王 科

(江蘇省行政學(xué)院,江蘇 南京 210004)

20世紀(jì)30年代,剛剛建立不久的南京國民政府“深覺民族國家的復(fù)興大業(yè),應(yīng)從‘庶政’改革入手,而改革庶政的基礎(chǔ),是在于為政治骨干的縣政建設(shè)。所以二十一年十二月間,內(nèi)政部舉行第二次全國內(nèi)政會(huì)議時(shí),就認(rèn)定縣政改善為當(dāng)今之急務(wù)”[1]71。1932年12月,第二次全國內(nèi)政會(huì)議在南京召開,并通過了《縣政改革案》,此后各省相繼建立縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣[2]1-2。實(shí)驗(yàn)縣設(shè)立的目的在于“形成一個(gè)最低限度的標(biāo)準(zhǔn)縣,以供他縣或他省辦理縣政建設(shè)者之借鏡”[2]3。1933年2月,江寧自治實(shí)驗(yàn)縣成立,實(shí)驗(yàn)期為4年[3]附錄1。

實(shí)驗(yàn)縣建立后,首先對(duì)原有的縣行政組織進(jìn)行了重組。組織改組之后,即當(dāng)從事實(shí)際建設(shè)工作,然而具體從何著手并無定法。江寧自治實(shí)驗(yàn)縣的具體做法是將實(shí)驗(yàn)工作劃分為兩個(gè)時(shí)期,自1933年2-10月,為整理財(cái)政公安時(shí)期,其后則為發(fā)展教育建設(shè)時(shí)期[4]531。實(shí)驗(yàn)縣政府認(rèn)為,“財(cái)為庶政之母,一切建設(shè),舍財(cái)政上有辦法外,自無實(shí)現(xiàn)之道?！盵2]15但要整理財(cái)政,必須改革田賦,而江寧改革田賦的一個(gè)重要舉措即是舉辦土地陳報(bào)。

一、土地陳報(bào)的緣起

江蘇一直以來都是富庶地區(qū),政府所收田賦很高?！拔┳杂星宓拦舛?十年一清丈土地之制廢,”[5]57081田賦積弊遂日趨嚴(yán)重。南京政權(quán)建立后,江蘇省政府也認(rèn)定整理土地為地方政府的要政之一,于是成立了土地整理委員會(huì),各縣于1929年后也先后成立土地局,最早的是鎮(zhèn)江,其次即為江寧。1933年,江寧縣改為江寧自治實(shí)驗(yàn)縣后,裁局設(shè)科,原先的土地局改為縣政府內(nèi)的土地科,其原先掌管事務(wù)多由新成立的土地科所接掌。土地科下設(shè)測(cè)丈、登記二股,另因辦理土地陳報(bào),特設(shè)立土地陳報(bào)處,該科職掌主要為“土地調(diào)查、土地測(cè)丈、土地登記、厘定經(jīng)界等事項(xiàng)”[6]56530。

新設(shè)立的土地科與先前的土地局還有一個(gè)重要的不同之處,就是它不用如先前的土地局般受省土地局限制而享有很大的自主權(quán),因此其成立后工作效果遠(yuǎn)勝于前。江寧自治實(shí)驗(yàn)縣的成立是為了建成一個(gè)完全自治的縣,而土地整理是地方自治的基礎(chǔ),土地陳報(bào)又為土地整理的基礎(chǔ),因此江寧自治實(shí)驗(yàn)縣土地科成立后首要的一項(xiàng)工作即是舉辦土地陳報(bào)。據(jù)江寧自治實(shí)驗(yàn)縣土地陳報(bào)宣傳大綱所言,“本縣此次舉辦土地陳報(bào),實(shí)為全縣土地整理的基本要政。是以保障人民產(chǎn)權(quán),發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為目的,以后籌備地方自治,舉辦鄉(xiāng)村建設(shè),都是要以這次土地陳報(bào)為基礎(chǔ)。所以這次土地陳報(bào)意義至遠(yuǎn)且大”[7]55999。然而,江寧縣舉辦土地陳報(bào)的首要目的還是為了整理田賦,以提高政府財(cái)政收入。

江寧每年的財(cái)政收入十分之九都來自田賦,但該縣的田賦積弊十分嚴(yán)重。據(jù)江寧實(shí)驗(yàn)縣政府的調(diào)查,“江寧賦稅之復(fù)雜紊亂,已達(dá)極點(diǎn),凡熟悉地方財(cái)政者,無不知之。各前任雖亦曾從事清理,無如積重難返,非從根本改圖,無以挽回積習(xí)。推厥原因,皆由土地久未清查,經(jīng)界日形混雜?；蜻h(yuǎn)居飛寄他圖,而戶籍失真；或貼糧久不過戶,而子孫受累；糧串散亂,十九不符。且以土地冊(cè)籍,散帙無存,民有契據(jù),等同廢紙；不但政府不知某地屬于何人,即業(yè)主亦幾莫名其土地之坐落；至其四至面積畝分,更屬茫然。以致侵占之糾紛日多,產(chǎn)權(quán)即無形而坐失。結(jié)果遂形成糧多地少、糧少地多、有地?zé)o糧、有糧無地之怪現(xiàn)象。政府既無冊(cè)籍可查,賦稅更無從稽核；于是影射中飽,包辦隱瞞,種種弊混,相因而生?！盵3]雖然田賦積弊如此嚴(yán)重,江寧縣卻苦無良方應(yīng)付,因?yàn)檎粺o“冊(cè)籍可查”,二始終未能完成新的土地清查工作。

江寧縣改為自治實(shí)驗(yàn)縣后,雖然將糧柜改為直屬財(cái)政科管理,但是這只能消除糧柜上的積弊,但政府仍不能向業(yè)主直接征收,不得不假手于催征吏,所以催征吏的一切積弊還是無法徹底肅清。據(jù)成自亮報(bào)告所記,“江寧財(cái)政積弊之深可謂已入膏肓,非有根本整理之道則無起死回生之望。”[7]55955。民眾負(fù)擔(dān)很重,而政府收入?yún)s少。因此江寧自治實(shí)驗(yàn)縣認(rèn)定整理田賦為當(dāng)前之急務(wù),而欲整理田賦,則非舉辦土地陳報(bào)不可,并將這一提議提交江寧縣政委員會(huì)第四次會(huì)議議決通過[8]54874,決定于“最短期間最少經(jīng)費(fèi)將全縣土地查報(bào)清楚,編造清冊(cè),為改良田賦之依據(jù),正式清丈之張本”[3]土地陳報(bào)1。

二、土地陳報(bào)的機(jī)關(guān)及經(jīng)費(fèi)

江寧實(shí)驗(yàn)縣政府設(shè)土地陳報(bào)總辦事處于縣政府之內(nèi),期限為5個(gè)月。在區(qū)設(shè)區(qū)土地陳報(bào)辦事處于區(qū)公所內(nèi),期限為4個(gè)月。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地陳報(bào)辦事處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所內(nèi),期限為3個(gè)月。總辦事處于4月1日成立,區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處于4月10日前相繼成立[3]土地陳報(bào)7。

縣總辦事處設(shè)主任1人,由縣長兼任,指揮監(jiān)督各級(jí)辦事處辦理全縣土地陳報(bào)事宜。副主任2人,除以土地科科長為當(dāng)然副主任外,余1人由縣政府聘任,輔助主任辦理一切陳報(bào)事宜?？傊笇?dǎo)員1人,秉承主任之命指導(dǎo)全縣土地陳報(bào)事宜。抽查員若干人,于抽查期內(nèi)分赴各指定鄉(xiāng)鎮(zhèn),分別抽查。統(tǒng)計(jì)員1人或2人,辦理編冊(cè)制表等事項(xiàng)。辦事員若干人,辦理文牘收發(fā)繕寫校對(duì)、庶務(wù)、會(huì)計(jì)等事項(xiàng)[8]54864。

區(qū)辦事處設(shè)主任1人,由區(qū)長兼任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處設(shè)主任1人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任,主要負(fù)責(zé)分發(fā)陳報(bào)單及其他各種印刷品,指揮各閭鄰長挨戶向業(yè)主辦理陳報(bào)事項(xiàng),收集陳報(bào)單,和解關(guān)于土地陳報(bào)的各項(xiàng)糾紛案件,確查并糾正所屬各業(yè)主填送的陳報(bào)單。填報(bào)員若干人,負(fù)責(zé)挨戶發(fā)給陳報(bào)單并收集陳報(bào)單及契據(jù)糧串等,指導(dǎo)辦理土地陳報(bào)各項(xiàng)手續(xù)[7]55965。此外,土地陳報(bào)總辦事處隨時(shí)派員分區(qū)巡回指導(dǎo)督促各級(jí)辦事處辦理土地陳報(bào)事宜。凡各級(jí)辦事處職員辦理土地陳報(bào)所遇到的各項(xiàng)疑難,不能解決時(shí)都可以呈請(qǐng)總辦事處處理。

江寧土地陳報(bào)的經(jīng)費(fèi)主要是由附加清丈畝捐項(xiàng)目下開支。根據(jù)江寧自治實(shí)驗(yàn)縣舉辦土地陳報(bào)經(jīng)費(fèi)預(yù)算書(以4個(gè)月計(jì)算)可知,其支出經(jīng)費(fèi)主要包括支出經(jīng)常和支出臨時(shí)兩大類。支出經(jīng)常包括辦事處經(jīng)費(fèi)和雜費(fèi)。兩項(xiàng)合計(jì),支出經(jīng)常共22580元。支出臨時(shí)主要是臨時(shí)經(jīng)費(fèi)3019.80元,包含冊(cè)單費(fèi)和雜費(fèi)兩項(xiàng)[5]57127-57130。將支出經(jīng)常和支出臨時(shí)兩項(xiàng)合計(jì),可知江寧自治實(shí)驗(yàn)縣土地陳報(bào)總支出經(jīng)費(fèi)預(yù)算為25599.80元。土地陳報(bào)結(jié)束后,除去雜費(fèi),辦事處經(jīng)費(fèi)實(shí)際僅用18285.3元,比預(yù)算費(fèi)用少了2994.7元,以江寧全縣面積340余萬畝計(jì)算,每畝平均費(fèi)用為5厘3毫強(qiáng),而浙江土地陳報(bào)的每畝平均費(fèi)用則為8分,比江寧每畝多出7分4厘7毫。若以每畝八分計(jì)算,則江寧土地陳報(bào)將需經(jīng)費(fèi)272000元方可[3]土地陳報(bào)9-10。與浙江相比,江寧此次的土地陳報(bào)節(jié)省了大量經(jīng)費(fèi)。

三、土地陳報(bào)的過程

(一)宣傳

辦理土地陳報(bào),責(zé)任繁重,事前如不加以宣傳,使民眾對(duì)于土地陳報(bào)的意義和手續(xù)了然于胸,則過程必然多有阻力。此外,由于土地陳報(bào)必然會(huì)危及到一些既得利益者,這些人難免心懷怨恨,想法從中破壞,“狡黠者流,常藉故而免稅,甚有侵占公產(chǎn),致有地而無糧,混占他人地段,致糧少而地多；尚有征收者于推收過戶,收入頗豐,甚將己糧灑入別戶,不負(fù)納稅義務(wù),尤以藉以發(fā)跡,把持征收權(quán)之征收人員,咸欲維持現(xiàn)狀,以達(dá)其發(fā)財(cái)心愿。以上幾等人,概均以土地陳報(bào)為其致命傷。為袒護(hù)其非法利益計(jì),勢(shì)必迂飾其詞,造作語言,煽惑無智民眾,予以種種阻抗,甚或摭拾一二可詆之隙,以圖破壞,稍一不慎,即難免問題之發(fā)生。”[3]土地陳報(bào)2事實(shí)上,實(shí)驗(yàn)縣成立后即撤換了一批行政人員,如糧柜主任等,這些人的心懷不滿是必然的,另一方面,江寧民眾知識(shí)程度不高,極易受到煽惑。

江寧實(shí)驗(yàn)縣有鑒于此,除由縣政府再三布告并登啟事聲明外,特于第24次黨政談話會(huì)上決定由江寧縣黨部組織土地陳報(bào)宣傳隊(duì),下鄉(xiāng)宣傳,使家喻戶曉,以便土地陳報(bào)的順利推行。宣傳日期自4月1日起至4月15日止,計(jì)分6隊(duì),隊(duì)長6人,宣傳員60人,由各區(qū)輪值宣傳,并訂立宣傳規(guī)則5項(xiàng),以資督促[6]56561。宣傳步驟共分為兩步,第一步由各隊(duì)長會(huì)同該宣傳區(qū)區(qū)長召集區(qū)務(wù)會(huì)議,各隊(duì)隊(duì)長及隊(duì)員全體參加該區(qū)務(wù)會(huì)議討論宣傳事宜。第二步,宣傳人員參加區(qū)務(wù)會(huì)議后,即分頭分別會(huì)同各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長召集各鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰長及鄉(xiāng)民大會(huì)積極宣傳土地陳報(bào)事項(xiàng)。

(二)陳報(bào)

縣土地陳報(bào)總辦事處印發(fā)土地陳報(bào)單于各區(qū)公所,由各區(qū)公所發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所,再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所分給各閭鄰長,由閭鄰長挨戶非給各業(yè)主照單填報(bào)?？h政府于1933年4月15日前印發(fā)陳報(bào)單,業(yè)主接到陳報(bào)單,即應(yīng)將管有土地照單填報(bào),但須每地一紙,并于限定的6月30日前送交所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地陳報(bào)辦事處審查,但住于城內(nèi)的業(yè)戶可逕向縣政府土地陳報(bào)總辦事處陳報(bào)。

陳報(bào)階段又分為免費(fèi)期和收費(fèi)期。免費(fèi)期為4月16日-5月31日,凡5月31日以前陳報(bào)的概不收費(fèi)。在免費(fèi)期中,各業(yè)戶如無特殊原因皆應(yīng)遵章陳報(bào)。免費(fèi)期內(nèi),各區(qū)大體上都陳報(bào)完畢,因而都向縣總辦事處呈報(bào)其結(jié)束情形,惟第1區(qū)59鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,有萬固鄉(xiāng)因轄境太廣尚未完全結(jié)束,東民鄉(xiāng)因業(yè)戶不住本鄉(xiāng)的人太多,進(jìn)行稍有遲滯,未能完全結(jié)束[8]54891-54892。

收費(fèi)期為6月1日-6月30日,6月30日以前不陳報(bào)的以無主土地論。6月8日,各區(qū)辦事處嚴(yán)厲催促未辦理完的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。6月15日,布告尚未陳報(bào)或陳報(bào)不實(shí)的業(yè)戶,務(wù)必于6月30日期滿之前陳報(bào)完畢。倘過期再不陳報(bào),即須按照辦法大綱第九條第十條處理,決不通融展限[8]54895-54896。

土地陳報(bào)單須民眾自己填寫,但民眾知識(shí)有限,如果事前沒有明確而周詳?shù)囊?guī)定,民眾往往不明所以,該填不填或填而有誤,且易引起民眾誤會(huì)。江寧的土地陳報(bào)為了防止上述弊端的發(fā)生,在事前對(duì)于陳報(bào)單填寫方法的規(guī)定極為詳細(xì),且于其中夾雜宣傳的功能,希望能夠避免民眾滋生誤會(huì),從而勇于照實(shí)填報(bào)。另一方面,民眾識(shí)字者少,很多人不能自行填寫。實(shí)驗(yàn)縣遂規(guī)定,凡是由辦理土地陳報(bào)的職員代為填寫的不準(zhǔn)收費(fèi),若雇人代業(yè)戶填寫,每張收費(fèi)不得超過銅元6枚[4]533。

(三)抽查

陳報(bào)單所填如果與事實(shí)不符,那么陳報(bào)的意義就大為減退,故而陳報(bào)單是否確實(shí)實(shí)在是一個(gè)重要的問題。江寧自治實(shí)驗(yàn)縣有鑒于此,遂定抽查辦法以資改正,派抽查員若干人于抽查期內(nèi)赴各指定鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別指定。查江寧縣全縣10區(qū),已行抽查的計(jì)有第1、2、3、8四個(gè)區(qū),所報(bào)大體翔實(shí)[6]56565。

(四)清冊(cè)編造

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地陳報(bào)辦事處接到業(yè)主繳送土地陳報(bào)單,即應(yīng)審查其所報(bào)事項(xiàng),并匯送區(qū)土地陳報(bào)辦事處。區(qū)土地陳報(bào)辦事處則應(yīng)于規(guī)定期限內(nèi)將所管區(qū)域內(nèi)的陳報(bào)單匯集齊全,按戶編造清冊(cè),并呈報(bào)縣政府查核。土地清冊(cè)的編造必須等陳報(bào)完畢,將陳報(bào)單匯齊以后才能開始。但各鄉(xiāng)村總有遲遲不陳報(bào)的土地,因此6月初旬,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將免費(fèi)期內(nèi)的陳報(bào)單呈送各區(qū)之后,各區(qū)即開始編造清冊(cè)的初步工作,即開始整理陳報(bào)單。

6月6日,縣土地陳報(bào)總辦事處令各區(qū)辦事處應(yīng)將業(yè)經(jīng)墾熟之地和向來即屬于無糧的荒山荒地墳山宅基分別編造清冊(cè)。6月27日,又令土地陳報(bào)區(qū)辦事處于7月31日前撤銷,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處于7月9日前撤銷,也就是說土地清冊(cè)應(yīng)于7月31日以前編造完畢并匯送到縣,土地清冊(cè)的編造日期即為從6月1日起到7月31日為止共2個(gè)月時(shí)間。清冊(cè)又可分為兩種,一為墾熟地清冊(cè)(各區(qū)稱為土地清冊(cè)),一為宅墳荒地清冊(cè)。各區(qū)因?yàn)闀r(shí)限關(guān)系,都抓緊時(shí)間趕造清冊(cè),首先著力的即是墾熟地清冊(cè)。除第10區(qū)外,各區(qū)墾熟地清冊(cè)皆于7月31日以前匯送到縣。宅墳荒地清冊(cè)皆于8月中匯送到縣,業(yè)戶在編造清冊(cè)之后方始陳報(bào)或編造遺漏的,又都有補(bǔ)遺清冊(cè)并于8月中補(bǔ)送到縣[8]54901。江寧實(shí)驗(yàn)縣政府據(jù)此呈報(bào)清冊(cè),派人下鄉(xiāng)抽查,“結(jié)果十分之八九可靠”[9]32。

四、土地陳報(bào)的結(jié)果

江寧自治實(shí)驗(yàn)縣舉辦土地陳報(bào)的主要出發(fā)點(diǎn)是為了整理田賦以確定政府經(jīng)費(fèi)收入,并以此作為政府一切建設(shè)與行政的費(fèi)用。為達(dá)到這一目的,江寧土地陳報(bào)的著眼點(diǎn)在找清田地的所在、其所有者及其住址,以便此后政府可以按地索賦。此次土地陳報(bào)大體上于預(yù)定期限內(nèi)辦理完畢,江寧縣辦理土地陳報(bào)自4月15日開始,至6月30日停止,為期2月有余。自4月16日按預(yù)定計(jì)劃開始陳報(bào),7月中,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均能先后將土地陳報(bào)清冊(cè)編填完畢,且土地清冊(cè)中的業(yè)戶姓名、住址、糧戶花名、田地畝數(shù)、坐落圖名及地目等要項(xiàng),均能記載詳明。至8月中旬即根據(jù)此種清冊(cè)制造稅冊(cè),再制糧串,下半年開征時(shí)只要添設(shè)分柜,民眾即可直接向柜繳糧,而催征吏只負(fù)催征之責(zé),不得代收錢糧,藉催征吏之手征收的一切積弊可以免除,政府收入可以有所增加。

土地陳報(bào)之后,經(jīng)過統(tǒng)計(jì),江寧額征田畝為130余萬畝,而舊征冊(cè)總計(jì)不足110萬畝,增出田畝約20萬有奇[3]土地陳報(bào)11。另因劃市分割、筑路占用以及江邊陷地,江寧全部的田畝實(shí)數(shù)計(jì)有104萬畝左右[9]32。田畝增加的同時(shí),政府的稅收也獲得了很大的增長。當(dāng)然,土地陳報(bào)后田畝的增加僅是原因之一,賦稅征收制度的變革是另一個(gè)重要的原因。

江寧此次土地陳報(bào)大體上進(jìn)行順利,且所費(fèi)不多,究其原因大體不外如下幾個(gè)方面[7]55997-56005:第一,組織完密及布局周到。江寧縣此次土地陳報(bào)主要利用原有地方自治機(jī)關(guān),用人謹(jǐn)慎且不興師動(dòng)眾,僅僅添加少數(shù)指導(dǎo)員及辦事員,其余均調(diào)用原有機(jī)關(guān)人員。且于事前周詳分配職掌,加以組織完密,責(zé)任分明,收效自然很高。第二,不收費(fèi)用,此點(diǎn)是鑒于以往浙江辦理土地陳報(bào)的弊端而產(chǎn)生。富靖曾對(duì)江寧與浙江的土地陳報(bào)作一對(duì)比,“浙江以收陳報(bào)費(fèi)為唯一來源,江寧則以清丈附加捐項(xiàng)下開支。清丈之附加捐亦民眾之所出也,其出自民眾則一。一則直接收取陳報(bào)手續(xù)費(fèi),一則暗用其清丈附加捐；一則人民直接感受負(fù)擔(dān)之痛苦,一則人民不自知其負(fù)擔(dān)之加重,而以為惠?！唤瓕幰悦赓M(fèi)而收功易,浙江以收費(fèi)而進(jìn)行緩。雖同取之于民,有直接間接之異?！盵10]17305可見江寧不收費(fèi)用也只是相對(duì)而言,只不過沒有直接收取,而將費(fèi)用轉(zhuǎn)移到清丈附加捐項(xiàng)下而已,而一般民眾多只看表象,但不可否認(rèn),由于沒有像浙江民眾那樣直接感受到負(fù)擔(dān)的痛苦,民眾對(duì)此項(xiàng)措施并無太大抵觸,土地陳報(bào)確實(shí)比浙江更見成效。另外江寧對(duì)逾期不陳報(bào)的土地以無主土地論,獎(jiǎng)懲并行,效率大為改善。第三,辦事人員較為努力。據(jù)江寧實(shí)驗(yàn)縣政府報(bào)告稱,“各級(jí)辦事人員,均能不辭勞悴,黽勉從公,白晝均親自到田間指導(dǎo)業(yè)戶填寫繪算,夜間則收發(fā)陳報(bào)單,并挨戶督促?！盵3]土地陳報(bào)15

當(dāng)然,并非所有的機(jī)構(gòu)都對(duì)此次陳報(bào)持認(rèn)可的態(tài)度,江蘇省土地局就對(duì)陳報(bào)結(jié)果有所存疑。江寧縣自改為實(shí)驗(yàn)縣后,享有較大的自主權(quán),此次的土地陳報(bào)即為江寧實(shí)驗(yàn)縣的單獨(dú)行動(dòng),因此省土地局對(duì)于江寧此次的土地陳報(bào)沒有具體過問,但對(duì)其還是十分關(guān)注。據(jù)江蘇省土地局一重要職員稱,“江寧此次土地陳報(bào),省局未能知其經(jīng)過情形。但對(duì)之甚為注意。本人于江寧陳報(bào)完竣時(shí),曾親到江寧農(nóng)村,訪詢農(nóng)民之陳報(bào)情形,乃什九不知何為土地陳報(bào),亦云奇矣。”[8]54942實(shí)際上,江寧此次土地陳報(bào)雖然效果甚佳,但還是不可避免地存在一些問題,如糧戶的住址問題,土地陳報(bào)單、土地清冊(cè)上僅有糧戶花名一項(xiàng),而無糧戶住址一項(xiàng)。但業(yè)戶未必盡是糧戶,知糧戶姓名卻不知糧戶住址,將來催征時(shí)為一個(gè)糧戶而尋遍全縣業(yè)戶,其困難不言而喻[8]54944。更為重要的是,土地陳報(bào)僅為治標(biāo)之法,并不能確知業(yè)戶的實(shí)際田畝數(shù),若欲從根本上整理,則須實(shí)現(xiàn)土地清丈。江寧實(shí)驗(yàn)縣政府對(duì)此有著清醒的認(rèn)識(shí),“本府雖知土地陳報(bào),非整理土地之根本方法,但土地清丈,手續(xù)繁巨,經(jīng)費(fèi)浩大,又非短時(shí)間所可完成,為應(yīng)目前之急,惟有一方實(shí)行清丈,一方辦理土地陳報(bào),……為改革田賦之依據(jù),正式清丈之張本,同時(shí)清丈工作,仍然趕速進(jìn)行,以期達(dá)到全部整理之目的?！盵3]土地陳報(bào)21-22但是,土地清丈工作卻因種種困難遲遲不能開展。梅思平在提交鄉(xiāng)村工作討論會(huì)的報(bào)告中聲稱,江寧本擬舉辦航空測(cè)量,并預(yù)計(jì)在12個(gè)月內(nèi),可將全縣地畝原圖完成,一年半以內(nèi)可將全縣土地登記辦理完竣。至于測(cè)量人員則擬請(qǐng)參謀本部陸地測(cè)量局航空測(cè)量隊(duì)擔(dān)任,經(jīng)費(fèi)預(yù)計(jì)共需201000余元,平均每市畝七分四厘六毫,結(jié)果卻因旱災(zāi)奇重,導(dǎo)致政府稅收銳減,經(jīng)費(fèi)無著,未能如期舉辦[11]305。

不過從江寧實(shí)驗(yàn)縣政府的報(bào)告看,江寧縣政府自身對(duì)于此次陳報(bào)的結(jié)果十分滿意。“幸人民均能體悉政府之用意,忠實(shí)踴躍陳報(bào)；辦事人員又均勞悴不辭,黽勉從公；故得一無波折,以四閱月之期間,二萬元之經(jīng)費(fèi),竟此繁巨工作,且獲如此之佳果。人民之負(fù)擔(dān)不加,政府之收入遽增,以民之財(cái),仍用于利民之政,固不必倡言解除痛苦,而痛苦自除,倡言減輕負(fù)擔(dān),而負(fù)擔(dān)自輕矣?！盵3]土地陳報(bào)21一些縣政府要員也有類似的態(tài)度表示,如實(shí)驗(yàn)縣縣長梅思平曾說;“本縣為整理財(cái)政收入而舉辦土地陳報(bào)”,“從前政府對(duì)于田賦看去是兩個(gè)未知數(shù),一經(jīng)舉辦土地陳報(bào),可以求得一個(gè)未知數(shù)(兩個(gè)未知數(shù)一個(gè)是糧戶的姓名住址,一個(gè)是田地的實(shí)在畝數(shù),求得的是指糧戶的姓名住址)?！蓖恋乜崎L也有類似談話,“本縣收入田賦為主,田賦積弊,莫可究詰。政府收入,日趨疲困。凡百新政,施設(shè)維艱。為整理財(cái)政收入,確定建設(shè)計(jì)劃,乃舉辦土地陳報(bào)。換言之,土地陳報(bào)之出發(fā)點(diǎn),為整理田賦以確定經(jīng)費(fèi)收入,以為一切建設(shè)之母。土地陳報(bào)之所要求者,在找到地之所在與其所有者,使此后政府直接索賦而不倚賴于催征吏?！盵8]54935-54937實(shí)驗(yàn)縣政府的看法并非全無道理,江寧此次的土地陳報(bào)確實(shí)取得了很好的效果,而民眾方面對(duì)于此次陳報(bào)似乎也是頗具好感,希望可以早日領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)業(yè)憑證——戶摺,并確定產(chǎn)權(quán)。第一區(qū)指導(dǎo)員曾呈報(bào)其至各村莊考察情形,即有關(guān)于民眾態(tài)度方面的。對(duì)于此次陳報(bào),“大多數(shù)皆說這個(gè)事很好,問其好在何處,皆說我們以后交糧可以有糧串了。”[8]54940而這次陳報(bào)尤為民眾認(rèn)可的當(dāng)是不收陳報(bào)費(fèi)以及短糧短契概不追究。

江寧此次的土地陳報(bào)為江寧自治實(shí)驗(yàn)縣建立以后所實(shí)施的基礎(chǔ)要政之一,在縣政府方面,這次土地陳報(bào)的目的是為了整理田賦,進(jìn)而提高財(cái)政收入,而這一目的基本上實(shí)現(xiàn)了。誠如江寧縣政府在其報(bào)告中所言,一切建設(shè)的實(shí)現(xiàn)均有賴于財(cái)政收入的提高。事實(shí)上,土地陳報(bào)以及建立在此基礎(chǔ)上的賦稅改革確實(shí)為江寧此后的進(jìn)一步變革打下了良好的鋪墊,為今后的各種建設(shè)工作提供了一個(gè)基本的前提。因此,此次土地陳報(bào)所具有的“建設(shè)”意義是勿庸置疑的。然而,江寧實(shí)驗(yàn)縣更多的將土地陳報(bào)與田賦征收連接起來,因而在強(qiáng)調(diào)建設(shè)的同時(shí)也帶有濃厚的控制意味。

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