)及活動(dòng)并懲辦有關(guān)人員?！俺h”要求參加國(guó)采取實(shí)際有效的措施來(lái)防止有擴(kuò)散嫌疑的國(guó)家和非國(guó)家實(shí)體利用有關(guān)國(guó)家的船只、旗幟、口岸、領(lǐng)海、領(lǐng)空或陸地從事擴(kuò)散活動(dòng),可疑船只一旦進(jìn)入?yún)⒓訃?guó)的領(lǐng)陸、領(lǐng)海和領(lǐng)空,則應(yīng)被扣留和搜查。它還鼓勵(lì)參加國(guó)拒絕可疑運(yùn)輸物過(guò)境,或在其過(guò)境加油時(shí)予以扣留。按照這一設(shè)想,對(duì)世界各重要海上通道,包括馬六甲海峽,尤其在新加坡已經(jīng)參加了這一倡議的前提下,美國(guó)及其盟國(guó)或參加國(guó)均可按照“倡議”進(jìn)行攔截和搜查。[2](P120-122)這會(huì)對(duì)包括我國(guó)在內(nèi)的各國(guó)船只在馬六甲海峽的航行產(chǎn)生重要影響。

從內(nèi)容看,該倡議違背現(xiàn)行國(guó)際法關(guān)于國(guó)家主權(quán)不容侵犯等基本原則,尤其是違反了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》關(guān)于公海自由的規(guī)定,存在著明顯的法律漏洞和嚴(yán)重隱患。

“公海自由”是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》確立的一項(xiàng)重要的原則性法律規(guī)定,根據(jù)這一規(guī)定,公海對(duì)世界所有國(guó)家平等開放,其船舶均享有《公約》規(guī)定的包括航行、捕魚、科學(xué)研究等在內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)利。為保證公海自由的實(shí)現(xiàn),《公約》進(jìn)一步規(guī)定船旗國(guó)對(duì)航行在公海上的、懸掛本國(guó)旗幟的船舶、對(duì)該船上所發(fā)生的刑事、民事等案件擁有專屬管轄權(quán),任何其他國(guó)家都無(wú)權(quán)管轄,即船旗國(guó)管轄,從而保證各國(guó)船只能不受他國(guó)干擾地行使公海自由的各項(xiàng)權(quán)利。根據(jù)《公約》的規(guī)定,船旗國(guó)以外國(guó)家對(duì)船舶行使登臨等權(quán)力被限制在兩種前提下,第一是得到船旗國(guó)的批準(zhǔn)。第二是出現(xiàn)《公約》列舉的五項(xiàng)國(guó)際違法行為：(1)無(wú)國(guó)籍行為,懸掛多國(guó)旗幟視方便更換旗幟視同無(wú)國(guó)籍；(2)海盜行為；(3)販奴行為；(4)販賣毒品行為； (5)非法廣播行為。顯然,對(duì)上述行為作列舉性規(guī)定反映了《公約》對(duì)公海自由的保護(hù)和對(duì)非本國(guó)船只行使管轄的嚴(yán)格限制。

其次,該倡議也違反了領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)制度的規(guī)定,《公約》在賦予船舶無(wú)害通過(guò)他國(guó)領(lǐng)海的權(quán)利的同時(shí),列舉了12種屬非無(wú)害通過(guò)的行為,而運(yùn)輸大規(guī)模殺傷性武器和導(dǎo)彈并沒(méi)有包括在其中,而且第23條給予載有核物質(zhì)的船舶無(wú)害通過(guò)的權(quán)利,規(guī)定此類船舶行使無(wú)害通過(guò)權(quán)時(shí),“應(yīng)持有國(guó)際協(xié)定為這種船舶所規(guī)定的證書,并遵守國(guó)際協(xié)定所規(guī)定的特別預(yù)防措施?！?/p>

防止大規(guī)模毀傷性武器擴(kuò)散雖已得到國(guó)際普遍公認(rèn),但尚未形成國(guó)際法,為防止大規(guī)模毀傷性武器擴(kuò)散而采取的一切行動(dòng)缺乏現(xiàn)行國(guó)際法的法律依據(jù),更多是享有道義上的支持。從目前情況看,新的反擴(kuò)散戰(zhàn)略仍只是個(gè)政治意向,尚不具備法律效力。

“地區(qū)海上安全倡議”是由美國(guó)前太平洋軍區(qū)總司令托馬斯·法戈上將于2004年3月底在向國(guó)會(huì)作軍區(qū)年度陳述時(shí)正式提出的。其中心意思是美國(guó)要派海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和特種部隊(duì)進(jìn)駐馬六甲海峽,用高速艦艇巡邏海峽,以協(xié)助那里的反恐斗爭(zhēng)。可以說(shuō),“防擴(kuò)散安全倡議”旨在全球范圍內(nèi)采取一切手段制止大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散,“地區(qū)海上安全倡議”則是“防擴(kuò)散安全倡議”在馬六甲海峽的具體實(shí)施。這一倡議直接反映了美國(guó)軍事控制馬六甲海峽的戰(zhàn)略企圖,雖然該倡議受到了亞洲尤其是馬來(lái)西亞和印度尼西亞的竭力反對(duì),美國(guó)亦將該倡議的實(shí)施重點(diǎn)由派駐軍隊(duì)進(jìn)駐馬六甲海峽轉(zhuǎn)到增進(jìn)情報(bào)分享和訓(xùn)練上來(lái),但美國(guó)推行該倡議實(shí)施的基本目的沒(méi)有改變,正如美國(guó)方面所稱,“地區(qū)海上安全倡議”是一個(gè)20至25年的中長(zhǎng)期計(jì)劃,美國(guó)必將時(shí)刻關(guān)注馬六甲海峽形勢(shì)的發(fā)展變化,一旦認(rèn)為其利益處于危險(xiǎn)中,就必然會(huì)提出進(jìn)一步的要求,對(duì)馬六甲海峽實(shí)施干預(yù)措施和行動(dòng),以推動(dòng)“地區(qū)海上安全倡議”的實(shí)現(xiàn)。

“千艦海軍”(Thousand-Ship Navy)則是美國(guó)提出的另一個(gè)促進(jìn)以美國(guó)為主的多國(guó)海軍進(jìn)駐馬六甲海峽的計(jì)劃,它是在2005年的一個(gè)國(guó)際海軍研討會(huì)上由美國(guó)海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)邁克 ·馬倫(M eike M aren)提出的。其目的是“在自愿基礎(chǔ)上建立一個(gè)由海軍部隊(duì)、海岸警衛(wèi)隊(duì)、航運(yùn)業(yè)和執(zhí)法部門聯(lián)合組成的跨國(guó)網(wǎng)絡(luò),打擊恐怖主義,維護(hù)海上安全?！盵3]

上述倡議反映出美國(guó)力圖突破現(xiàn)有國(guó)際法框架,以形式上的“合法”干預(yù)馬六甲海峽的航行秩序的企圖是非常明顯的。一旦實(shí)施,不僅將主導(dǎo)馬六甲海峽以至亞太地區(qū)海上安全秩序,而且必將對(duì)我國(guó)能源經(jīng)濟(jì)等國(guó)家安全利益產(chǎn)生重大影響。

三、海峽沿岸國(guó)的立場(chǎng)

關(guān)于馬六甲海峽的法律地位,沿岸三國(guó)的一貫立場(chǎng)是一致的,即反對(duì)馬六甲海峽國(guó)際化,堅(jiān)持對(duì)馬六甲海峽的主權(quán)權(quán)利。但對(duì)于美國(guó)“地區(qū)海上安全倡議”,三國(guó)意見出現(xiàn)分歧。

馬來(lái)西亞和印度尼西亞表示堅(jiān)決反對(duì),認(rèn)為這是對(duì)它們國(guó)家主權(quán)的侵犯,馬來(lái)西亞副總理納吉布·拉扎克2004年4月說(shuō)：“控制海峽是馬來(lái)西亞和印度尼西亞的主權(quán)權(quán)利,美國(guó)的軍事介入不受歡迎?！薄懊绹?guó)船舶包括軍艦可以使用海峽的水道,但是它們進(jìn)行作戰(zhàn)行動(dòng)必須得到馬來(lái)西亞和印度尼西亞的同意。”印度尼西亞外交部也發(fā)表聲明反對(duì)美國(guó)這一計(jì)劃,兩國(guó)指出,它們有能力包圍海峽的安全；如果外國(guó)軍隊(duì)進(jìn)來(lái)可能會(huì)產(chǎn)生副作用,海峽可能成為恐怖分子的一個(gè)主要目標(biāo)。

新加坡則表示支持“地區(qū)海上安全倡議”,它認(rèn)為,恐怖分子襲擊海峽的危險(xiǎn)程度很高,它希望看到海峽的安全不僅只是沿岸國(guó)的責(zé)任,強(qiáng)調(diào)需要在協(xié)商基礎(chǔ)上和國(guó)際法范圍內(nèi)的多邊合作,因?yàn)闆](méi)有一個(gè)國(guó)家具有有效對(duì)付威脅的資源。

雖然有上述分歧,但三國(guó)在反對(duì)大國(guó)介人,反對(duì)大國(guó)控制海峽,危害其領(lǐng)土主權(quán)和國(guó)家安全上仍是基本一致的。三國(guó)特別是馬來(lái)西亞和印度尼西亞,在與域外大國(guó)的合作時(shí)堅(jiān)持“三國(guó)協(xié)調(diào)一致”和“維護(hù)主權(quán)”的原則。三國(guó)并于2004年7月起開始協(xié)同巡邏馬六甲海峽。此外,海峽沿岸國(guó)也開始尋求鄰國(guó),如泰國(guó)和印度的支持。同意兩國(guó)協(xié)同巡邏馬六甲海峽。同時(shí),它們也將在東盟地區(qū)論壇等現(xiàn)有合作框架內(nèi)與區(qū)域內(nèi)一些國(guó)家合作。三國(guó)與東盟成員國(guó)、中國(guó)、韓國(guó)等商談的合作內(nèi)容主要指以情報(bào)交換為主的反海盜合作。關(guān)于美國(guó)的作用,馬來(lái)西亞表示歡迎美國(guó)提供技術(shù)援助以增加它們的技術(shù)能力。印度尼西亞表示,美國(guó)以設(shè)備和訓(xùn)練援助形式提供的支援將受到歡迎。綜上所述,印度尼西亞、馬來(lái)西亞和新加坡在維護(hù)國(guó)家主權(quán)的前提下已經(jīng)認(rèn)可該三國(guó)的力量是難以有效地打擊海盜與恐怖主義。因此,這些國(guó)家呼吁,海峽沿岸國(guó)和海峽使用國(guó)以及國(guó)際機(jī)構(gòu)應(yīng)合作維護(hù)馬六甲和新加坡海峽的航行安全,并保護(hù)好沿岸的環(huán)境。由于涉及到主權(quán)的敏感問(wèn)題,故海峽外部國(guó)家只能是提供有關(guān)培訓(xùn)、設(shè)備及信息情報(bào)等援助而已。目前,包括美國(guó)、日本、中國(guó)和印度在內(nèi)的幾個(gè)海峽使用國(guó),都在為維護(hù)海峽及東南亞地區(qū)安全盡最大的努力。這些情況說(shuō)明,馬六甲海峽的安全不只是海峽沿岸國(guó)的問(wèn)題,它關(guān)系到許多海峽使用國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益和全球的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,保衛(wèi)馬六甲海峽安全的任務(wù)也應(yīng)當(dāng)由海峽沿岸國(guó)和海峽使用國(guó)共同來(lái)承擔(dān),只有這種密切的國(guó)際合作,才能確保馬六甲海峽和東南亞地區(qū)的安全,才能有效地打擊海盜和恐怖主義活動(dòng)。

四、幾點(diǎn)思考

2004年4月美軍欲駐兵馬六甲海峽所引發(fā)的地區(qū)安全問(wèn)題加快了東盟“安全共同體”的創(chuàng)建過(guò)程,2004年5月在東盟地區(qū)論壇上,東盟就馬六甲問(wèn)題與有關(guān)國(guó)家進(jìn)行了溝通。東盟在2004年6月30日舉行的外長(zhǎng)會(huì)議上,就2020年建立“安全共同體”行動(dòng)計(jì)劃草案達(dá)成了共識(shí),與會(huì)各國(guó)一致同意在I1月舉行的首腦會(huì)議上,通過(guò)該草案并起草規(guī)定成員國(guó)行動(dòng)的憲章,建立維護(hù)區(qū)域內(nèi)和平的體系?？梢哉f(shuō),從目前到2020年的10年將是有關(guān)海峽使用和管理的法律制度形成的重要時(shí)期,也是對(duì)“馬六甲困局”實(shí)施法律影響的重要時(shí)期。對(duì)中國(guó)而言,也是在目前無(wú)法直接參與馬六甲海峽事務(wù)的不利局面下,通過(guò)法律層面的介入提高發(fā)言權(quán)、開拓新局面的一個(gè)重要契機(jī)。本文認(rèn)為,我們應(yīng)該堅(jiān)持以下觀點(diǎn)：

(一)堅(jiān)持任何國(guó)家都不應(yīng)干涉海峽沿岸國(guó)家的內(nèi)部事務(wù),幫助或參加維護(hù)海峽的航行安全應(yīng)在尊重沿岸國(guó)主權(quán)和領(lǐng)土完整的前提下,以符合國(guó)際法和當(dāng)?shù)胤傻姆绞胶统绦蜻M(jìn)行,不得損害其他國(guó)家在該海峽的合法權(quán)益。

(二)慎重對(duì)待“防擴(kuò)散安全倡議”,堅(jiān)持一貫立場(chǎng),反對(duì)任何違反國(guó)際法基本原則、侵犯他國(guó)主權(quán)的行為,密切關(guān)注該倡議的發(fā)展動(dòng)向,必要時(shí)通過(guò)協(xié)議的方式從法律上保證我國(guó)在馬六甲海峽的通行權(quán)利。

(三)堅(jiān)決反對(duì)“地區(qū)海上安全方案”,反對(duì)別國(guó)在馬六甲海峽駐軍,反對(duì)海峽軍事化和霸權(quán)化。

(四)密切關(guān)注和積極參與東盟有關(guān)東南亞安全共同體的創(chuàng)建和發(fā)展,可考慮階段性地與海峽沿岸三國(guó)分別簽訂有關(guān)航行安全的有法律約束力的協(xié)議或協(xié)定,一方面在該地區(qū)性法律框架未形成之前為我國(guó)在海峽的航行安全提供法律保障,另一方面表達(dá)中國(guó)意愿,爭(zhēng)取在安全共同體的法律制度或規(guī)則的制定上爭(zhēng)取和維護(hù)我國(guó)的合法權(quán)益。

[1]聯(lián)合國(guó)海洋法公約[Z].北京：海洋出版社,1992.

[2]季國(guó)興.中國(guó)的海洋安全和海域管轄[M].上海：上海人民出版社,2009.

[3]美邀中國(guó)加入“千艦海軍”計(jì)劃[N].菲律賓：世界日?qǐng)?bào),2007-04-20.