李秀石

摘要：本文通過研究日本相關(guān)法律、政策文件及其實(shí)施狀況，論證2001年小泉首相倡議締結(jié)亞洲“反海盜”協(xié)定以來，日本立足馬六甲新加坡海峽和索馬里亞丁灣，在太平洋和印度洋以“反海盜”為契機(jī)，構(gòu)建海上安全合作框架，逐步擴(kuò)大軍事和準(zhǔn)軍事存在的戰(zhàn)略性舉措。同時(shí)，深入剖析安倍政府宣示“保衛(wèi)”海上通道的方針政策，解讀安倍任首相一年多來極力推進(jìn)的海上通道戰(zhàn)略外交，總結(jié)日本加強(qiáng)兩洋戰(zhàn)略擴(kuò)張的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：日本反海盜 馬六甲海峽 索馬里亞丁灣 海上通道安全

中圖分類號：D82 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章標(biāo)號：1005-4812（2014）02-0121-134

連接太平洋和印度洋的“海上十字路口”——馬六甲新加坡海峽（馬六甲海峽），2005年發(fā)生102次海盜事件，占世界海盜事件總數(shù)的37%。在每年約九萬四千艘各國過往船舶中，日系船舶占一萬四千艘。經(jīng)蘇伊士運(yùn)河連接歐亞的索馬里亞丁灣海域，每年約有一萬八千艘船舶經(jīng)過，日系船舶約占1700艘。2011年發(fā)生了237次海盜事件，占世界海盜事件的一半以上。其中，從2007年起有3艘日系船舶分別受到海盜登船搶劫、劫持船員及機(jī)器破壞的損失。2008-2012年，聯(lián)合國安理會先后10次通過有關(guān)反海盜的決議，共有30個(gè)國家派軍艦赴亞丁灣打擊武裝海盜。不過，早在2006年，亞洲16國在日本小泉首相的倡議下，簽署《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定（RECAAP）》（亞洲反海盜協(xié)定）以來，日本海上保安廳和海上自衛(wèi)隊(duì)的巡邏艇、護(hù)衛(wèi)艦和預(yù)警機(jī)等，先后在太平洋和印度洋“反海盜”已8年有余。日本作為海盜活動的受害國之一參加反海盜，但卻以此為契機(jī)實(shí)施海洋戰(zhàn)略擴(kuò)張，首先在兩洋擴(kuò)大軍事及準(zhǔn)軍事存在，建立“公海反海盜體制”，進(jìn)而宣布“保衛(wèi)”兩洋海上通道。

一、從“反海盜”到“保衛(wèi)”海上通道的政策演變

1999年至2013年間，以馬六甲海峽反海盜為出發(fā)點(diǎn)，歷屆日本政府在前任的基礎(chǔ)上不斷出臺名為反海盜實(shí)為擴(kuò)張海洋戰(zhàn)略的新政策，直至安倍二次執(zhí)政后公然宣示“保衛(wèi)”兩洋海上通道。

日本“第二海軍”海保廳進(jìn)入馬六甲海峽“反海盜”頗費(fèi)周折。1999年，小淵首相會晤東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)首次提出合作打擊海盜活動的建議。2001年，小泉首相正式倡議締結(jié)亞洲反海盜協(xié)定。然而，馬來西亞和印尼拒絕非沿岸國插手海峽安全事務(wù)。兩國不僅反對美國太平洋艦隊(duì)司令法格提出的解決馬六甲海盜問題的區(qū)域海洋安全設(shè)想（RMSI），而且拒絕日本在馬六甲海域舉行打擊海盜多邊演習(xí)的建議。直到2006年11月，根據(jù)亞洲“反海盜”協(xié)定的規(guī)定在新加坡建立亞洲反海盜信息共享中心（ISC），兩國仍未在協(xié)定上正式簽字。馬來西亞和印尼堅(jiān)持主權(quán)至上的立場。馬來西亞有國際海事局（IMB）和國際海事組織（IMO）分別設(shè)立的接收、匯總并向航行中的船舶免費(fèi)提供海盜活動信息的海盜報(bào)告中心及6個(gè)船位通報(bào)接收站，因此不希望在新加坡另立一個(gè)反海盜信息中心；印尼則因采取有力措施改善了海峽安全環(huán)境，沿岸三國的海軍進(jìn)行聯(lián)合巡邏而態(tài)度消極。日本認(rèn)識到，在涉及沿岸國主權(quán)管轄范圍內(nèi)“反海盜”，必須從改善雙邊關(guān)系人手并具備法律依據(jù)。

日本采取各個(gè)擊破的戰(zhàn)術(shù)突破反介入防線。它向馬來西亞海上法令執(zhí)行廳（MMEA）派遣海保廳人員作為國際協(xié)力事業(yè)團(tuán)（JICA）的專家提供“技術(shù)支援”，并邀請其參加日泰兩國打擊馬六甲海盜的聯(lián)合演習(xí)；與馬來西亞、印尼和新加坡合作完成馬六甲海峽電子海圖的制作；向印尼提供多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)援助固，在2006-2007年用ODA日元貸款幫助印尼在海峽沿岸設(shè)立了4個(gè)具有自動識別船舶功能、33個(gè)應(yīng)對海難事故和海盜的無線電局，無償援助其建造3艘巡邏船、3艘在日本新建的高速巡邏艇，促使印尼就“沿岸國與日本關(guān)于馬六甲海峽航行安全與海洋環(huán)境進(jìn)行長期合作”達(dá)成共識。2006年，日本提供的ODA援助全部覆蓋從馬六甲海峽到日本之間的海上通道沿岸國，包括越南和菲律賓。此后，日本向馬六甲海峽派出海保廳巡邏艇“監(jiān)視海盜”，通過向ISC提供經(jīng)費(fèi)，派遣外交官伊藤嘉章?lián)巫罡哓?fù)責(zé)人秘書長以及來自海保廳的“職員”，掌握了這一亞洲多邊反海盜機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)。

安倍首次執(zhí)政后，把反海盜納入日本海洋戰(zhàn)略法制建設(shè)，并于2007年4月推動國會通過《海洋基本法》。該法第21條規(guī)定：“確保海洋資源開發(fā)利用、海上運(yùn)輸安全與維持海洋秩序”。據(jù)此，2008年3月，福田政府發(fā)表《海洋基本計(jì)劃》，針對“從中東經(jīng)馬六甲新加坡海峽到我國周邊海域的海上運(yùn)輸通道上，海盜行為和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等問題”規(guī)定：（1）重點(diǎn)加強(qiáng)維護(hù)馬六甲海峽安全的合作框架建設(shè)。以ISC為平臺，通過培養(yǎng)人才等提高應(yīng)對能力。（2）把一攬子應(yīng)對海盜、走私、偷渡、恐怖活動等海上安全問題，統(tǒng)稱為“海洋治安對策與確保航行安全”，支援相關(guān)國家提高應(yīng)對海盜等的能力，與亞洲各國海上治安機(jī)構(gòu)等開展應(yīng)對走私、偷渡、恐怖行為等方面的協(xié)調(diào)與合作。（3）提出“研究建立在公海抑制和取締海盜行為的體制”問題。上述政策把反海盜與反恐等非傳統(tǒng)安全問題，定位為“海洋治安對策與確保航行安全”。以此為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，日本把反海盜活動擴(kuò)大到全面應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅，在很大程度上改變了反海盜國際合作的性質(zhì)。麻生政府為完成“建立在公海抑制和取締海盜行為的體制”的課題，于2009年6月通過《處罰海盜行為及應(yīng)對海盜法》（應(yīng)對海盜法），界定了打擊海盜活動的范圍是“公海（包括與海洋法相關(guān)的聯(lián)合國條約規(guī)定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)）和我國的領(lǐng)?；騼?nèi)水”。該規(guī)定違反了《聯(lián)合國海洋法公約》第101條以及由主權(quán)國家組成的國際海事組織（IMO）關(guān)于“公海打擊海盜”的規(guī)定，把其他國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃為日本反海盜的行動范圍，表明日本將在其他國家的主權(quán)管轄范圍內(nèi)“反海盜”。上述法律及政策文件表明，日本“反海盜”采取以下措施：（1）充分利用ISC平臺，通過培養(yǎng)人才擴(kuò)大海保廳對馬六甲海峽沿岸國及東南亞國家海警的影響。（2）全面應(yīng)對包括海盜在內(nèi)的各種海上非傳統(tǒng)安全問題，為防衛(wèi)省自衛(wèi)隊(duì)參與構(gòu)建雙邊及多邊海上安全合作框架創(chuàng)造條件。（3）以建立公海反海盜體制為目標(biāo)，主導(dǎo)海上安全合作。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，日本建立了一元化的領(lǐng)導(dǎo)及推進(jìn)體制。負(fù)責(zé)安全保障與危機(jī)管理的內(nèi)閣官房副長官助理主持“應(yīng)對索馬里亞丁灣海盜相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會”的工作。聯(lián)絡(luò)會成員包括：內(nèi)閣危機(jī)管理審議官、內(nèi)閣審議官、內(nèi)閣官房兼綜合海洋政策本部事務(wù)局、法務(wù)省刑事局、外務(wù)省綜合外交政策局、國土交通省海事局，海上保安廳警備救難部、防衛(wèi)省運(yùn)用企劃局和參謀長聯(lián)席會議運(yùn)用部。這些政府部門在內(nèi)閣官房的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下緊密配合，打破外交、防衛(wèi)、海上治安等各領(lǐng)域間的界限，從不同角度協(xié)作推進(jìn)列入綜合海洋政策本部預(yù)算清單的“反海盜”項(xiàng)目。

日本民主黨執(zhí)政后，菅直人政府在太平洋“反海盜”四年、派自衛(wèi)隊(duì)艦機(jī)到印度洋索馬里亞丁灣海域?yàn)樯檀o(hù)航一年零九個(gè)月后，在2010年12月發(fā)布的《2011年度以后的防衛(wèi)計(jì)劃大綱》中，推出自衛(wèi)隊(duì)參與反海盜等非傳統(tǒng)安全國際合作等新政策：（1）自衛(wèi)隊(duì)在亞太地區(qū)與韓、澳、東盟、印度等加強(qiáng)雙邊及多邊安全合作。（2）“在亞太地區(qū)多層次地組合雙邊和多邊安全保障合作框架使之網(wǎng)絡(luò)化”。（3）“切實(shí)保障從非洲、中東到東亞的海上交通安全等共同利益”。新政策把雙邊海上安全合作框架的聯(lián)網(wǎng)提上日程，將自衛(wèi)隊(duì)推上國際合作的前臺，發(fā)揮構(gòu)建“公海反海盜體制”的主要作用，明確規(guī)定保衛(wèi)“從非洲、中東到東亞”的海上通道是自衛(wèi)隊(duì)的職能之一。根據(jù)這一新政策，日本從分別在太平洋和印度洋“反海盜”，轉(zhuǎn)為在防衛(wèi)省自衛(wèi)隊(duì)的直接參與下，在兩洋統(tǒng)一推進(jìn)包括非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的綜合安全合作，為“保衛(wèi)”兩洋海上通道而努力。從2011年度起，外務(wù)省和國土交通省海事局、海保廳分別在馬六甲海峽和亞丁灣推進(jìn)的“反海盜”項(xiàng)目，合并為“索馬里海域及馬六甲海峽的海盜對策、確保安全的國際合作”項(xiàng)目。上述政策演變過程表明日本內(nèi)閣（兼綜合海洋政策本部）的決策變化——在“反海盜”的旗號下，通過自衛(wèi)隊(duì)參加國際安全合作，促進(jìn)雙邊安全合作框架聯(lián)網(wǎng)，擴(kuò)大在“索馬里海域及馬六甲海峽應(yīng)對海盜、確保安全的國際合作”的覆蓋面，把非洲、中東與東亞之間的海上通道作為貫穿兩洋政策的中心線，以“線”帶“面”，針對海盜及其他危害海上通道安全的威脅深化國際安全合作，擴(kuò)大日本的軍事存在。

安倍二次執(zhí)政后，“反海盜”更加名實(shí)不符，通過“維持海洋秩序”，“保衛(wèi)”海上通道上升為首要目標(biāo)，它不但被正式列入國家安全戰(zhàn)略，而且落實(shí)在防衛(wèi)政策中。在2013年4月發(fā)布的《海洋基本計(jì)劃》中，包括“采取促進(jìn)維持海洋秩序，確保海上通道安全的措施”等內(nèi)容。12月17日，安倍政府公布了《國家安全保障戰(zhàn)略》（國家安保戰(zhàn)略）、《2014年度以后的防衛(wèi)計(jì)劃大綱》（2014防衛(wèi)大綱）及《中期防衛(wèi)力整備計(jì)劃（2014-2018年度）》（2014中期防衛(wèi)大綱）。國家安保戰(zhàn)略是另外兩份政策文件的總綱領(lǐng)，首次明確規(guī)定了今后5-10年的安全戰(zhàn)略及其實(shí)施路徑，包括海洋、宇宙、網(wǎng)絡(luò)、政府開發(fā)援助、能源等與安保相關(guān)的各領(lǐng)域。下面分析與本文論述相關(guān)的三份文件的部分內(nèi)容。

日本國家安保戰(zhàn)略記載日本“應(yīng)該采取的以外交政策和防衛(wèi)政策為中心的國家安全保障的戰(zhàn)略抓手”，極力渲染“海洋沖突的危險(xiǎn)性”，“南海沿岸國與中國發(fā)生圍繞主權(quán)的爭議，給海洋法治、航行自由和東南亞地區(qū)的穩(wěn)定帶來擔(dān)憂”。關(guān)于海洋安全及兩洋通道，日本首次明文規(guī)定：“我國作為追求‘開放而穩(wěn)定的海洋的海洋國家”、國際政治經(jīng)濟(jì)的主要行為體，必須做出“超過以往的積極貢獻(xiàn)”——在確保海洋安全上“發(fā)揮主導(dǎo)作用”。其具體內(nèi)容包括：（1）對海上通道的各種威脅采取應(yīng)對海盜等必要措施，在確保海上交通安全的同時(shí)，推進(jìn)與各國的海洋安保合作。（2）我國的海洋監(jiān)視能力發(fā)揮重要作用，加強(qiáng)構(gòu)筑綜合性的國際網(wǎng)絡(luò)。爭取進(jìn)一步增加與海洋安保相關(guān)的雙邊和多邊聯(lián)合訓(xùn)練等合作的機(jī)會并提高質(zhì)量。（3）合作伙伴為美、澳、韓，“占據(jù)我國海上通道要沖的傳統(tǒng)伙伴東盟各國”，“位于我國海上通道中央等地緣政治上重要的印度”。（4）與上述伙伴國的合作目標(biāo)是，支援海上通道的沿岸國等提高海上治安能力，同時(shí)與我國共有戰(zhàn)略利害的伙伴加強(qiáng)關(guān)系，深化相互理解提高共同應(yīng)對的能力；進(jìn)一步促進(jìn)和發(fā)展亞太地區(qū)雙邊和東盟地區(qū)論壇（ARF）等多邊安全對話框架及多國聯(lián)合訓(xùn)練，“與印度在以海洋安全保障為首的廣泛領(lǐng)域內(nèi)加強(qiáng)關(guān)系?！保?）具體界定海上通道的地理位置——“經(jīng)波斯灣及霍爾木茲海峽、紅海及亞丁灣到印度洋，經(jīng)馬六甲海峽、南中國海到我國近海的海上通道，對于資源和能源大多依靠海上運(yùn)輸?shù)奈覈貏e重要”。

上述規(guī)定在日本2014防衛(wèi)大綱內(nèi)落實(shí)為“積極推進(jìn)安保合作”，作為“構(gòu)建綜合機(jī)動防衛(wèi)力量”的組成部分之一，2014中期防衛(wèi)大綱對其進(jìn)一步具體化：“為確保海上交通安全，與同盟國等緊密合作，除索馬里亞丁灣海盜對策外，支援沿岸國自身的能力。另外，在印度洋及南中國海等我國周邊以外的海域，也要利用各種機(jī)會，與在海洋安全保障上存在共識的各國充實(shí)聯(lián)合訓(xùn)練和演習(xí)?！鄙狭蟹结樥咴趪野脖?zhàn)略的總綱領(lǐng)，防衛(wèi)方針政策及自衛(wèi)隊(duì)的具體職能三個(gè)層次上，首次對“保衛(wèi)”海上通道作出前所未有的明確規(guī)定，為日本“發(fā)揮主導(dǎo)作用”指明了戰(zhàn)略方針、合作伙伴及合作方式，毫不掩飾為擴(kuò)大其兩洋軍事存在，拉攏利用與日本在“海洋安全”等方面存在“共識”的國家針對中國強(qiáng)化安全合作的目的。

二、立足馬六甲海峽和亞丁灣擴(kuò)大軍事存在

印度洋沿岸的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，與日本之間不存在歷史問題，地緣政治因素也不如亞太地區(qū)復(fù)雜，因此，日本在印度洋擴(kuò)大軍事存在不像在太平洋那樣小心翼翼。下面論述日本實(shí)施前述方針政策的具體活動。

首先，日本立足馬六甲海峽在太平洋地區(qū)合縱連橫，與澳大利亞簽署了準(zhǔn)同盟合作協(xié)定，積極促進(jìn)韓國簽署同類協(xié)定。在此基礎(chǔ)上，為構(gòu)建或加強(qiáng)與東南亞國家海上安全合作框架并促進(jìn)聯(lián)網(wǎng)，采取了以下具體步驟。

（1）推動海上安全合作框架聯(lián)網(wǎng)。2011-2012年，外務(wù)省綜合外交政策局安全保障政策科海上安全保障政策室承擔(dān)了“在東盟地區(qū)論壇內(nèi)推進(jìn)海上安全合作”的項(xiàng)目。出于“日本、東盟和美國在東海和南海問題上保持步調(diào)一致”的考慮，2011年11月17日，野田首相在“日本與東盟”峰會上倡議，創(chuàng)建東亞峰會的下級機(jī)構(gòu)“東亞海洋論壇”制定海上航行安全的原則。在東盟沒有響應(yīng)的情況下，日本轉(zhuǎn)為主要利用聲索國實(shí)現(xiàn)目的。（2）安倍政府力促日菲雙邊合作升級，承諾以O(shè)DA方式援助10艘巡邏艇等加強(qiáng)菲方海警能力。2013年2月，創(chuàng)立兩國外交、海警、海軍“3+3”海上安全磋商框架。同年7月，安倍訪菲。雙方?jīng)Q定“在兩國防衛(wèi)當(dāng)局和海上治安機(jī)構(gòu)之間加強(qiáng)聯(lián)合訓(xùn)練等實(shí)踐性合作和各種交流”。（3）提升日越海洋安全合作，復(fù)制日菲“3+3”框架。2013年1月，安倍訪越與阮晉勇總理會談，提供5億美元貸款促進(jìn)兩國經(jīng)濟(jì)合作和安全、政治及外交領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)。12月，安倍再次會晤阮晉勇，承諾新增1000億日元貸款，雙方“關(guān)于日本向越南海警提供巡邏船等開始具體協(xié)商達(dá)成共識”。同時(shí)，安倍還向印尼許諾提供約620億日元貸款，印尼同意與日本建立外交與防衛(wèi)當(dāng)局的“2+2”磋商框架。此外，日本試圖與新加坡建立“3+3”框架，㈣并敦促馬來西亞與日本簽署防務(wù)合作備忘錄。

以上事實(shí)證明，安倍政府不遺余力推廣“2+2”、“3+3”框架，主要目的是使自衛(wèi)隊(duì)參與由外務(wù)省及海保廳唱主角的合作框架。在擴(kuò)大準(zhǔn)軍事存在的基礎(chǔ)上，日本通過海洋安全磋商、舉行聯(lián)合訓(xùn)練和演習(xí)擴(kuò)大軍事存在，主導(dǎo)亞太海上安全事務(wù)，通過構(gòu)筑“中國包圍網(wǎng)”牽制中國在東海應(yīng)對中日釣魚島主權(quán)爭議。

其次，在印度洋地區(qū)，日本立足索馬里亞丁灣擴(kuò)大軍事存在。

2009年3月，麻生首相發(fā)布“海上警備行動命令”，陸?？兆孕l(wèi)隊(duì)組建兩支反海盜部隊(duì)派往印度洋：海上部隊(duì)由海上自衛(wèi)隊(duì)的兩艘護(hù)衛(wèi)艦及補(bǔ)給艦組成，航空部隊(duì)是“混合任務(wù)部隊(duì)”，包括P-3C預(yù)警機(jī)（最多時(shí)4架）、以及C130H運(yùn)輸機(jī)等運(yùn)輸物資和人員的空自部隊(duì)和擔(dān)任警戒的陸自部隊(duì)。其中，預(yù)警機(jī)自2009年3月至2013年4月底累計(jì)飛行約6300小時(shí)，向其他國家的反海盜軍艦和過往商船提供信息約7300次，發(fā)揮了不可替代的作用。主要為：一是提供“公“公共產(chǎn)品”擴(kuò)大了國際影響；二是提高了實(shí)戰(zhàn)能力；三是為日本建立軍事基地提供了恰當(dāng)?shù)睦碛伞A(yù)警機(jī)需要著陸、補(bǔ)給和維修設(shè)施，為實(shí)現(xiàn)自衛(wèi)隊(duì)不但“派出去”而且“留下來”做出了貢獻(xiàn)。2009年3月，日本外務(wù)省在吉布提設(shè)立了聯(lián)絡(luò)處，2012年1月升級為大使館。2011年7月7日，P-3C預(yù)警機(jī)部隊(duì)在吉布提的永久性軍事基地正式掛牌。這不僅是日本二戰(zhàn)后建立第一個(gè)海外軍事基地，地，也是有史以來首個(gè)設(shè)在非洲的軍事基地。

為推進(jìn)“保衛(wèi)”海上通道的政策，從2013年12月10日起，日本海上自衛(wèi)隊(duì)在亞丁灣“反海盜”的護(hù)衛(wèi)艦兵分兩路，一路繼續(xù)護(hù)航，另一路加入美英等15個(gè)國家軍艦組成的多國部隊(duì)“第151聯(lián)合任務(wù)部隊(duì)”（CTF151），分擔(dān)特定海域的警戒任務(wù)。日本海上自衛(wèi)隊(duì)正式參加“防護(hù)海域自愿者聯(lián)盟”執(zhí)行任務(wù)，不僅有利于促進(jìn)與其他國家的海軍緊密合作，而且能夠增加情報(bào)來源，可以從位于亞丁灣以外的印度洋和波斯灣地區(qū)的各國海軍獲取情報(bào)。對于急欲實(shí)現(xiàn)解禁集體自衛(wèi)權(quán)的安倍政府而言，還有以外促內(nèi)的政治意義：在同一海域執(zhí)行同一任務(wù)的其他國家的軍艦受到武力攻擊的情況下，日本海上自衛(wèi)隊(duì)能否援救是其國內(nèi)爭論的焦點(diǎn)之一。安倍設(shè)立的咨詢機(jī)構(gòu)“重構(gòu)安全保障法制基礎(chǔ)懇談會”的代理會長北岡伸一透露：“保衛(wèi)海上通道”作為必須修改憲法解釋行使集體自衛(wèi)權(quán)的“狀況”之一，將寫入懇談會的研究報(bào)告。日本海上自衛(wèi)隊(duì)加入CTF151已成事實(shí)，勢必促進(jìn)行使集體自衛(wèi)權(quán)的解禁速度。由此可見，日本陸?？兆孕l(wèi)隊(duì)齊聚亞丁灣“反海盜”，內(nèi)外兼顧，將取得劃時(shí)代的重大突破。

另一方面，印度洋反海盜部隊(duì)與外務(wù)省、海保廳及JICA共同落實(shí)“應(yīng)對索馬里亞丁灣海盜相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會”決定的“反海盜”措施。日本以吉布提為戰(zhàn)略支點(diǎn)，與索馬里及其周邊的非洲國家構(gòu)建了名曰“協(xié)商反海盜相關(guān)方會議”的多邊海上安全合作框架，開展“制定國際規(guī)則等環(huán)境建設(shè)”活動，通過建章立制規(guī)范“海洋秩序”。2012年10月，海保廳邀請吉布提、肯尼亞、坦桑尼亞、阿曼和也門的海警負(fù)責(zé)人，在東京舉辦“中東、東非地區(qū)海上治安機(jī)構(gòu)高級工作會議”；同年10-11月，JICA為吉布提等國的海警舉辦了“海上犯罪研修”。此外，日本在援助索馬里的名義下，在印度洋沿岸的非洲國家擴(kuò)大軍事存在。日本聲稱2007年后共向索馬里提供2億9390萬美元的人道主義援助。實(shí)際上，其中包括援助設(shè)在肯尼亞的聯(lián)合國維和（PKO）中心、回收銷毀“非洲之角”小型武器等由自衛(wèi)隊(duì)承擔(dān)的“技術(shù)援助”項(xiàng)目，這是為了與受援國建立軍事合作關(guān)系打開突破口的慣用做法。

第三，整合兩洋海上安全合作。2013年9月24-26日，日本外務(wù)省把馬六甲海峽和亞丁灣通道的沿岸國，與中國存在島礁主權(quán)爭議的聲索國等13個(gè)東南亞和非洲國家的高級將領(lǐng)及海警負(fù)責(zé)人召集到東京開會。會議以“確保海上通道安全政策”為主題，外務(wù)政務(wù)官城內(nèi)實(shí)在致辭中強(qiáng)調(diào)“多邊協(xié)調(diào)對于確保海上交通安全的重要性”，號召各國接受日本的積極援助。此次會議名日“支援新興海洋國家能力建設(shè)講座”，為各國提供海保廳的技術(shù)，提高各國的海上警備能力，“目的則在于協(xié)調(diào)各國聯(lián)合行動，其中包括牽制加強(qiáng)海洋進(jìn)出的中國”。日本已已經(jīng)向埃及和蘇丹派遣了自衛(wèi)隊(duì)常駐人員，2014年度還將向阿爾及利亞、吉布提、埃塞俄比亞、肯尼亞、摩洛哥、尼日利亞和南非派駐，通過各種路徑擴(kuò)大在非洲特別是印度洋沿岸國的軍事存在。

總之，日本在過去8年間，從在兩洋“反海盜”起步，逐步在軍事上擴(kuò)大存在，在外交上整合兩洋海上安全合作框架。它不但努力構(gòu)建“公海反海盜體制”，而且力圖規(guī)范“海洋秩序”，為實(shí)現(xiàn)“保衛(wèi)”兩洋通道的戰(zhàn)略目標(biāo)創(chuàng)造條件。

三、安倍的海上通道戰(zhàn)略外交

訪問海上通道沿岸國在安倍“俯瞰地球儀的戰(zhàn)略外交”中占據(jù)最重要的地位。安倍首相及防衛(wèi)相等通過多次出訪“與日本共有戰(zhàn)略利害的伙伴加強(qiáng)關(guān)系”，從東南亞10國到中東海合會（GCC）6國，再到非洲的吉布提、科特迪瓦、莫桑比克、埃塞俄比亞、南亞的印度，幾乎囊括兩洋海上通道的沿岸國。解讀若干個(gè)案如下。

第一，2013年8月24日，安倍為深化經(jīng)濟(jì)與海上安全合作訪問巴林，整合現(xiàn)有交流關(guān)系建立“2+2”安保協(xié)商框架是主要目的之一。安倍與馬哈德國王舉行會談并發(fā)表《日本與巴林王國加強(qiáng)“面向穩(wěn)定與繁榮的全面伙伴關(guān)系”的共同聲明》。安倍強(qiáng)調(diào)兩國在政治和安保領(lǐng)域合作的重要性，雙方同意關(guān)于包括海上運(yùn)輸通道安全及應(yīng)對海盜在內(nèi)的海上安全保障、防擴(kuò)散、反恐對策、人道主義援助及救災(zāi)等，在兩國外交部及國防部和巴林內(nèi)務(wù)部之間實(shí)施安保對話。雙方還希望根據(jù)2012年4月簽訂的防務(wù)交流備忘錄，進(jìn)一步促進(jìn)業(yè)務(wù)交流、部隊(duì)間交流及包括多邊合作在內(nèi)的防務(wù)交流。新設(shè)日巴“2+2”框架及時(shí)協(xié)調(diào)政策，對于日本在中東地區(qū)尤其是與海合會密切經(jīng)濟(jì)與安全合作，確保能源資源進(jìn)口和海上通道安全具有非常重要的意義。

第二，2013年8月27日，安倍訪問吉布提與蓋萊總統(tǒng)會談。他表示，“位于海上通道要沖的吉布提是日本戰(zhàn)略上的重要伙伴”，日本要為提高吉布提的海上治安能力做貢獻(xiàn)。從9月起，日本開始向吉方海警提供巡邏艇展開調(diào)查，并派遣海上執(zhí)法專家等提高其海警的業(yè)務(wù)能力。另據(jù)媒體披露，安倍政府將與吉方協(xié)商擴(kuò)充吉布提基地，建立自衛(wèi)隊(duì)的補(bǔ)給和中轉(zhuǎn)基地；對其在印度洋的“活動據(jù)點(diǎn)”——吉布提港，投入47億日元建設(shè)停機(jī)坪、機(jī)庫和補(bǔ)給倉庫等設(shè)施。這才是日本援助吉布提的深層含義。

第三，2014年1月9日，安倍訪問凸顯“地緣政治重要性”的阿曼，堪稱其為日海上通道戰(zhàn)略外交之最。從安倍與卡布斯國王發(fā)布的《加強(qiáng)日本國與阿曼國“面向穩(wěn)定與繁榮的全面伙伴關(guān)系”的共同聲明》來看，除促進(jìn)阿曼對日出口石油及天然氣等合作外，雙方強(qiáng)調(diào)海上通道的重要性，“一致認(rèn)為考慮到阿曼在地緣政治上的重要性，有必要加強(qiáng)包括應(yīng)對海盜在內(nèi)的海上安保合作”。卡布斯國王重申，通過與國際社會合作“為確保海灣地區(qū)和平穩(wěn)定的海路繼續(xù)努力”。阿曼的塞拉來港位于亞丁灣通道與霍爾木茲海峽中間的戰(zhàn)略要沖，能夠兼顧兩條海上通道的戰(zhàn)略位置極為重要。日本已將該港作為其海上自衛(wèi)隊(duì)在印度洋反海盜艦隊(duì)的“活動據(jù)點(diǎn)”之一。不難看出，在雙方“承擔(dān)的義務(wù)及準(zhǔn)備”的表述背后，還有目前不能公布的秘密。

第四，“與位于海上通道中央的印度”繼續(xù)加強(qiáng)海洋安保合作。2014年1月6日，防衛(wèi)相小野寺五典訪印舉行防長會談，決定兩國海軍開展“反恐等方面的交流”，年內(nèi)舉行第三次海軍聯(lián)合訓(xùn)練，促進(jìn)陸?？杖姷暮献鹘涣?。1月25-27日安倍訪印，雙方發(fā)布《加強(qiáng)日印戰(zhàn)略性全球伙伴關(guān)系的共同聲明》。安倍感謝印度邀請日本海上自衛(wèi)隊(duì)參加下次印美“馬拉巴爾”海上聯(lián)合訓(xùn)練——這是日方一再公關(guān)的結(jié)果。雙方?jīng)Q定日本國家安全委員會與印度國家安全顧問建立定期協(xié)商機(jī)制，年內(nèi)舉行第4次防衛(wèi)政策對話等，重申“定期、更加頻繁地繼續(xù)實(shí)施兩國海上聯(lián)合訓(xùn)練的決心。”不僅促進(jìn)有關(guān)海上問題的雙邊及多邊合作，而且決定“日印合作啟動有關(guān)東盟的協(xié)商”，日印海上安全合作已有14年之久，日本海保廳與印度海警自2000年以來每年舉行聯(lián)合演練和海警負(fù)責(zé)人互訪。所謂日印海軍聯(lián)合訓(xùn)練是日本構(gòu)筑“中國包圍網(wǎng)”的重要舉措之一。在2012年6月的演習(xí)中，雙方“以艦隊(duì)協(xié)作為重點(diǎn)”進(jìn)行了“基礎(chǔ)性訓(xùn)練”，2013年12月即升級為海上射擊和反潛作戰(zhàn)的實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，“幫助印度海軍學(xué)習(xí)日本海上自衛(wèi)隊(duì)的反潛搜索等，提高保衛(wèi)海上通道的能力，符合日印兩國的利益”。

以上事實(shí)證明，“保衛(wèi)”兩洋通道既是日本“反海盜”政策演變的結(jié)果，也是安倍政府加強(qiáng)海洋戰(zhàn)略擴(kuò)張并實(shí)行“對中遏制”的體現(xiàn)，須予以高度關(guān)注。日本已在印度洋沿岸戰(zhàn)略要地建立了一個(gè)空自及陸自部隊(duì)的永久性軍事基地吉布提；三個(gè)海自部隊(duì)的“活動據(jù)點(diǎn)”——在吉布提港和亞丁港，呈“鉗形”扼住連接紅海和阿拉伯海的咽喉，控制亞丁灣通道；從塞拉萊港可兼顧亞丁灣和霍爾木茲海峽兩條通道。上述海上通道戰(zhàn)略外交的軌跡顯示，日本在兩洋的軍事存在不斷膨脹。而日本媒體卻在“賊喊捉賊”，發(fā)出類似安倍訪非包括牽制中國的意圖，因?yàn)椤爸袊诜侵迻|岸的印度洋謀求確保霸權(quán)”，“日印防務(wù)全面合作——中國企圖向印度洋發(fā)展”等報(bào)道。

包括印度在內(nèi)，日本利用與中國存在領(lǐng)土主權(quán)爭議的聲索國“制衡中國”有多重目的：其一，鼓勵支持聲索國在主權(quán)爭議問題上挑事，分散中國應(yīng)對日本“購島”的精力，減輕日本的壓力。其二，發(fā)動輿論戰(zhàn)，釋放中國“海洋活動”威脅地區(qū)和平穩(wěn)定的煙霧，掩蓋日本實(shí)施海洋擴(kuò)張的事實(shí)。其三，促使美國更加擔(dān)心“中國威脅”，離間中美新型大國關(guān)系，達(dá)到為日本改變戰(zhàn)后秩序建設(shè)“能戰(zhàn)國家”進(jìn)一步“松綁”的目的。

四、日本推行兩洋戰(zhàn)略擴(kuò)張的實(shí)質(zhì)及其特點(diǎn)

日本抓住美國亞太“再平衡”的戰(zhàn)略機(jī)遇，全力推進(jìn)海洋戰(zhàn)略擴(kuò)張，一方面積極配合美國戰(zhàn)略東移，發(fā)揮了不可替代的重要作用，進(jìn)一步提高了日美同盟的“相互運(yùn)用性”。另一方面，日本激化日韓之間的島爭及歷史矛盾，干擾、遲滯了美國推進(jìn)美日韓軍事合作的進(jìn)程。尤其是暴露出欲將美國拖入中日釣魚島武力沖突，企圖主導(dǎo)亞太地區(qū)安全事務(wù)的意圖，以及為將來取代美國做準(zhǔn)備的長遠(yuǎn)打算。所以，美國的對日政策也是利用加防范，目前以利用為主。

對中國而言，安倍政府推行的有關(guān)海上通道的政策，具有企圖用控制海上交通咽喉的“質(zhì)”，彌補(bǔ)日本與中國抗衡的“量”的不足的戰(zhàn)略意圖——不僅在東海與中國全面對抗，而且在連接兩洋的海上通道上構(gòu)筑“防線”，在更大范圍內(nèi)形成遏制中國的戰(zhàn)略優(yōu)勢。平時(shí)對中國構(gòu)成一定程度的戰(zhàn)略威懾，戰(zhàn)時(shí)對中國的能源資源等進(jìn)出口貿(mào)易構(gòu)成直接威脅。所以，不能忽視或低估日本的深謀遠(yuǎn)慮。

日本從“反海盜”到控制兩洋海上通道的戰(zhàn)略擴(kuò)張具有以下特點(diǎn)。

首先，參加反海盜“相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會”的政府各部門橫向緊密協(xié)作。（1）外務(wù)省“從戰(zhàn)略高度運(yùn)用ODA”，重點(diǎn)援助兩洋通道的沿岸國加強(qiáng)海警能力建設(shè)，鼓勵支持聲索國對中國挑釁。（2）國土交通省海事局和海保廳從擴(kuò)大非傳統(tǒng)安全合作打開突破口，通過援助對象國的海警，在擴(kuò)大準(zhǔn)軍事力量存在的同時(shí)，為自衛(wèi)隊(duì)加入雙邊海上安全合作、特別是為海自軍艦建立“活動據(jù)點(diǎn)”創(chuàng)造條件。（3）法務(wù)省刑事局參與“反海盜”，使日本具備對海盜進(jìn)行“法庭審判”的條件，同時(shí)拓展了支援兩洋通道沿岸國海上執(zhí)法能力建設(shè)的合作空間。（4）海保廳、防衛(wèi)省、外務(wù)省等“3+3”海上安全磋商框架，打破了準(zhǔn)軍事與軍事合作之間的界限，有利于雙邊協(xié)調(diào)政策。在內(nèi)閣官房的一元化統(tǒng)轄下，上列部門不受行政機(jī)構(gòu)間“條塊分割”的限制，是日本實(shí)施海洋戰(zhàn)略擴(kuò)張的根本保障。

其次，政府各部之間的協(xié)作具有“非同步配合”和“同步配合”的特點(diǎn)。在日本曾經(jīng)侵略鄰國、中日政治博弈敏感度高等地緣政治因素復(fù)雜的太平洋地區(qū)，外務(wù)省與海保廳先行打開局面、防衛(wèi)省隨后加入合作框架的協(xié)作方式，集中體現(xiàn)了非同步配合的特點(diǎn)。相反，在地緣政治敏感度較低的印度洋地區(qū)，海上保安官搭乘海自護(hù)衛(wèi)艦“反海盜”、護(hù)衛(wèi)艦與預(yù)警機(jī)搭配、空自與陸自部隊(duì)混編進(jìn)駐基地的派遣方式，集中體現(xiàn)了同步配合的特點(diǎn)。其結(jié)果是，同步實(shí)現(xiàn)陸?？兆孕l(wèi)隊(duì)及海保廳的海外派遣，有利于促進(jìn)綜合安全合作。日本在吉布提從開設(shè)聯(lián)絡(luò)處、設(shè)立大使館，到建立軍事基地并在吉布提港立足，再到援助海警并擴(kuò)建基地和港口的一系列舉措，即外務(wù)省、防衛(wèi)省、海保廳及JICA等同步配合的典型例子。

第三，安倍政府的海洋戰(zhàn)略擴(kuò)張，具有與美國軍事和外交戰(zhàn)略相契合的一面。安倍在國家安保戰(zhàn)略中界定海上通道之前，在巴林會見美國海軍第五艦隊(duì)司令米勒，強(qiáng)調(diào)波斯灣及霍爾木茲海峽的穩(wěn)定“對日本是生死攸關(guān)的問題，今后日本將切實(shí)負(fù)起穩(wěn)定這一地區(qū)的責(zé)任”，“表明了加強(qiáng)干預(yù)中東地區(qū)確保海上通道安全的意向”。安倍聲稱將援助非洲3.2億美元，其中包括向美國主導(dǎo)的“中非國際援助使命”項(xiàng)目提供300萬美元。安倍深知美國軍方的影響力，以軍促政，在對美外交上走捷徑；以外壓內(nèi)，在國內(nèi)政治上減少阻力。

第四，日本善于向國際組織“借殼”推進(jìn)兩洋政策。日本向國際海事組織（IMO）醵資1460萬美元創(chuàng)設(shè)信托基金，支援也門、肯尼亞、坦桑尼亞建立并運(yùn)營海盜信息中心（ISC）；并且將訓(xùn)練基地設(shè)在吉布提，為日本在印度洋構(gòu)建多邊安全合作框架發(fā)揮了重要促進(jìn)作用。此外，日本還向提高反海盜能力的國際信托基金醵資350萬美元，用于聯(lián)合國組織實(shí)施的取締索馬里亞丁灣海盜、幫助索馬里周邊國家建立補(bǔ)充起訴海盜的制度。通過“借殼”國際組織提供援助，有利于降低受援國對日本介入內(nèi)政的警惕。更重要的是，能夠促進(jìn)日本與國際組織之間的關(guān)系——日本于2010年4月向IMO下屬的應(yīng)對索馬里海盜小組派駐了海保廳人員，安倍政府已決定今后繼續(xù)為此努力。

第五，從日本國內(nèi)政治的角度觀察，日本的海洋戰(zhàn)略擴(kuò)張活動呈現(xiàn)以行動倒逼立法和修改法律的特點(diǎn)。麻生政府在國會立法三個(gè)月之前向印度洋派出反海盜部隊(duì)，以既成事實(shí)促進(jìn)立法；安倍政府則命令在印度洋護(hù)航的海自護(hù)衛(wèi)艦，加入CTF151多國部隊(duì)分擔(dān)特定海域警戒任務(wù)，倒逼行使集體自衛(wèi)權(quán)解禁。這既是日本的“議會政治”蛻變?yōu)椤白悦顸h政治”的必然結(jié)果，也是日本社會政治生態(tài)整體右傾化的必然反映。

第六，日本推行兩洋戰(zhàn)略擴(kuò)張，既有國家安保戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，也有具體政策法規(guī)，再輔以經(jīng)濟(jì)合作尤其是ODA援助，在大力促進(jìn)雙邊及多邊海上安全合作上已取得一定效果。日本此舉對中國在東南亞、南亞和非洲的影響形成新挑戰(zhàn)，或?qū)⑿纬芍袊越?jīng)濟(jì)合作為主，日本經(jīng)濟(jì)安全并舉，在“海上通道安全”議題上發(fā)揮主導(dǎo)作用的局面。日本在修訂2011防衛(wèi)大綱時(shí)已將中國視為“假想敵”，安倍二次執(zhí)政后的對華政策也越來越偏離中日戰(zhàn)略互惠關(guān)系的軌道，對此，我們必須從戰(zhàn)略的高度充分重視，拓寬視野，妥善應(yīng)對。

（責(zé)任編輯：左品）