楊海欽

中原城市群建設(shè)中實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤問(wèn)題研究

楊海欽

(許昌學(xué)院 經(jīng)管學(xué)院,河南許昌 461000)

中原城市群建設(shè)是國(guó)家中部崛起規(guī)劃的重要組成部分,也是河南省發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)工業(yè)強(qiáng)省目標(biāo)的重要機(jī)會(huì);城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是國(guó)家破解土地制約城市化、工業(yè)化發(fā)展的重要舉措,也是河南省實(shí)現(xiàn)中原城市群戰(zhàn)略構(gòu)想必須借助之策。中部崛起和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策二者的結(jié)合,形成了河南省發(fā)展的良好機(jī)遇。針對(duì)中原城市群建設(shè)過(guò)程中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所面臨的資金、政策、規(guī)劃和違法占地等方面的問(wèn)題,建議改革和完善現(xiàn)行有關(guān)土地流轉(zhuǎn)與征收政策,同時(shí),實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策一定要與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合,與中原城市群發(fā)展和河南特色產(chǎn)業(yè)集聚相結(jié)合,走出一條科學(xué)化的城市發(fā)展道路。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤;中原城市群;產(chǎn)業(yè)集聚

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵

隨著城市土地市場(chǎng)價(jià)格生成機(jī)制的日臻完善和國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革政策的出臺(tái),農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌已成為目前解決我國(guó)城市發(fā)展對(duì)工業(yè)用地的需求瓶頸,支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的建議,通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌、流轉(zhuǎn),一方面可以在總量不變的前提下實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化,更有效地配置城鄉(xiāng)土地資源,加速地方工業(yè)項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,另一方面可以使鄉(xiāng)村集體組織和農(nóng)民從土地資源要素中獲得財(cái)產(chǎn)性收入,這對(duì)于增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、讓農(nóng)村居民充分享受到改革開(kāi)放的成果以及擴(kuò)大內(nèi)需和保持經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)將起到重要作用[1]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就是在這樣的背景下提出的。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊區(qū)),與擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新區(qū))共同組成拆舊建新項(xiàng)目區(qū)(簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)),通過(guò)拆舊建新和土地整理復(fù)墾等措施,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地面積不減少,質(zhì)量不降低,建設(shè)用地總量不增加,農(nóng)民生活水平穩(wěn)步提高,用地布局更加合理,土地利用更加集約節(jié)約。也就是說(shuō),如果想增加一塊城鎮(zhèn)建設(shè)用地,就必須與拆舊區(qū)整理復(fù)耕為耕地的地塊相掛鉤,不整理復(fù)墾耕地就不能新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤主要包括八個(gè)方面的工作內(nèi)容:一是開(kāi)展掛鉤地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理專項(xiàng)調(diào)查,分析農(nóng)村建設(shè)用地整理的潛力和可行性;二是科學(xué)編制項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃;三是依據(jù)規(guī)劃,按照新建與拆舊掛鉤原則,統(tǒng)籌安排項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊地塊與新建地塊;四是掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的管理,包括指標(biāo)的規(guī)模、范圍、運(yùn)行及監(jiān)控等;五是項(xiàng)目區(qū)管理,包括項(xiàng)目區(qū)的審批、組織實(shí)施、檢查驗(yàn)收等;六是開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度研究;七是研究提出促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理,推進(jìn)節(jié)約利用土地的經(jīng)濟(jì)機(jī)制和政策措施;八是研究項(xiàng)目區(qū)內(nèi)所涉及土地及房產(chǎn)的確權(quán)登記內(nèi)容、程序、方法等。

二、中原城市群建設(shè)過(guò)程中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤面臨的問(wèn)題

中原城市群建設(shè)是國(guó)家中部崛起規(guī)劃的重要組成部分,也是河南省發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)工業(yè)強(qiáng)省的重要機(jī)會(huì);城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是國(guó)家破解土地制約城市化、工業(yè)化發(fā)展的重要舉措,也是河南省實(shí)現(xiàn)中原城市群戰(zhàn)略構(gòu)想必須借助之策。中部崛起和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策二者的結(jié)合,形成了河南省發(fā)展的良好機(jī)遇。目前,中原城市群建設(shè)過(guò)程中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所面臨的問(wèn)題包括資金、政策、規(guī)劃和違法占地等四個(gè)方面。

(一)資金問(wèn)題

實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增建掛鉤的一個(gè)重要前提是以擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的建新區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的項(xiàng)目使用為前提的,這是整個(gè)掛鉤項(xiàng)目資金來(lái)源的主要渠道。結(jié)合河南中原城市群建設(shè)招商引資過(guò)程中普遍存在項(xiàng)目資金總量小、土地利用性質(zhì)多為以改善民生的基礎(chǔ)設(shè)施為主,最終形成劃撥使出讓價(jià)格偏低等實(shí)際情況,筆者認(rèn)為,在中原城市群建設(shè)過(guò)程中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的資金管理主要存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題。

一是資金的管理問(wèn)題。從目前實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行情況看,概括起來(lái)主要有兩種運(yùn)作模式。第一,先期下達(dá)城鎮(zhèn)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo),土地管理部門通過(guò)出讓建新區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地收取耕地開(kāi)墾費(fèi)、建設(shè)用地指標(biāo)有償使用費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和國(guó)有土地使用權(quán)出讓收益等相關(guān)費(fèi)用,用于支付“拆舊地塊”農(nóng)戶拆遷補(bǔ)償、新建安置新區(qū)和土地整理復(fù)墾等費(fèi)用。第二,政府或由政府引入社會(huì)資本先期解決“拆舊地塊”農(nóng)戶拆遷補(bǔ)償、新建安置新區(qū)和土地整理復(fù)墾等費(fèi)用問(wèn)題,然后再通過(guò)出讓城鎮(zhèn)建設(shè)用地收取耕地開(kāi)墾費(fèi)、建設(shè)用地指標(biāo)有償使用費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和國(guó)有土地使用權(quán)出讓收益等相關(guān)費(fèi)用的形式,償還政府或引進(jìn)社會(huì)資金的先期投入費(fèi)用。以上兩種形式所涉及的資金量非?？捎^,資金的管理問(wèn)題將是保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策順利實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前存在的問(wèn)題主要是資金運(yùn)轉(zhuǎn)不封閉,該收的不能及時(shí)足額收取,另外就是支付無(wú)序。這兩種情形都可能給項(xiàng)目后期正常運(yùn)行帶來(lái)諸多困難,這是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二是政府對(duì)掛鉤項(xiàng)目資金的截流問(wèn)題。按照《土地管理法》第五十五條的規(guī)定,“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi),百分之三十上繳中央財(cái)政,百分之七十留給有關(guān)地方人民政府”。但筆者認(rèn)為,建新區(qū)項(xiàng)目單位通過(guò)土地市場(chǎng)獲得城市建設(shè)用地審批并向土地管理部門交納相應(yīng)的土地出讓資金,應(yīng)完全納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的資金管理范圍,并且只能用于支付農(nóng)戶房屋拆遷、新建安置住房和土地復(fù)墾等費(fèi)用,而不能再向各級(jí)政府交納耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地使用費(fèi)等,政府更不能截流土地出讓資金。另外,政府對(duì)城市建設(shè)配套費(fèi)也應(yīng)相應(yīng)減免。

三是土地出讓價(jià)格偏低。根據(jù)《土地管理法》第五十四條的規(guī)定,國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地,城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地,國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地,法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地等四種類型的建設(shè)用地經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn),可以以劃撥方式取得。但在具體實(shí)施過(guò)程中,以劃撥方式取得國(guó)家建設(shè)用地的項(xiàng)目范圍被無(wú)限放大,特別是對(duì)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”這一條款的解釋,用地單位可以用行業(yè)規(guī)定、內(nèi)部條文等多種理由向劃撥靠攏,尋找政策支持。另外,隨著國(guó)家市場(chǎng)化程度的不斷提高,原有公益事業(yè)的概念也發(fā)生了很大的變化。這些都需要在出讓國(guó)有土地時(shí)及時(shí)予以改革,否則,過(guò)多過(guò)濫的項(xiàng)目單位因用地被擴(kuò)大為劃撥性質(zhì),致使土地出讓收益偏低,無(wú)法保證正常的拆舊建新資金運(yùn)行,為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作帶來(lái)困難。

(二)政策問(wèn)題

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在政策方面主要存在兩個(gè)問(wèn)題,一是拆遷,二是安置。實(shí)施掛鉤政策,必然涉及農(nóng)村及農(nóng)戶防護(hù)的拆遷,繼而涉及對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民房屋拆遷的補(bǔ)償問(wèn)題,這不僅關(guān)系到掛鉤政策能否順利實(shí)施,而且關(guān)系到和諧社會(huì)建設(shè)的問(wèn)題。由于河南省乃至全國(guó)農(nóng)村宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)不一及一些歷史遺留問(wèn)題,導(dǎo)致無(wú)論按人口或是按現(xiàn)有房屋面積都將是一個(gè)十分棘手的問(wèn)題。若按人口計(jì)算,必然導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)有農(nóng)戶房屋現(xiàn)狀的忽視,使拆遷執(zhí)行起來(lái)困難巨大;若按現(xiàn)有房屋建設(shè)面積計(jì)算,又會(huì)導(dǎo)致對(duì)超占面積農(nóng)戶的補(bǔ)償數(shù)額偏大,這將鼓勵(lì)多占土地和私搭亂建等違法行為的出現(xiàn),又對(duì)遵紀(jì)守法的農(nóng)戶造成不公平。關(guān)于安置政策,由于各地市土地出讓價(jià)格存在很大差異,導(dǎo)致安置政策的不統(tǒng)一,也是引起拆舊區(qū)農(nóng)戶不配合拆遷的主要原因。

(三)規(guī)劃問(wèn)題

目前河南省2006—2020年新一輪土地修編規(guī)劃已經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn),省政府正在對(duì)各地市的土地修編規(guī)劃進(jìn)行審批,而各地市等待省政府審批的新一輪土地修編規(guī)劃大多在一年或兩年前形成,沒(méi)有或者說(shuō)較少考慮國(guó)家中原城市群建設(shè)的大思路、大規(guī)劃,特別是“隴海”、“京廣”兩大經(jīng)濟(jì)帶核心城市群建設(shè)問(wèn)題。河南省各地市如何通過(guò)國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增建掛鉤政策的實(shí)施,結(jié)合新農(nóng)村建設(shè),盡快形成“隴?！?、“京廣”兩大經(jīng)濟(jì)帶核心城市群,發(fā)揮城市群地吸引、輻射功能,實(shí)現(xiàn)河南作為中部省份的跨越發(fā)展,規(guī)劃將起到極其重要的作用。另外,村鎮(zhèn)體系規(guī)劃與農(nóng)村居民安置點(diǎn)規(guī)劃不統(tǒng)一,或者根本沒(méi)有進(jìn)行村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的問(wèn)題在河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下普遍存在,這對(duì)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的實(shí)施是極為不利的。

(四)違法占地問(wèn)題

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為城市化建設(shè)找到了一條可持續(xù)發(fā)展的途徑,但這一途徑是以保持耕地的總保有量不變并略有增加為前提的,即國(guó)家18億畝耕地的紅線堅(jiān)決不能突破,這涉及國(guó)家的糧食安全問(wèn)題。在具體操作城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的過(guò)程中出現(xiàn)有個(gè)別地方借掛鉤之名行違法占地之實(shí),“建新不拆舊”,或者出現(xiàn)在掛鉤項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中因拆遷、安置困難大、資金不足等放棄拆遷和土地復(fù)耕的情況。

三、實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的政策建議

(一)改革現(xiàn)行法律、制度的建議

伴隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程,現(xiàn)行土地制度的弊端日益顯現(xiàn),集體建設(shè)用地的隱性市場(chǎng)普遍存在,各地的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策不能突破國(guó)家法律。因此,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策需要尋求法律和制度上的突破。

一是修改現(xiàn)行法律規(guī)定,出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律。綜觀我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及試點(diǎn)實(shí)踐情況,集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)乃是不爭(zhēng)之事實(shí),但由于法律的嚴(yán)格限制,集體建設(shè)用地大多以私下的、非正常的途徑和方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這種隱性流轉(zhuǎn)雖然大多被地方政府所默許,但與現(xiàn)行土地法的沖突顯而易見(jiàn)。現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)民集體建設(shè)用地只有在“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)”和“符合利用總體規(guī)劃并依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”兩種情況下才可以流轉(zhuǎn)。這種禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì),不僅不利于保護(hù)集體建設(shè)用地所有者和使用者的權(quán)利,妨礙了土地的正常交易,也是造成城鄉(xiāng)差距拉大的根本原因,對(duì)這一條款的修改已成當(dāng)務(wù)之急[2]。建議修改現(xiàn)行《土地管理法》的相關(guān)條款,引導(dǎo)形成集體建設(shè)用地的統(tǒng)一市場(chǎng),允許農(nóng)村集體建設(shè)用地以公開(kāi)、有序的方式流轉(zhuǎn)。

二是完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)配套規(guī)定,做到適度、有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求,也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇,但集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn),除了要符合一定的條件和程序外,還需相關(guān)配套制度的規(guī)范。首先要完善土地利用的總體規(guī)劃制度。土地利用規(guī)劃是市場(chǎng)有序化、土地資源合理配置的重要保證。要通過(guò)土地利用總體規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的比例和總量的適時(shí)控制,引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)向著規(guī)范健康的方向發(fā)展;其次是農(nóng)村土地用途管理制度的配套改革。農(nóng)村集體建設(shè)用地通過(guò)項(xiàng)目增減掛鉤后,無(wú)需再通過(guò)國(guó)家再征收就可直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn),這可能造成對(duì)耕地保護(hù)的弱化,所以應(yīng)當(dāng)研究農(nóng)村土地用途管理制度的配套改革問(wèn)題,重新設(shè)計(jì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批程序,保障建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有序運(yùn)行。

三是改革國(guó)家現(xiàn)行征地政策,控制公益用地的征用范圍。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地,城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地,國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地,法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地等四種以劃撥形式獲得土地的類型應(yīng)重新審定,對(duì)公益事業(yè)的概念應(yīng)重新界定,在此基礎(chǔ)上制定新的國(guó)家劃撥土地出讓類型目錄。對(duì)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”這一條款的解釋應(yīng)更明確、更具體,堅(jiān)決杜絕依據(jù)內(nèi)部文件、行業(yè)規(guī)定享受劃撥用地的行為發(fā)生。另外,要加大劃撥土地審批督察力度,預(yù)防、嚴(yán)懲土地出讓環(huán)節(jié)的腐敗行為,以法律、制度作保證,擴(kuò)大土地出讓收益,保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項(xiàng)目正常的拆舊建新資金運(yùn)行,為中原城市群快速發(fā)展發(fā)揮土地資本的積極作用。

(二)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策要與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合

實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的要旨在于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城市化進(jìn)程,農(nóng)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展是這一政策在具體實(shí)施過(guò)程中必須關(guān)注的重要問(wèn)題。

一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合,著力點(diǎn)放在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)上。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤工作既是對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地項(xiàng)目掛鉤地塊的整理,同時(shí)也是對(duì)農(nóng)村田、水、路、林的綜合整治。在開(kāi)展掛鉤工作的項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行土地整理,要以改善整個(gè)項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)地生產(chǎn)條件和環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn),緊緊圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)展掛鉤工作,推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤的同時(shí),要按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,依托地方特色,積極引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目;要打破行政區(qū)域界限,采取企業(yè)為主、政府支持、農(nóng)民參與聯(lián)合共建等方式,加快建設(shè)集中連片、具有相當(dāng)規(guī)模的優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)集聚區(qū);要引進(jìn)一批強(qiáng)勢(shì)龍頭企業(yè),鼓勵(lì)和支持各類市場(chǎng)主體采取多種形式聯(lián)合,加快優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；亟ㄔO(shè),在促進(jìn)農(nóng)民向一、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的同時(shí),依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)來(lái)解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的充分就業(yè)。

二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要與保持土地資源可持續(xù)利用相結(jié)合。注重項(xiàng)目新增耕地的數(shù)量質(zhì)量,注重保護(hù)農(nóng)村生態(tài)、人文環(huán)境,保持土地資源的持續(xù)利用,應(yīng)成為掛鉤工作的一條主線,貫穿于工作的全過(guò)程,既要注重土壤的改良,又要注重農(nóng)村生態(tài)壞境的改善、保護(hù),還要有人文精神。要根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、風(fēng)俗習(xí)慣和農(nóng)村居民的生產(chǎn)、生活方式,設(shè)計(jì)出方便易居的建筑,有選擇地保留民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑,做到土地整理與文化建設(shè)相統(tǒng)一[3]。

(三)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策要與中原城市群發(fā)展和河南特色產(chǎn)業(yè)集聚相結(jié)合

作為地方政府,河南省在實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策時(shí),一定要與中原城市群發(fā)展和河南特色產(chǎn)業(yè)集聚相結(jié)合,走出一條科學(xué)化的城市發(fā)展道路。

首先,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策要與中原城市群發(fā)展相結(jié)合。早在2003年8月,河南省委、省政府出臺(tái)的《河南省全面建設(shè)小康社會(huì)規(guī)劃綱要》中,就明確了中原城市群經(jīng)濟(jì)隆起帶是以鄭州為中心,包括洛陽(yáng)、開(kāi)封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、平頂山、漯河、濟(jì)源在內(nèi)的城市密集區(qū)。結(jié)合國(guó)家中部崛起“兩縱兩橫”戰(zhàn)略,河南省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的建新區(qū)選址一定要圍繞以鄭州為中心向其他八個(gè)城市輻射的“半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”來(lái)進(jìn)行。具體講就是以“京廣”、“隴?！薄耙豢v一橫”兩條線為軸心,形成南北從新鄉(xiāng)到漯河、東西從洛陽(yáng)到開(kāi)封兩條經(jīng)濟(jì)隆起帶;具體到經(jīng)濟(jì)帶所在的地市,應(yīng)規(guī)劃為沿軸心線左右各劃出10-15公里的城市群聚集區(qū),以形成河南省南至漯河,北至新鄉(xiāng)(包括漯河、許昌、新鄭、鄭州、原陽(yáng)、新鄉(xiāng)),東到開(kāi)封,西到洛陽(yáng)(包括開(kāi)封、中牟、鄭州、滎陽(yáng)、鞏義、偃師、洛陽(yáng)),寬度為20-30公里的中原帶狀城市群總體發(fā)展規(guī)劃區(qū)。同時(shí)對(duì)中原帶狀城市群總體發(fā)展規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃控制,并進(jìn)行調(diào)查摸底,澄清規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地詳細(xì)情況(包括總占地面積、村莊數(shù)量、農(nóng)戶數(shù)量、人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)、每戶房屋結(jié)構(gòu)及建筑面積等),然后,總體發(fā)展規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的所在地(市)作出本規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民定居點(diǎn)整體搬遷、整體居住、土地集約使用的整體規(guī)劃。按照循序漸進(jìn)原則,可在20-30公里范圍內(nèi)再分期劃出10-15公里核心發(fā)展規(guī)劃區(qū),先期進(jìn)行。

其次,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策要與河南特色產(chǎn)業(yè)集聚相結(jié)合?！笆濉逼陂g,河南省著力培育和發(fā)展食品、有色、化工、機(jī)械裝備、輕紡五大支柱產(chǎn)業(yè)?！笆晃濉逼陂g,重點(diǎn)支持和發(fā)展食品、有色、化工汽車及零部件、裝備制造、紡織服裝六大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),對(duì)河南加快全面小康社會(huì)建設(shè)和實(shí)現(xiàn)中原崛起發(fā)揮了重要作用。結(jié)合國(guó)家中部崛起規(guī)劃就是要建立中國(guó)重要的糧食生產(chǎn)基地、能源原材料基地、裝備制造業(yè)基地和綜合交通運(yùn)輸樞紐的內(nèi)容,河南省要重新審視已形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),瞄準(zhǔn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的良機(jī),做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),加快發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。具體講,“十二五”期間,河南省戰(zhàn)略支撐產(chǎn)業(yè)是糧食生產(chǎn)和食品工業(yè)、有色化工、機(jī)械裝備、商貿(mào)物流四個(gè)產(chǎn)業(yè);戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)是醫(yī)藥、信息、文化和金融四個(gè)產(chǎn)業(yè)。

中原城市群建設(shè),說(shuō)到底是以城市為中心和以“一縱一橫”兩條線為軸心的園區(qū)建設(shè),園區(qū)建設(shè)說(shuō)到底又是以項(xiàng)目規(guī)劃和項(xiàng)目引進(jìn)為依托的產(chǎn)業(yè)集聚,更具體地說(shuō),就是以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為平臺(tái),以食品工業(yè)、有色化工、機(jī)械裝備、商貿(mào)物流四大戰(zhàn)略支撐產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)為基礎(chǔ),逐步形成中原城市產(chǎn)業(yè)集群。每個(gè)戰(zhàn)略支撐產(chǎn)業(yè)集群內(nèi),有3至5家龍頭企業(yè)居全國(guó)甚至世界領(lǐng)先水平,具有很高的市場(chǎng)集中度,取得行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品價(jià)格的制定權(quán),能夠影響甚至主導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展。然后再圍繞龍頭企業(yè),發(fā)展起來(lái)一大批配套能力強(qiáng)、擁有自主技術(shù)和知名品牌的中小企業(yè)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃找項(xiàng)目,通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)找人才、技術(shù)、資金,進(jìn)而形成社會(huì)政治文化的聚集。這才是中原城市群建設(shè)的科學(xué)發(fā)展道路。

河南作為國(guó)家實(shí)施中部崛起規(guī)劃的重要省份,面臨千載難逢的良機(jī),國(guó)家實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,又為中原城市群建設(shè)找到了一條破解城市建設(shè)用地瓶頸的政策工具,盡管在具體操作中將面臨資金、政策、規(guī)劃、違法占地等諸多問(wèn)題,但只要科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范程序、嚴(yán)格管理、以人為本、循序漸進(jìn),相信在不遠(yuǎn)的將來(lái),富有創(chuàng)造力的神州大地,一定能在中原城市群的產(chǎn)業(yè)集聚、國(guó)家糧倉(cāng)的耕地保有總量、農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)等方面走出一條創(chuàng)新的發(fā)展道路。

[1]蔡繼明.農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式的比較與選擇[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài),2009(09).

[2]高圣平,劉守英.集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng):現(xiàn)實(shí)與法律困境[J].管理世界,2007(03).

[3]郭苦成,羅溢.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增建掛鉤助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[J].資源與人居環(huán)境,2007(10).

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1000-2359(2010)02-0161-04

2009-10-19

[責(zé)任編輯 迪 爾]