董 躍

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島 266100)

由于多方面的因素,歐盟和北極地區(qū)有著十分緊密的聯(lián)系,僅從地理位置來(lái)看,在環(huán)北極八國(guó)中,有五個(gè)國(guó)家——丹麥(格陵蘭)、冰島、挪威、芬蘭和瑞典屬于歐盟成員。北極區(qū)域在歐盟北方政策中也始終處于“優(yōu)先地位”(p riority)。[1]近年來(lái),伴隨著北極事務(wù)在全球事務(wù)中戰(zhàn)略地位的提升,歐盟越來(lái)越重視北極相關(guān)政策的擬定。但是歐盟需要直面的問(wèn)題是,北極地區(qū)國(guó)家對(duì)于北極地區(qū)外國(guó)家始終抱有一種排斥的態(tài)度,尤其是在北極相關(guān)權(quán)益的歸屬和利用問(wèn)題上更是如此,歐盟又集中了世界上幾個(gè)北極考察大國(guó)如英國(guó)、法國(guó)等。此時(shí),如何協(xié)調(diào)內(nèi)部北極國(guó)家和北極外國(guó)家的關(guān)系,以及如何體現(xiàn)歐盟對(duì)于北極的作用,就成了歐盟在擬定北極政策時(shí)需要解決的頭等大事。在這樣的大背景之下,2008年底歐盟委員會(huì)推出了《歐盟與北極地區(qū)》(“The EU and the A rctic Region”),①這一文件的網(wǎng)絡(luò)地址可參見(jiàn)http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/arctic_overview_en.htm l,已有中文譯本,參見(jiàn)張俠譯《,歐盟與北極地區(qū)：歐洲委員會(huì)就“歐盟海洋政策行動(dòng)”致歐洲議會(huì)和理事會(huì)的告知》,載《國(guó)外極地考察信息匯編》2010年總第17期,第6-12頁(yè)。需要指出的是,中文譯本題名中的“歐洲委員會(huì)”(European Commission)即歐盟委員會(huì)。全面闡述了歐盟委員會(huì)對(duì)于北極事務(wù)的整體政策目標(biāo)和行動(dòng)建議。這份文件對(duì)于我們預(yù)判歐盟對(duì)于北極考察、保護(hù)、利用與開(kāi)發(fā)等方面的未來(lái)走向是十分重要的,而且其中透露出的關(guān)于北極各項(xiàng)事務(wù)的治理信息,也有助于我們分析歐盟對(duì)于北極法律秩序走向的潛在影響。

一、歐盟北極政策的背景與主要內(nèi)容

(一)歐盟北極政策出臺(tái)的背景與主旨

為了落實(shí)1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《21世紀(jì)議程》提出的開(kāi)展海洋綜合管理的建議,自20世紀(jì)90年代以來(lái),歐盟及其成員國(guó)采取了一系列加強(qiáng)海洋工作的措施?！稓W盟2005年—2009年戰(zhàn)略》也指出,“需要制定綜合性海洋政策,在保護(hù)海洋環(huán)境的同時(shí)使歐盟海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展”。2006年歐盟委員會(huì)正式公布了題為《面向一個(gè)未來(lái)的歐盟海事政策：歐洲海洋意愿》的綠皮書(shū),并于2007年10月10日正式出臺(tái)《歐盟海洋綜合政策》藍(lán)皮書(shū)。這份藍(lán)皮書(shū)全面闡述了未來(lái)歐盟對(duì)于海洋利用和保護(hù)的設(shè)想與規(guī)劃。在這份藍(lán)皮書(shū)中,歐盟也體現(xiàn)了對(duì)于北極重視的態(tài)度,指出“為了加快歐盟沿海地區(qū)的發(fā)展,必須加強(qiáng)地區(qū)間合作。沿海外緣地區(qū)和島嶼地區(qū)遼闊的海域?yàn)闅W盟提供了重要的生態(tài)服務(wù)。歐盟將出臺(tái)促進(jìn)沿海最外緣地區(qū)發(fā)展的框架文件,支持開(kāi)發(fā)這些地區(qū)的海洋潛力及推進(jìn)區(qū)域間合作。”以及“歐盟還將關(guān)注氣候變化引起的地緣政治問(wèn)題,將于2008年出臺(tái)北極海洋戰(zhàn)略報(bào)告?！盵2]

之后,歐盟委員會(huì)根據(jù)《歐盟海洋綜合政策》既定方針,于2008年11月20日以“告知”的形式向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)提交了題為《歐盟與北極地區(qū)》的政策文件。這份文件首先指明了歐盟與北極在地理位置上的密切聯(lián)系以及歐盟和其他北極國(guó)家(加拿大、俄羅斯和美國(guó))的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。接下來(lái)提出歐盟與北極之間的相互影響：“歐盟在環(huán)境、氣候變化、能源、科研、運(yùn)輸和漁業(yè)等領(lǐng)域的政策對(duì)北極具有直接影響”,而“北極的挑戰(zhàn)和機(jī)遇將對(duì)未來(lái)幾代歐洲公民的生活產(chǎn)生重大影響?！币虼诵枰皻W盟與北極國(guó)家、地區(qū)和其他利益相關(guān)者合作,以一種協(xié)調(diào)的、系統(tǒng)的方式來(lái)對(duì)待這一問(wèn)題。”這也是歐盟出臺(tái)北極政策的主旨所在。[1]

(二)歐盟北極政策的主要內(nèi)容

歐盟認(rèn)為,為了達(dá)到與北極國(guó)家、地區(qū)和其他利益相關(guān)者合作以解決北極問(wèn)題,歐盟成員國(guó)及相關(guān)機(jī)構(gòu)必須確立保護(hù)北極地區(qū)及其居民權(quán)益、資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用以及增強(qiáng)多邊治理三個(gè)方面的政策目標(biāo)。針對(duì)這三方面政策目標(biāo),歐盟分別就其中的關(guān)鍵因素提出各自的政策目標(biāo)以及行動(dòng)建議。

1、保護(hù)北極地區(qū)及其居民權(quán)益

在這一方面,歐盟首先從環(huán)境與氣候變化入手,指出氣候變化是北極未來(lái)需要面對(duì)的主要挑戰(zhàn),歐盟成員國(guó)在北極也留下了“環(huán)境足跡(environmental footp rint)”,而且歐盟作為應(yīng)對(duì)氣候變化和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者,應(yīng)當(dāng)需要加入全球行動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)北極變暖。在這方面的主要目標(biāo)是防止和減輕氣候變化的負(fù)面影響,支持對(duì)不可避免變化的適應(yīng)。提高減災(zāi)能力,輔之以基于生態(tài)系統(tǒng)的管理,并提高應(yīng)急反應(yīng)管理。從這一政策目標(biāo)出發(fā),歐盟提出九條行動(dòng)建議。

其次是保護(hù)原住民和當(dāng)?shù)鼐用瘛１睒O事務(wù)和南極事務(wù)相比最大不同點(diǎn)之一即北極自古以來(lái)就有原住民,伴隨歐洲和美洲的國(guó)家擴(kuò)張后期又出現(xiàn)了大量長(zhǎng)期定居的民眾,到目前為止約有400萬(wàn)之眾,其中近三分之一是原住民。歐盟提出,“歐盟北極原住民受到歐共體法特別條款的保護(hù),……原住民的權(quán)利是歐洲民主和人權(quán)倡議的優(yōu)先主題?！钡菤W盟也認(rèn)識(shí)到原住民的生計(jì)支持——狩獵海洋哺乳動(dòng)物伴隨著北極物種受到來(lái)自各方面(包括因氣候環(huán)境因素的減少以及動(dòng)物保護(hù)運(yùn)動(dòng))的影響,因此需要采取一系列措施來(lái)保障其權(quán)益。

最后是對(duì)北極的研究、監(jiān)測(cè)和評(píng)估。歐盟認(rèn)為自身對(duì)于北極的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)以及獲取數(shù)據(jù)的可用性依然不足,必須將其列為“優(yōu)先研究領(lǐng)域”,尤其是在氣候變化方面。

2、北極資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用

對(duì)于北極資源的界定,歐盟采取的是廣義的視角,將對(duì)于歐盟比較重要的北極資源界定為油氣、漁業(yè)、運(yùn)輸和旅游四個(gè)方面。在油氣方面,歐盟認(rèn)識(shí)到對(duì)于北極油氣資源對(duì)于歐盟有著巨大的戰(zhàn)略意義,但是其開(kāi)采將是一個(gè)很漫長(zhǎng)的過(guò)程。在開(kāi)采過(guò)程中應(yīng)當(dāng)執(zhí)行嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在漁業(yè)方面,對(duì)北極魚(yú)類(lèi)最重要的消費(fèi)者,歐盟的主要目標(biāo)是“確保在可持續(xù)發(fā)展的水平下獲取北極漁業(yè)資源,同時(shí)尊重當(dāng)?shù)匮睾Ｉ鐖F(tuán)的權(quán)利?！蓖瑫r(shí)歐盟也意識(shí)到“部分北極高緯海域尚未制訂國(guó)際養(yǎng)護(hù)和管理制度。這可能導(dǎo)致無(wú)序捕撈。”在航道方面,歐盟提出需要“探索和改善通航條件,逐步引導(dǎo)北極商業(yè)航行,同時(shí)促進(jìn)更嚴(yán)格的安全和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以避免不利影響?！痹诼糜畏矫?歐盟持有的是支持旅游業(yè)發(fā)展,但是需注意環(huán)境保護(hù)的態(tài)度。[1]

3、北極多邊治理

在這一部分之中,在背景上,歐盟對(duì)于北極多邊治理的障礙從法律規(guī)則層面進(jìn)行了分析,指出在北極存在的劃界及航道沖突,對(duì)于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的作用以及《伊路易賽特宣言》的內(nèi)容加以關(guān)注。在目標(biāo)上,歐盟明確提出“應(yīng)該努力支持基于UNCLOS的北極合作治理系統(tǒng)的進(jìn)一步發(fā)展”。[1]從行動(dòng)建議上,歐盟分別從多邊法律協(xié)議、生態(tài)綜合管理系統(tǒng)、北極跨界合作和區(qū)域計(jì)劃、高級(jí)別海洋事務(wù)對(duì)話(huà)會(huì)議、建立歐洲北極信息中心、建立與北極教育網(wǎng)絡(luò)的密切聯(lián)系等方面提出了相關(guān)的計(jì)劃。此外歐盟還專(zhuān)門(mén)針對(duì)與格陵蘭的合作提出了行動(dòng)建議。

二、歐盟北極政策中有關(guān)法律的基本內(nèi)容及其初步解讀

從《歐盟與北極地區(qū)》來(lái)看,可以說(shuō)歐盟在擬定北極政策時(shí),是非?？粗乇睒O法律秩序的穩(wěn)定與進(jìn)一步發(fā)展的,近三分之一的篇幅都和法律有關(guān)。而且從歐盟所確立的三大目標(biāo)：北極地區(qū)及原住民的權(quán)利、北極資源和北極多邊治理來(lái)看,每項(xiàng)都和法律有著密切的聯(lián)系。下面本文就對(duì)其有關(guān)法律的政策目標(biāo)和行動(dòng)建議做一闡釋,再總結(jié)其特點(diǎn)。

(一)歐盟北極政策中和法律有關(guān)的政策目標(biāo)和行動(dòng)建議

1、環(huán)境和氣候變化。在北極環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化上,歐盟認(rèn)識(shí)到北極尚缺乏一部專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)協(xié)議,因此其政策所擬定的相關(guān)行動(dòng)建議主要集中在以下幾個(gè)方面：第一,充分“評(píng)估歐盟政策和多邊環(huán)境協(xié)議應(yīng)對(duì)北極環(huán)境挑戰(zhàn)的有效性”；第二,提出在北極推行高要求的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),并且加強(qiáng)基于生態(tài)系統(tǒng)的北冰洋管理；第三,對(duì)于歐盟與北極有關(guān)的戰(zhàn)略和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估；第四,加強(qiáng)北極災(zāi)害應(yīng)對(duì)方面的合作,其手段之一是爭(zhēng)取在巴倫支歐洲北極理事會(huì)(BEAC)內(nèi)締結(jié)一項(xiàng)應(yīng)急情況預(yù)防和應(yīng)對(duì)的協(xié)議。

2、原住民和當(dāng)?shù)鼐用?。從政策目?biāo)上看,歐盟將保護(hù)原住民權(quán)利作為其推行民主人權(quán)法律保障的重要部分。并且要確保原住民對(duì)歐盟發(fā)展政策擬定的參與權(quán)和知情權(quán)。從行動(dòng)上,主要是解決保護(hù)北極生物資源的國(guó)際法規(guī)則和原住民以狩獵為主的生活傳統(tǒng)之間的矛盾的問(wèn)題,包括國(guó)際捕鯨協(xié)議和原住民自給性捕鯨之間的沖突,以及歐洲對(duì)海豹制品貿(mào)易規(guī)則提案條款和原住民對(duì)于海豹的狩獵及加工的傳統(tǒng)之間的沖突。這兩者情況略有不同,后者中歐盟有關(guān)海豹制品貿(mào)易規(guī)則中已經(jīng)考慮到原住民的情況,因紐特人因維持生計(jì)進(jìn)行傳統(tǒng)狩獵活動(dòng)而制成的海豹產(chǎn)品不在禁售之列,而捕鯨協(xié)議已經(jīng)全面限制了商業(yè)性捕鯨,歐盟提出了支持原住民自給性捕鯨管理的建議。[1]

3、油氣資源。對(duì)于油氣資源,歐盟認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在油氣開(kāi)發(fā)方面鼓勵(lì)盡可能遵守最高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。出版具有約束力的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),特別是建立在北極理事會(huì)的準(zhǔn)則和有關(guān)國(guó)際公約基礎(chǔ)上的標(biāo)準(zhǔn),并且評(píng)估執(zhí)行北極理事會(huì)起草的《石油和天然氣開(kāi)采指南》的可能性。

4、漁業(yè)資源。對(duì)于漁業(yè)資源,歐盟意識(shí)到在北極高緯海域尚未制訂國(guó)際養(yǎng)護(hù)和管理制度,存在漁業(yè)管理的空白,因此可能導(dǎo)致無(wú)序捕撈。因此建議北極新的漁業(yè)機(jī)會(huì)出現(xiàn)之前,針對(duì)北極高緯海域應(yīng)當(dāng)制訂和實(shí)施規(guī)范的漁業(yè)框架,以防止?jié)O業(yè)在無(wú)監(jiān)管情形下發(fā)展,并確保與《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》相一致的公平和透明的漁業(yè)管理。[1]

5、運(yùn)輸。在政策目標(biāo)上,歐盟依然強(qiáng)調(diào)要遵守“更加更嚴(yán)格的安全和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”,[1]對(duì)于非常敏感的航道歸屬問(wèn)題,歐盟提出“歐盟成員國(guó)和歐共體應(yīng)該捍衛(wèi)自由航行的原則和無(wú)害通過(guò)新開(kāi)放海道和水域的權(quán)利。”這一觀(guān)點(diǎn)實(shí)際上和俄羅斯和加拿大兩國(guó)的一些觀(guān)點(diǎn)是有沖突的。[3]在行動(dòng)上,歐盟主要強(qiáng)調(diào)：一要保持既有的關(guān)于北極的航海規(guī)則、北極海上安全、航道系統(tǒng)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)尤其是國(guó)際海事組織(IMO)制訂的那些規(guī)則的充分履行。二要“避免由北冰洋沿岸國(guó)家針對(duì)第三國(guó)商船的歧視性做法(特別是在收費(fèi)、義務(wù)服務(wù)、規(guī)則等方面)”,這一點(diǎn)實(shí)際也是針對(duì)加拿大和俄羅斯對(duì)北極兩大航道的管制意圖的。三要“支持IMO在制訂適用于北極水域的環(huán)境和安全標(biāo)準(zhǔn)方面的進(jìn)一步工作?！盵1]

6、北極多邊治理。在北極治理中,歐盟認(rèn)識(shí)到法律秩序的形成乃是首要問(wèn)題。在擬定政策目標(biāo)和行動(dòng)建議之前,歐盟首先梳理了北極治理所面對(duì)的法律爭(zhēng)端、沖突以及障礙,法律爭(zhēng)端主要集中在海域劃分、大陸架劃分以及航道歸屬問(wèn)題上,在障礙上主要表現(xiàn)在北極地區(qū)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的國(guó)際條約和制度,現(xiàn)有“法律框架過(guò)于分散、缺乏有效的手段、缺乏一個(gè)全面政策制定過(guò)程以及在參與、執(zhí)行與地理范圍之間的脫節(jié)?！睔W盟還注意到北冰洋沿岸國(guó)家在Ilulissat Declaration中所表明的態(tài)度,即仍致力于建立法律框架,有序解決任何重疊主張。歐盟也注意到《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》提供的規(guī)則實(shí)際上可以滿(mǎn)足處理包括北極劃界案在內(nèi)的諸多爭(zhēng)議。

在這樣的背景下,歐盟提出其在北極治理上,與法律相關(guān)的的政策指向是“與其提出新的法律,不如充分履行現(xiàn)有的義務(wù)。然而,這不應(yīng)排除進(jìn)一步發(fā)展現(xiàn)有法律框架,使其適應(yīng)新的條件或北極地區(qū)的具體情況?！盵1]可以看出歐盟抱有一個(gè)折中的態(tài)度。

在具體行動(dòng)建議上,歐盟提出一方面要評(píng)估北極相關(guān)多邊協(xié)議的有效性,以確定是否需要增加倡議或措施。密切跟蹤海洋和大陸架外部界限的劃界過(guò)程,并評(píng)估它們對(duì)歐盟利益的影響。另一方面關(guān)注國(guó)際立法進(jìn)程,即探索進(jìn)一步保護(hù)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的所有可能性,包括UNCLOS實(shí)施協(xié)定的追蹤。由于北極蘊(yùn)含大量的生物資源,因此這一點(diǎn)也是非常必要的。

(二)歐盟北極政策中有關(guān)法律的基本內(nèi)容的初步解讀

通過(guò)對(duì)于歐盟北極政策中和法律相關(guān)內(nèi)容的整理,結(jié)合歐盟在北極事務(wù)上的一貫態(tài)度,我們認(rèn)為歐盟北極法律政策實(shí)質(zhì)反映了以下幾方面問(wèn)題：

1、歐盟北極政策的重心在于環(huán)保和資源。雖然從歐盟北極政策的內(nèi)容來(lái)看,開(kāi)篇是關(guān)于這一地區(qū)和原住民權(quán)利的保護(hù),結(jié)尾是有關(guān)北極多邊治理的,中間才是關(guān)于資源的,但是如果把環(huán)境抑或生態(tài)也理解為一種資源的話(huà),從字里行間,包括在開(kāi)篇部分中所確立的保護(hù)北極環(huán)境的主旨以及后面關(guān)于多邊治理的建議不難看出,其目的都是為了中間關(guān)于資源的規(guī)劃以及環(huán)境保護(hù)所服務(wù)的。前面所提及的環(huán)保和應(yīng)對(duì)氣候變化的法律措施實(shí)際是在為下文中在漁業(yè)和運(yùn)輸中提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)而埋下伏筆的(實(shí)踐中可以建立起北極準(zhǔn)入的壁壘)。后面有關(guān)北極治理的具體行動(dòng)建議有大半是和歐盟在北極的劃界利益、礦產(chǎn)資源和生物資源有關(guān)的。因此,分析歐盟北極政策的影響必須把握環(huán)保和資源。

2、歐盟竭力突出自身在北極的“特殊存在”。歐盟在北極事務(wù)中的地位是十分微妙的,它自身既包含多個(gè)北極國(guó)家,北極和它有交集,這使得歐盟有不同于北極地區(qū)外的其他國(guó)家的地位；它要在規(guī)則擬定上凸顯自身的特殊位置。但是在歐盟內(nèi)部,也存在協(xié)調(diào)極地國(guó)家和極地外國(guó)家在北極區(qū)域利益和立場(chǎng)的問(wèn)題。因此它特別提及了 Ilulissat Declaration,并且對(duì)于宣言做出自己的解讀。另外一方面,北極地區(qū)最強(qiáng)大的三個(gè)國(guó)家美國(guó)、俄羅斯、加拿大都不是它的成員國(guó),并且北極最重要的航道和漁業(yè)區(qū)也都在這三個(gè)國(guó)家實(shí)際控制之下。因此歐盟免不了要在政策中對(duì)于三個(gè)國(guó)家“旁敲側(cè)擊”,表明航道自由利用以及下一步禁止高緯度海域漁業(yè)開(kāi)發(fā)的立場(chǎng)。

3、歐盟力圖將其既有價(jià)值觀(guān)和政策立場(chǎng)應(yīng)用于北極。在國(guó)際事務(wù)上,歐盟在人權(quán)和氣候變化領(lǐng)域一向是以開(kāi)拓者的面目出現(xiàn)的,僅以法律制度而言,從理念到制度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)地走在其他國(guó)家前面。在北極事務(wù)上,歐盟堅(jiān)持了其既有的價(jià)值觀(guān)和政策立場(chǎng),包括對(duì)于氣候變暖的高度警覺(jué),以及堅(jiān)持高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的態(tài)度,還有就是對(duì)于北極原住民和當(dāng)?shù)鼐用竦母哒{(diào)而全面的權(quán)利保護(hù)。

4、在北極法律未來(lái)走向上體現(xiàn)了歐盟立場(chǎng)的復(fù)雜性。歐盟充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的法律框架遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)北極出現(xiàn)的新問(wèn)題,所以歐盟在其北極政策中一再?gòu)?qiáng)調(diào)“北極地區(qū)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的國(guó)際條約和制度”、“法律框架過(guò)于分散”、“北極尚缺乏一部專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)協(xié)議”,因此歐盟在行動(dòng)建議中也一再提出要評(píng)估現(xiàn)存的法律框架,并且提出不應(yīng)排除進(jìn)一步發(fā)展現(xiàn)有法律框架的可能性。可基于自身和北極的交集,同極地國(guó)家一樣,歐盟非常不情愿在北極出現(xiàn)一個(gè)新的多邊協(xié)議,尤其是在北極治理方面的多邊協(xié)議。而是希望盡量在現(xiàn)有法律框架尤其是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》制度下解決相關(guān)問(wèn)題。其考慮到的因素實(shí)際和北極地區(qū)國(guó)家相同,主要是擔(dān)心北極問(wèn)題的徹底國(guó)際化會(huì)導(dǎo)致北極資源和其他戰(zhàn)略意義管理上的國(guó)際化。

三、歐盟北極政策對(duì)北極法律秩序的潛在影響分析

基于上文的分析,參考?xì)W盟的國(guó)際地位,我們對(duì)于《歐盟與北極地區(qū)》的解讀可以更深入一層,即對(duì)于其對(duì)北極法律秩序的影響進(jìn)行預(yù)判。

(一)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》將成為未來(lái)北極治理的法律基石

在Ilulissat Declaration中,北冰洋沿岸國(guó)家已經(jīng)聲明認(rèn)可海洋法體系對(duì)北極的適用,認(rèn)為海洋法體系已經(jīng)基本覆蓋到了北極各方面的法律問(wèn)題,并提出海洋法框架為沿岸五國(guó)以及通過(guò)國(guó)際條約等途徑取得海洋利用權(quán)的其他國(guó)家提供了堅(jiān)固的基礎(chǔ),因此沒(méi)有必要再重新制定一個(gè)全面的國(guó)際性法律模式來(lái)治理北冰洋。[4]而歐盟基于其在北極的“特殊存在”,抱有的立場(chǎng)和北冰洋沿岸國(guó)家基本相同,在其北極政策中多次強(qiáng)調(diào)“與其提出新的法律,不如充分履行現(xiàn)有的義務(wù)?！盵1]可見(jiàn)在這一問(wèn)題上,歐盟和北冰洋沿岸國(guó)家由于有利益共通之處,因此存在觀(guān)點(diǎn)上的默契,考慮到歐盟和五國(guó)的地位,可以預(yù)見(jiàn),國(guó)際事務(wù)中任何關(guān)于在北極建立類(lèi)似于南極條約形式或是其他新形式的制度體系的建議都不可能在美國(guó)、俄羅斯和歐盟的反對(duì)下通過(guò)。

(二)北極地區(qū)仍存在在某些領(lǐng)域達(dá)成獨(dú)立的新的專(zhuān)門(mén)多邊協(xié)議的可能,尤其是在環(huán)境方面

雖然就整體而言,尤其是在劃界和國(guó)際法地位上,北極地區(qū)不可能另起爐灶,再立新約,但是在某些方面,尤其是環(huán)境方面,還是很有可能擬定有關(guān)北極的專(zhuān)門(mén)的全新的多邊協(xié)議的。從上文的分析不難看出,環(huán)境保護(hù)是歐盟北極政策的一條主線(xiàn),歐盟認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題和北極現(xiàn)階段需要解決的最急迫的問(wèn)題之一,而現(xiàn)有的國(guó)際環(huán)境條約以及和北極有關(guān)的多邊環(huán)境協(xié)議在應(yīng)對(duì)北極環(huán)境問(wèn)題及氣候變暖問(wèn)題上規(guī)則供給嚴(yán)重不足。歐盟還一再?gòu)?qiáng)調(diào)基于大生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上的制度構(gòu)建和開(kāi)展管理,這也為未來(lái)北極擬定統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)條約提供了基礎(chǔ)。

(三)近期內(nèi)可能會(huì)有歐盟主導(dǎo)的針對(duì)北極事務(wù)的新法律制度出臺(tái)或?qū)嵤?/p>

從歐盟北極政策中我們可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于北極現(xiàn)存的一些制度空白,歐盟已經(jīng)加以高度關(guān)注并提出需要立即采取措施彌補(bǔ),這樣就可能會(huì)推動(dòng)某些新的法律。首先是對(duì)于北極地區(qū)的災(zāi)害問(wèn)題,可能會(huì)締結(jié)應(yīng)急情況預(yù)防和應(yīng)對(duì)的協(xié)議；其次,對(duì)于高緯度海域的漁業(yè)問(wèn)題,歐盟可能會(huì)推動(dòng)制訂和實(shí)施規(guī)范的漁業(yè)框架；再次是在油氣資源方面,由北極理事會(huì)起草的《石油和天然氣開(kāi)采指南》可能會(huì)被正式推動(dòng)實(shí)施。

(四)未來(lái)在北極法律事務(wù)諸多領(lǐng)域(尤其是資源方面)各利益集團(tuán)將有激烈交鋒

在歐盟北極政策中,雖然沒(méi)有直接點(diǎn)名,但是在運(yùn)輸問(wèn)題上很明顯地與俄羅斯和加拿大的一些主張和做法針?shù)h相對(duì),例如在航道歸屬上,歐盟旗幟鮮明地提出要“捍衛(wèi)自由航行的原則和無(wú)害通過(guò)新開(kāi)放海道和水域的權(quán)利。”[1]實(shí)質(zhì)上否定了俄羅斯和加拿大對(duì)于兩大航道的基本立場(chǎng)。另外在法律規(guī)則上,歐盟一再?gòu)?qiáng)調(diào)要促進(jìn)國(guó)際海事組織制訂的北極航行規(guī)則的充分履行,實(shí)際也是針對(duì)俄、加兩國(guó)已經(jīng)制定關(guān)于北極航行的國(guó)內(nèi)法。如果細(xì)細(xì)品味,可以發(fā)現(xiàn)歐盟在很多問(wèn)題與北冰洋沿岸國(guó)家在立場(chǎng)上有很微妙的不同,例如對(duì)Ilulissat Declaration的解讀,歐盟著重提出五國(guó)“仍致力于建立法律框架,有序解決任何重疊主張。”并且在北極多邊治理中提出“評(píng)估北極相關(guān)多邊協(xié)議的有效性,以確定是否需要增加倡議或措施。”[1]這表明歐盟非?？粗刈陨碓诒睒O的戰(zhàn)略利益,不想把北極變成五國(guó)獨(dú)占的區(qū)域,因此并不完全贊同五國(guó)對(duì)于海洋法公約的態(tài)度。此外,歐盟在《歐盟與北極地區(qū)》通篇強(qiáng)調(diào)“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”,實(shí)際上也有建立相關(guān)壁壘,防止其他國(guó)家或利益集團(tuán)染指的意味。

綜上所述,基于各利益集團(tuán)在北極地區(qū)的利益之爭(zhēng),可以預(yù)見(jiàn)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)北極法律秩序的走向?qū)⑹谴蠓较蚯逦浴堵?lián)合國(guó)海洋法公約》為基礎(chǔ),小方向突破——高緯度漁業(yè)管理?xiàng)l例、災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對(duì)協(xié)議以及《石油和天然氣開(kāi)采指南》可能會(huì)出臺(tái)或生效,包括在環(huán)境方面可能會(huì)形成統(tǒng)一條約,具體方向爭(zhēng)議激烈——在航道等資源問(wèn)題上各國(guó)的立場(chǎng)很難調(diào)和,相關(guān)法律爭(zhēng)端和沖突的解決還需要視實(shí)際情況的發(fā)展來(lái)判定。

[1]歐盟委員會(huì).歐盟與北極地區(qū)：歐洲委員會(huì)就“歐盟海洋政策行動(dòng)”致歐洲議會(huì)和理事會(huì)的告知[J].張俠譯,國(guó)外極地考察信息匯編,2010,(17)：6-12.

[2]李景光.歐盟頒布《海洋綜合政策藍(lán)皮書(shū)》[N].中國(guó)海洋報(bào), 2008-12-09.

[3]劉惠榮,林暉.論俄羅斯對(duì)北極航道的法律管制[J].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009,(4)：6-10.

[4]董躍.論海洋法視角下的北極爭(zhēng)端及其解決[J].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009,(3)：6-9.