綜觀幾十年來IMO對船舶安全和防污染公約、規(guī)則的修訂進程，可以發(fā)現(xiàn)它們幾乎都與一次次災(zāi)難事故密切相連。盡管每一次公約、規(guī)則的修訂都起到了重要的作用，但這種被動地等到事故發(fā)生才進行事后修訂的傳統(tǒng)做法逐漸引起人們的思考，人們開始把目光投向其他同樣屬于高風險的領(lǐng)域，如核工業(yè)、化工、海上石油開發(fā)等，以期借鑒這些行業(yè)在風險管理方面的經(jīng)驗做法，尋找適用于控制船舶運輸風險管理的捷徑。綜合安全評估（FSA）方法就是在此背景下提出的，并且立即得到了國際海事組織及國際海事界的重視。

FSA的產(chǎn)生

由于核工業(yè)的行業(yè)特殊性，一旦發(fā)生放射性物質(zhì)泄漏事故，后果將不堪設(shè)想，所以，早在20世紀50年代中期，人們就開始運用概率論的方法分析核電廠的安全性。海洋工程領(lǐng)域的風險分析研究始于20世紀80年代初期。英國石油公司為發(fā)展北海地區(qū)的石油開發(fā)項目，率先在海洋工程領(lǐng)域引入了風險分析方法，這一時期采用的方法主要是繼承了核電廠風險分析的成果，有關(guān)數(shù)據(jù)主要取自類似著名的WASH數(shù)據(jù)庫等。1993年，為了進一步推動石油工業(yè)的發(fā)展，在廣泛參考眾多國際標準的基礎(chǔ)上，挪威石油管理部門出臺了NORSOK規(guī)范，以統(tǒng)一的NORSOK規(guī)范取代各石油公司的內(nèi)部規(guī)范以及其他的工業(yè)規(guī)范。

1998年英國海上石油與油氣平臺Piper Alpha發(fā)生爆炸事故，大火在3 h之內(nèi)摧毀了整個平臺，并造成167人喪生。為了避免類似災(zāi)難的再次發(fā)生，英國有關(guān)當局通過了法規(guī)，要求所有近岸工程都應(yīng)準備“安全案例”（Safety Case），以預(yù)防和應(yīng)對事故的發(fā)生。所謂“安全案例”是指由平臺經(jīng)營人準備的包含已經(jīng)識別出的能夠引發(fā)事故的潛在危險和將其風險盡可能降低到合理可行程度的措施的文件，文件中應(yīng)包括平臺的技術(shù)數(shù)據(jù)、管理文件和程序以及應(yīng)急預(yù)案等。

“安全案例”對保障平臺安全發(fā)揮了巨大的作用，它是綜合安全評估方法（FSA）的原型。但是，“安全案例”方法存在一個明顯的局限性，就是它的適用對象是特定的，不同的平臺需要編制不同的與之對應(yīng)的“安全案例”。所以，海運業(yè)希望在“安全案例”方法的基礎(chǔ)上找到一種更科學的、普遍適用于整個海運業(yè)的風險控制方法。

英國海事局于1993年在IMO第62屆海上安全委員會（MSC62）上提交了采用FSA提高海上安全水平和保護海洋環(huán)境的提案，建議IMO把FSA作為一種戰(zhàn)略思想，逐步在海上安全和海洋環(huán)境環(huán)保公約和規(guī)則的制定、船舶設(shè)計及船舶營運管理中加以應(yīng)用。

FSA的概念

綜合安全評估（Formal Safety Assessment，F(xiàn)SA）是一種通過風險分析與費用受益評估，提高海上安全包括保障人命、健康、環(huán)境與財產(chǎn)的結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化的方法。它包括危險識別、風險分析、提出風險控制方案、費用受益評估與提出決策建議等5個步驟。該方法是要在事故之前就預(yù)估其發(fā)生可能性大小，并且系統(tǒng)地從整體出發(fā)全面考慮影響安全的各個方面，從而采取必要的安全措施，避免事故的發(fā)生或降低事故發(fā)生的概率或減輕事故后果，并且對風險控制措施進行費用受益評估，從而為制定或修訂公約、規(guī)則提供科學依據(jù)。

FSA可用于海上安全和海洋環(huán)境保護等方面的新制定的公約、規(guī)則的評估，或者對現(xiàn)有公約、規(guī)則與擬做出的修訂進行比較，以期在各種技術(shù)和營運措施（包括人的因素）之間實現(xiàn)平衡，并在提高海上安全、加強海洋環(huán)境保護方面措施與所需要的費用之間實現(xiàn)平衡。通過應(yīng)用FSA，IMO的決策者可以明確擬做出的規(guī)則的改變對整個海運業(yè)產(chǎn)生的費用和受益（例如減少的傷亡數(shù)量或者污染），以及給各成員國所帶來的影響。采用FSA方法做出的決策有利于實現(xiàn)不同利益方的公平、公正，因而有助于各方共識意見的達成。

FSA本身不是規(guī)則，只是一種工具，它不能替代IMO的公約或規(guī)則，只是在公約或規(guī)則的制定過程中起到輔助作用。IMO的成員國政府或者具有咨商地位的國際組織在向IMO提交關(guān)于修訂海上安全、海洋環(huán)境保護以及應(yīng)急等方面政策的建議時，可以應(yīng)用FSA分析其建議可能產(chǎn)生的影響；IMO的委員會或者接受委托的分委會等機構(gòu)可以應(yīng)用FSA方法對政策框架進行全面審議，以識別出優(yōu)先事項、重點問題，并分析所提出建議的收益和可能產(chǎn)生的影響。

FSA并不是在所有的情況下都適用，但是對于那些可能在費用（包括對全社會和對海運業(yè)所產(chǎn)生的費用）、執(zhí)法和監(jiān)管負擔等方面產(chǎn)生深遠影響的建議，應(yīng)當應(yīng)用FSA方法予以評估。此外，對于一些確實有必要降低風險水平，但是所需要采取的措施并不明朗的情況，F(xiàn)SA方法也非常有用。