張文艷， 郭號(hào)林

(1.邢臺(tái)廣播電視大學(xué)，河北 邢臺(tái) 054000； 2.天津美術(shù)學(xué)院，天津 300141)

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論維護(hù)公共利益原則在房地產(chǎn)立法中的確立及意義

張文艷1， 郭號(hào)林2

(1.邢臺(tái)廣播電視大學(xué)，河北 邢臺(tái) 054000； 2.天津美術(shù)學(xué)院，天津 300141)

在我國房地產(chǎn)立法中并沒有明確將維護(hù)公共利益作為一項(xiàng)法律原則，但房地產(chǎn)作為最重要的不動(dòng)產(chǎn)與公共利益息息相關(guān)，現(xiàn)實(shí)中關(guān)涉房地產(chǎn)侵害公共利益的事件屢見不鮮，因此應(yīng)該明確將維護(hù)公共利益作為房地產(chǎn)法的一項(xiàng)基本原則并在立法中體現(xiàn)。

公共利益； 維護(hù)公共利益原則； 房地產(chǎn)立法

在我國，個(gè)人利益與公共利益在本質(zhì)上是一致的，沒有公共利益的保護(hù)，個(gè)人利益的保護(hù)終將難以實(shí)現(xiàn)。“就房地產(chǎn)法而言，對(duì)公共利益的保護(hù)顯得尤為重要，因?yàn)榉康禺a(chǎn)本身從一定意義上說也是社會(huì)的共同財(cái)富，房地產(chǎn)權(quán)利的行使與公共利益息息相關(guān)?！币虼?，應(yīng)該把維護(hù)公共利益作為房地產(chǎn)法的一項(xiàng)基本原則確立起來。

一、何為公共利益

1.公共利益含義分析

英國的哈耶克將社會(huì)公共利益看成普遍利益(a general interest),他認(rèn)為，“普遍利益，乃是由那些被我們認(rèn)為是法律規(guī)則的目的的東西構(gòu)成的，亦即整體的抽象秩序，這種抽象秩序的目的并不在于實(shí)現(xiàn)已知且特定的結(jié)果，而是作為一種有助于人們追求各種個(gè)人目的的工具而存續(xù)下來?！笨梢姡苏J(rèn)為，公共利益是法律規(guī)則應(yīng)該追求的結(jié)果，是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的基礎(chǔ)和條件，公共利益與個(gè)人利益存在一致性。美國的克魯斯克與杰克遜合著的《公共政策詞典》對(duì)公共利益的規(guī)定為：它是指社會(huì)或國家占絕對(duì)地位的集體利益而不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益。公共利益表示構(gòu)成一個(gè)政體的大多數(shù)人的共同利益，它基于這樣一種，即公共政策應(yīng)該是最終提高大家的福利而不是幾個(gè)人的福利。臺(tái)灣學(xué)者陳新民教授認(rèn)為，公共利益的“最大特別之處在于其概念內(nèi)容的不確定性?！本唧w而言包括“利益內(nèi)容的不確定性”和“受益對(duì)象的不確定性”。還有學(xué)者認(rèn)為，在一般意義上，公共利益主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是可以直接滿足人們的生存和發(fā)展需要的物品和服務(wù)，如公共設(shè)施、公共安全等；一是用來確保公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)與分配的制度安排，如有利于所有人的發(fā)展地政治制度和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，一種具有安全感的互助的人際交往模式。從以上國內(nèi)外不同學(xué)者對(duì)公共利益的理解可以看出，公共利益是一個(gè)很難用實(shí)質(zhì)性語句來下定義的詞匯。公共利益作為一個(gè)正面價(jià)值評(píng)斷的概念，“必須以一個(gè)變遷之社會(huì)中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等因素及事實(shí)，作為考量該價(jià)值的內(nèi)容。尤其，在民主及法治國家，對(duì)于公益價(jià)值之決定，更須以法的角度來予以充實(shí)。”因此筆者認(rèn)為，就房地產(chǎn)法而言，所謂的公共利益，應(yīng)該是指制定法上所規(guī)定的公共利益，即應(yīng)該在房地產(chǎn)立法中給公共利益規(guī)定明確而合理的范圍。由于我國現(xiàn)行房地產(chǎn)立法對(duì)公共利益的簡(jiǎn)單界定帶有很大的模糊性和概括性，往往導(dǎo)致公共利益被誤用和濫用，成為政府糊弄老百姓的借口。因此，我國法律應(yīng)對(duì)公共利益的范圍作出明確的規(guī)定，使其在實(shí)踐中更具操作性，這一點(diǎn)將在后文作進(jìn)一步闡述。

2.公共利益的特征

首先，公共利益具有共同性。“公共”，乃“共同、共有”之義，就是說公共利益絕非一個(gè)人或少數(shù)人的私益，而是大多數(shù)人共同的利益，只有為了多數(shù)人共同的需要而為的利益，才可稱公共利益。近年來，各地政府無視法律，濫用征地權(quán)，曲解公共利益，損害老百姓利益的行為可以說比比皆是。因此，各地政府在界定公共利益時(shí)，應(yīng)該從利益的共同性出發(fā)，如果征地行為不符合共同性利益，那么就應(yīng)該終止該行為。

其次，公共利益具有相對(duì)性。公共利益的相對(duì)性是指公共利益是與私人利益相對(duì)應(yīng)而存在的，即公共利益只有在滿足大多數(shù)人的需要時(shí)才有實(shí)在意義。也就是說，公共利益是針對(duì)某一共同體內(nèi)的少數(shù)人而言的，客體對(duì)該共同體內(nèi)的大多數(shù)人有意義。

最后，公共利益具有相容性。公共利益的相容性是指它是一種非排他性的，每一個(gè)社會(huì)成員都可以分享到好處的利益形態(tài)。更重要的是，國家經(jīng)過征用土地，進(jìn)行必要的公共設(shè)施建設(shè)，這種公益設(shè)施會(huì)使每一個(gè)社會(huì)成員得到實(shí)惠。

二、房地產(chǎn)立法應(yīng)明確界定公共利益范圍

1.維護(hù)公共利益原則在我國法律中的體現(xiàn)

《中華人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！贝朔l的規(guī)定成為房地產(chǎn)法確立維護(hù)公共利益原則的憲法依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！痹摲ǖ?8條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)：①為公共利益需要使用土地的；②為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的。”《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條規(guī)定：“國家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條規(guī)定：“國家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”《物權(quán)法》第42條進(jìn)一步明確：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。

2.房地產(chǎn)立法應(yīng)對(duì)公共利益范圍明確界定

由于我國立法對(duì)公共利益的界定過于模糊，缺乏可操作性，致使“公共利益”泛濫，政府打著“公共利益”的招牌恣意侵害公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。怪不得哈耶克曾經(jīng)說過：“今天，自由的最大危險(xiǎn)來自于有能力、有經(jīng)驗(yàn)的行政管理者僅僅關(guān)心他們認(rèn)為是公共利益的事物?！币虼耍瑸榱思纫S護(hù)公共利益，同時(shí)又不對(duì)私人利益造成不應(yīng)有與不合理的損害，有必要在具體的房地產(chǎn)立法中嚴(yán)格界定公共利益的范圍。

鑒于我國目前立法上對(duì)“公共利益”規(guī)定的過于概括，筆者認(rèn)為應(yīng)該借鑒德、日、韓等國家先進(jìn)的做法，在房地產(chǎn)立法時(shí)采用列舉的方式對(duì)公共利益的范圍作出硬性規(guī)定。①因?yàn)椤霸谖覈F(xiàn)行權(quán)力體制下，如果不依靠中央立法對(duì)公共利益的界定作出硬性規(guī)定，依靠地方政府的自律解決不了‘公共利益’的濫用，依靠司法裁判也解決不了‘公共利益’的濫用，只有全國人大立法的方式才是切實(shí)可行的”。筆者嘗試以列舉方式對(duì)未來房地產(chǎn)立法中公共利益條款加以設(shè)計(jì)，認(rèn)為我國未來房地產(chǎn)立法應(yīng)作出如下列舉式規(guī)定。國家因公共利益之需要，對(duì)私人房地產(chǎn)進(jìn)行征收和征用，并給予公平充分的補(bǔ)償，符合公共利益的情形包括：①為建設(shè)國防、軍事之事業(yè)；②為建設(shè)交通事業(yè)，主要包括鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口等；③為建造、改建供健康、衛(wèi)生等醫(yī)療作用之設(shè)施；④為建設(shè)能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施；⑤為建設(shè)公共教育、學(xué)術(shù)、文化、體育事業(yè)，包括建設(shè)公立小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)、高職院校、相關(guān)科研院所以及體育設(shè)施、場(chǎng)館等，其中私立學(xué)校不在此列；⑥為建設(shè)政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；⑦為建設(shè)或改建為維護(hù)公共治安之設(shè)施；⑧為建造、改建公用(水電供給以及燃?xì)?、排水?設(shè)施；⑨為建設(shè)公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)事業(yè)；⑩其他屬于公共利益的情形。

三、房地產(chǎn)法確立維護(hù)公共利益原則的現(xiàn)實(shí)意義

1.維護(hù)公共利益是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

任何一個(gè)國家的存在和發(fā)展都不能僅由單個(gè)人獨(dú)立而實(shí)現(xiàn)，而是必須由無數(shù)個(gè)不特定的主體共同組成一個(gè)共同利益整體，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。社會(huì)主義國家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，其根本目的在于實(shí)現(xiàn)全體人民的共同利益，而這個(gè)“共同利益”并非少數(shù)人之利益，而是多數(shù)不特定社會(huì)成員的整體利益。因此，法律賦予國家在為實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人利益時(shí)，可以對(duì)少數(shù)人的權(quán)利進(jìn)行必要的限制，這主要表現(xiàn)在國家征用權(quán)和征收權(quán)的運(yùn)用。國家通過行使征用權(quán)和征收權(quán)，將征得的土地用于軍事、國防、能源、交通、教育、醫(yī)療等公益事業(yè)建設(shè)，而這些公共設(shè)施的建設(shè)不僅惠及全體社會(huì)成員，而且是社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速發(fā)展的保障。

2.維護(hù)公共利益是保護(hù)和發(fā)展私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的需要

公共利益是為了保證私人利益的最大化而存在的，它是“反映在個(gè)人利益之中的最一般的、相對(duì)穩(wěn)定的、不斷重復(fù)的東西，是人的最強(qiáng)大的利益基礎(chǔ)”。公共利益的存在是實(shí)現(xiàn)、發(fā)展和維護(hù)個(gè)人利益的需要，一定的公共物品和公共服務(wù)是私人積聚資財(cái)活動(dòng)得以展開的基本條件，私有財(cái)產(chǎn)的形成和增長(zhǎng)離不開公共利益的實(shí)現(xiàn)。唯有國家健全的管理體制、嚴(yán)密的法制和完備的政策體系，才能對(duì)私有財(cái)產(chǎn)提供最嚴(yán)格的保護(hù)，使私人財(cái)產(chǎn)權(quán)處于安全狀態(tài)，而這些體制、法制和政策體系的有效運(yùn)行，需要維護(hù)和發(fā)展公共利益。更進(jìn)一步說，公共利益的存在是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的需要，是維護(hù)國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)公平正義的需要。

3.維護(hù)公共利益是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要

可持續(xù)發(fā)展就是要求我們的城市化、工業(yè)化要長(zhǎng)久地發(fā)展下去，今天的我們不應(yīng)以犧牲今后幾代人的幸福而滿足自身的需要。我國近年來的房地產(chǎn)開發(fā)與建設(shè)明顯與可持續(xù)發(fā)展原則相違背，各級(jí)政府為了地方財(cái)政利益，濫征土地、過度開發(fā)、占用耕地，使城市毫無規(guī)劃地?cái)U(kuò)張，不僅破壞了環(huán)境資源，也縮小了我們未來的發(fā)展空間。環(huán)境資源保護(hù)是一個(gè)特殊的問題，它不可能隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而改善，反而會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展遭到破壞。持續(xù)發(fā)展的核心思想是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí), 注意保護(hù)資源和改善環(huán)境, 使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展能持續(xù)進(jìn)行下去。因此，房地產(chǎn)法確立維護(hù)公共利益原則，不僅將經(jīng)濟(jì)建設(shè)局限于眼前的利益，而更應(yīng)著眼于未來，合理開發(fā)與保護(hù)資源，提高資源的利用率，維持生態(tài)平衡和持續(xù)發(fā)展能力，為子孫后代謀福。

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(責(zé)任編輯 陳 蕊)

2009-08-24

張文艷(1981-)，女，河北邯鄲人，助教，主要從事民法、經(jīng)濟(jì)法研究。

D922.181

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1008-469X(2010)01-0030-03