馬 可

(中國(guó)人民公安大學(xué) 法律系，北京 100038)

一、治安法庭的概念和職權(quán)

(一)治安法庭的概念

治安法庭，也稱治安法院[注]嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，治安法庭在英國(guó)被稱為治安法院，獨(dú)立于其他法院。因目前我國(guó)的司法體制不可能設(shè)立獨(dú)立的治安法院，只能在現(xiàn)有法院內(nèi)部設(shè)立治安法庭。故本文援引這一制度時(shí)，均將其稱為治安法庭。、預(yù)審法院，是長(zhǎng)期廣泛存在于英美法系國(guó)家的一種審判機(jī)構(gòu)。它的主要職能有四：一是負(fù)責(zé)審理尚不構(gòu)成犯罪的違法行為，二是負(fù)責(zé)審查和決定刑事訴訟中的程序問(wèn)題，進(jìn)行司法監(jiān)督，三是決定或批準(zhǔn)強(qiáng)制措施及限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性措施，四是負(fù)責(zé)庭前預(yù)審。

(二)賦予治安法庭上述職權(quán)的原因

根據(jù)國(guó)際通行的司法原則和人權(quán)原則，任何涉及剝奪、限制公民人身權(quán)利的行為，只能由法院依法定程序做出，其他機(jī)關(guān)均無(wú)權(quán)做出決定。故國(guó)際通行的做法，是將治安案件，即違法行為引發(fā)的案件交由治案法庭處理，而非警察部門(mén)處理。大陸法系國(guó)家稱此類案件為違警罪案件、微罪案件，一般由違警罪法庭處理，和英美法系國(guó)家的規(guī)定大同小異。

防范司法專橫和公權(quán)力濫用是國(guó)際社會(huì)的另一個(gè)共識(shí)。一般的做法是通過(guò)中立的司法機(jī)關(guān)對(duì)追訴機(jī)關(guān)的訴訟行為加以規(guī)制，以達(dá)到防范出入人罪和保障人權(quán)的目的。即由法院對(duì)偵查和檢察機(jī)關(guān)的訴訟行為進(jìn)行司法審查，行使司法監(jiān)督權(quán)，達(dá)到遏制程序違法，保障程序公正，最終保障實(shí)體公正的效果。由于審判法庭本身不堪重負(fù)，且從程序上難以在正式開(kāi)庭審判前對(duì)警察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的程序違法問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督、審查，英美法系各國(guó)往往都將司法監(jiān)督權(quán)賦予治安法庭，由其對(duì)程序問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)審查，行使司法監(jiān)督權(quán)。而大陸法系國(guó)家則將這項(xiàng)權(quán)力賦予訴前預(yù)審法官或偵查法官處理，目的和效果同英美法系基本一樣。

強(qiáng)制措施及限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性措施[注]強(qiáng)制性措施是指五種強(qiáng)制措施以外的其他強(qiáng)制性偵查、調(diào)查方法，包括訊問(wèn)犯罪嫌疑人、被告人；搜查；扣押物證、書(shū)證；勘驗(yàn)、檢查；通緝和扣押、凍結(jié)涉案財(cái)物等多種帶有強(qiáng)制性的偵查、調(diào)查措施。本文所指之強(qiáng)制性措施不涉及訊問(wèn)犯罪嫌疑人、被告人，多為偵查機(jī)關(guān)使用，但檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在一定情況下也可使用。必須經(jīng)法院決定或批準(zhǔn)后方可實(shí)施，也是世界通行的做法[注]即令狀主義。。由于上述措施涉及對(duì)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行審前限制，當(dāng)今世界各國(guó)均對(duì)此高度重視。為防范司法專橫和公權(quán)力濫用，一般均由法院行使對(duì)強(qiáng)制措施及限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性措施的決定或批準(zhǔn)權(quán)。在英美法系中這一職能也被賦予治安法庭。

目前，世界主要國(guó)家均有類似規(guī)定：按正式起訴程序由刑事法院審判的公訴案件，都要經(jīng)過(guò)法院的訴前預(yù)審。預(yù)審[注]國(guó)際通行的預(yù)審定義，不是指我國(guó)偵查實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人的第一次訊問(wèn)，而是指審判機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公訴的案件進(jìn)行實(shí)體審查或程序?qū)彶椋詻Q定是否受理此案的程序。，作為審判前的必經(jīng)程序，對(duì)于保障進(jìn)入庭審的案件的質(zhì)量，特別是證據(jù)方面的質(zhì)量，對(duì)于保障無(wú)罪的人，不應(yīng)受到追訴的人免受審判，免遭羈押，以及節(jié)省司法資源都具有重要意義，而且避免了開(kāi)庭時(shí)可能出現(xiàn)的不利于審判進(jìn)行的許多問(wèn)題，是各國(guó)普遍適用的程序。[1]在英聯(lián)邦國(guó)家，治安法庭承擔(dān)著這一重要職能。

二、我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定及存在的問(wèn)題

(一)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定

1．公安機(jī)關(guān)行使對(duì)治安案件的審理、處罰權(quán)。公安機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》和《治安管理處罰法》對(duì)尚不構(gòu)成刑事犯罪的違法行為處以勞動(dòng)教養(yǎng)和治安拘留。

2．檢察機(jī)關(guān)行使司法監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)、法院在刑事訴訟中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。

3．檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)行使對(duì)強(qiáng)制措施及限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性措施的決定或批準(zhǔn)權(quán)。

4．檢察機(jī)關(guān)行使對(duì)刑事案件的審查起訴權(quán)(實(shí)體審加形式審)，法院庭前審查只進(jìn)行形式審，沒(méi)有真正的法院預(yù)審制度。

(二)存在的問(wèn)題

1．公安機(jī)關(guān)處理治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件，爭(zhēng)議較大。公安機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事偵查機(jī)關(guān)，不能夠處理應(yīng)由法院負(fù)責(zé)的案件。(1)根據(jù)國(guó)際慣例和通行原則，涉及限制公民人身權(quán)利的決定必須由法院做出。(2)公安機(jī)關(guān)相對(duì)于違法行為的實(shí)施人來(lái)說(shuō)是追訴機(jī)關(guān)，行使追訴職能，缺乏裁判者應(yīng)當(dāng)具有的中立性，讓它同時(shí)負(fù)擔(dān)裁判職能顯然是混淆了職能，又會(huì)造成控審不分的情況，裁決結(jié)果很難讓人信服。(3)勞動(dòng)教養(yǎng)飽受爭(zhēng)議。勞動(dòng)教養(yǎng)限制人身自由的嚴(yán)厲程度從刑罰種類角度超過(guò)管制、拘役；從刑罰執(zhí)行方法角度超過(guò)有期徒刑緩期執(zhí)行；相當(dāng)于實(shí)際執(zhí)行一年以上三年以下有期徒刑。卻在沒(méi)有檢察院審查起訴、出庭公訴，法院審判，律師辯護(hù)的情況下由追訴方公安機(jī)關(guān)單方做出，一直為國(guó)內(nèi)外有識(shí)之士所詬病。(4)對(duì)限制公民人身權(quán)利的行政拘留行為，也不經(jīng)過(guò)審判程序，存在同勞動(dòng)教養(yǎng)相似的問(wèn)題。

2．檢察機(jī)關(guān)行使司法監(jiān)督權(quán)，主體不適格。司法監(jiān)督權(quán)是由中立的審判機(jī)關(guān)行使的對(duì)追訴機(jī)關(guān)(即偵查、檢察機(jī)關(guān)等代表國(guó)家行使公權(quán)力的機(jī)關(guān))的訴訟行為進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并糾正程序違法問(wèn)題，據(jù)以限制公權(quán)力濫用，保障刑事訴訟公正合理進(jìn)行的一種司法職權(quán)。由檢察機(jī)關(guān)行使這一職權(quán)是受前蘇聯(lián)大檢察主義的影響，在實(shí)踐中存在下列問(wèn)題：(1)和公安機(jī)關(guān)一樣，檢察機(jī)關(guān)是追訴機(jī)關(guān)，不具有中立性，由其對(duì)同是追訴機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)的程序違法問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)踐中效果不明顯。一般情況下，只要不出現(xiàn)刑訊逼供致使犯罪嫌疑人傷亡等情況或嚴(yán)重的超期羈押，檢察機(jī)關(guān)并沒(méi)有太大興趣對(duì)公安機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中其他程序違法問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。(2)檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身訴訟行為中的程序違法問(wèn)題的監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，不具有說(shuō)服力，其他機(jī)關(guān)不能介入，當(dāng)事人很難尋求救濟(jì)。(3)檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的監(jiān)督，雖然在客觀上起到了監(jiān)督法院認(rèn)真履行審判職能的作用，但在角色上卻相當(dāng)于運(yùn)動(dòng)員對(duì)裁判員發(fā)號(hào)施令，監(jiān)督職能與公訴職能沖突，在實(shí)踐中影響了法院審判權(quán)的獨(dú)立行使。而且，在這種體制下，辯護(hù)人很難與檢察機(jī)關(guān)抗衡，辯護(hù)職能因此大打折扣。

3．同樣道理，對(duì)強(qiáng)制措施及限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性措施的決定和批準(zhǔn)不由法院負(fù)責(zé)而由承擔(dān)公訴職能的檢察機(jī)關(guān)和承擔(dān)偵查職能的公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)也犯了讓運(yùn)動(dòng)員兼作裁判員的錯(cuò)誤。對(duì)強(qiáng)制措施及強(qiáng)制性措施的決定和批準(zhǔn)，包括對(duì)拘傳、監(jiān)視居住、取保候?qū)?、拘留、逮捕的決定和批準(zhǔn)，對(duì)搜查、扣押物證書(shū)證的決定和批準(zhǔn)，對(duì)扣押、凍結(jié)涉案財(cái)物的決定和批準(zhǔn)，以及對(duì)強(qiáng)制措施的變更和延長(zhǎng)，等等。目前，只有逮捕需由檢察機(jī)關(guān)再履行一次批準(zhǔn)手續(xù)，其他強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性措施都由偵查機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)決定，隨意性極大。這也正是公民權(quán)利，特別是偵查階段公民權(quán)利屢受侵犯的深層原因所在。

4．檢察機(jī)關(guān)審查起訴是負(fù)責(zé)對(duì)是否將該案提交法院審判進(jìn)行審查，卻從某種程度上取代了法院對(duì)是否受理該案件的預(yù)審。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起公訴的案件，應(yīng)當(dāng)最終由法院決定是否受理。而在現(xiàn)行制度下，法院庭前審查只進(jìn)行形式審，形同虛設(shè)，沒(méi)有真正的法院預(yù)審制度。凡是檢察機(jī)關(guān)決定起訴的案件，只要被告人在案，屬于受案法院管轄，就算材料不齊法院也得受理。實(shí)際上，法庭在開(kāi)庭前不僅應(yīng)對(duì)案件進(jìn)行形式審，而且還應(yīng)對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體審。如犯罪嫌疑人的行為是否構(gòu)成犯罪，是否應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，以判斷是否有必要進(jìn)行刑事審判，以此做出是否受理該案件的決定。另外，決定受理案件后法院還需主持以下工作：證據(jù)的交換和非法證據(jù)排除，整理和明確訟爭(zhēng)要點(diǎn)，案件的分流，以為正式庭審做準(zhǔn)備。這些繁雜的準(zhǔn)備工作，檢察機(jī)關(guān)的審查起訴不能做，法院現(xiàn)行的庭前審查也做不到。

上述司法職權(quán)配置存在著一系列的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，在實(shí)踐中難以解決。因此，優(yōu)化現(xiàn)行司法職權(quán)的配置，擴(kuò)大法院職權(quán)(或恢復(fù)法院原有職權(quán))，就顯得非常必要而且迫切。

三、國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在英國(guó)和英聯(lián)邦國(guó)家，治安法庭制度比較典型。由治安法官履行前述四項(xiàng)職責(zé)。美國(guó)存在雙軌制的邦州兩套審判機(jī)構(gòu)，由州基層法院法官負(fù)責(zé)類似于我國(guó)治安案件的微罪案件的審理，由聯(lián)邦地方法院法官負(fù)責(zé)刑事案件的預(yù)審，由州法院和聯(lián)邦法院各級(jí)法官對(duì)強(qiáng)制措施及限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性措施加以決定或批準(zhǔn)。大陸法系國(guó)家沒(méi)有英美法系國(guó)家那樣獨(dú)立的治安法院，但也一樣有專門(mén)的法官履行治安法庭或治安法官的上述職責(zé)。法國(guó)由違警罪法院審理類似于我國(guó)治安案件的違警罪案件；由一級(jí)預(yù)審法官對(duì)強(qiáng)制措施及限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性措施加以決定或批準(zhǔn)；由二級(jí)預(yù)審法官對(duì)程序性問(wèn)題進(jìn)行司法審查。德國(guó)由偵查法官負(fù)責(zé)對(duì)強(qiáng)制措施及限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性措施加以決定或批準(zhǔn)，對(duì)程序性問(wèn)題進(jìn)行司法審查；由閱卷法官負(fù)責(zé)預(yù)審。[2]

四、建立治安法庭制度的可行性

中國(guó)自清末變法以來(lái)，經(jīng)過(guò)百余年的時(shí)間，吸收并消化了大量西方的先進(jìn)法律思想，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際建立了一整套比較完備的法律制度。新中國(guó)建立后，特別是改革開(kāi)放三十年來(lái)，法律建設(shè)更是日新月異，中國(guó)的法律制度日趨現(xiàn)代化、正規(guī)化。世界通行的法律原則絕大多數(shù)都為中國(guó)所接受。罪刑法定原則，罪刑相適應(yīng)原則以及法院定罪原則早已不只是西方法律體系的專有，已成為我國(guó)法律制度的基石。目前，我國(guó)所進(jìn)行的司法改革與其說(shuō)是對(duì)法律制度的根本性變革，不如說(shuō)是對(duì)司法職權(quán)配置的優(yōu)化。治安法庭制度是英美等傳統(tǒng)法治國(guó)家的法治成果，是經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的法律制度。以目前我國(guó)的政治、法律現(xiàn)代化程度，社會(huì)的文明進(jìn)步程度，司法人員的法制素養(yǎng)以及公民日益增強(qiáng)的法律信念，引入治安法庭制度，對(duì)司法職權(quán)配置進(jìn)行優(yōu)化的人文社會(huì)條件已經(jīng)成熟，思想和制度基礎(chǔ)已經(jīng)具備。隨著公民權(quán)利意識(shí)的提高和國(guó)家對(duì)人權(quán)的重視，建立治安法庭以此嚴(yán)格貫徹程序法、充分保障公民人身權(quán)的呼聲日益高漲。同時(shí)，現(xiàn)行司法職權(quán)配置存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，在實(shí)踐中難以解決，直接影響著中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的完善與發(fā)展，優(yōu)化司法職權(quán)配置的迫切性亦不容忽視。故而，籌劃建立中國(guó)的治安法庭制度，優(yōu)化現(xiàn)行司法職權(quán)配置，可以也應(yīng)當(dāng)擺上議事日程。

五、我國(guó)治安法庭應(yīng)當(dāng)配置的司法職權(quán)

(一)我國(guó)治安法庭應(yīng)當(dāng)配置的司法職權(quán)

1．審理治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件。

2．對(duì)程序性問(wèn)題進(jìn)行司法審查，即對(duì)發(fā)生在刑事訴訟中的程序違法問(wèn)題進(jìn)行審查、糾正。

3．對(duì)強(qiáng)制措施及限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性措施加以決定或批準(zhǔn)。

4．對(duì)刑事案件進(jìn)行預(yù)審，通過(guò)實(shí)體審和形式審查明案件是否符合受理標(biāo)準(zhǔn)，是否有追訴必要，最終決定是否受理。

5．分流案件，對(duì)公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行追訴的案件，通過(guò)預(yù)審加以甄別，確定案件屬于治安案件(勞動(dòng)教養(yǎng)案件)、可以適用簡(jiǎn)易程序的案件還是一般刑事案件，依據(jù)不同性質(zhì)自行審理或交付刑事審判庭審理。

以下依次對(duì)這些司法職權(quán)加以說(shuō)明。

(二)辦理治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件

治安法庭應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)之一，是審理治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件。依據(jù)國(guó)際通行的做法，任何人不經(jīng)法院依法定程序?qū)徖恚坏帽粍儕Z自由。因此，現(xiàn)在由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理的治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件，特別是勞動(dòng)教養(yǎng)案件應(yīng)當(dāng)交由法院審理。治安案件中的行政拘留雖然只是對(duì)人身自由的短時(shí)間剝奪，也只能由法院做出。同時(shí)，做出裁判的機(jī)關(guān)必須是中立的。公安機(jī)關(guān)是追究治安違法行為的機(jī)關(guān)，不具有中立性。由其處理治安案件，類似于訴審合一，難以保障治安處罰相對(duì)人的合法權(quán)益。而法院以其超然的獨(dú)立性可以對(duì)治安案件進(jìn)行中立的裁判，故由法院審理可以較好地解決這一問(wèn)題。

需要特別指出的是，勞動(dòng)教養(yǎng)是一種較長(zhǎng)時(shí)間限制公民人身自由的行政處罰方式，嚴(yán)厲程度強(qiáng)于管制、拘役和緩期執(zhí)行的有期徒刑，相當(dāng)于實(shí)際執(zhí)行的一年以上三年以下有期徒刑。如果管制、拘役這種只是短期剝奪或限制人身自由的刑罰，都只能由法院依法定程序?qū)徖砗笞龀?。那么相?dāng)于有期徒刑的勞動(dòng)教養(yǎng)僅由公安機(jī)關(guān)單方做出，就著實(shí)沒(méi)有道理。(勞動(dòng)教養(yǎng)作為介于行政拘留和拘役之間的一種行政處罰手段，具備合法性和合理性，這一問(wèn)題筆者將另行論述，此文中不做贅述)。勞動(dòng)教養(yǎng)必須經(jīng)法院依法審判后作出，公安人員可出庭支持公訴[注]治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件由治安法庭審理，公訴可由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，具體辦法和程序后文詳述。。治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件不同于民告官的行政訴訟，不能由行政庭審理。各主要國(guó)家均將其交由治安法庭或同樣性質(zhì)的違警罪法庭處理，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)借鑒這一行之有效的做法。

(三)司法審查職能

法院應(yīng)當(dāng)對(duì)刑事訴訟中的程序問(wèn)題進(jìn)行司法審查。司法審查是由法院對(duì)刑事訴訟中出現(xiàn)的程序性問(wèn)題，主要是偵查、檢察機(jī)關(guān)的程序違法問(wèn)題進(jìn)行審查與糾正。它是法院監(jiān)督刑事訴訟合法進(jìn)行的重要權(quán)力。目前在我國(guó)卻是一項(xiàng)空白，或者說(shuō)被不太合適地賦予了檢察機(jī)關(guān)。上級(jí)法院僅能通過(guò)上訴審對(duì)下級(jí)法院實(shí)施的訴訟行為進(jìn)行司法審查，而無(wú)權(quán)對(duì)偵查、檢察機(jī)關(guān)實(shí)施的刑事訴訟行為進(jìn)行司法審查。前文對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)存在的問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)行了分析，筆者認(rèn)為在不久的將來(lái)法院應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起司法審查的職責(zé)。即對(duì)偵查、檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的工作進(jìn)行監(jiān)督審查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正問(wèn)題。由于法院固有的中立性和消極性，要求其積極主動(dòng)地對(duì)訴訟行為進(jìn)行監(jiān)督是不合理的，因此必須賦予訴訟參與人以相應(yīng)權(quán)利。即犯罪嫌疑人、被害人、法定代理人、委托代理人和其他訴訟參與人有權(quán)對(duì)偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中違反程序法的行為向法院提出程序違法的審查申請(qǐng)，而法院應(yīng)當(dāng)受理。受理后法院對(duì)被申請(qǐng)行為進(jìn)行審查，如該行為程序違法，則宣告該行為無(wú)效。同時(shí)，法院有權(quán)要求偵查、檢察機(jī)關(guān)重新實(shí)施該訴訟行為或采取其他補(bǔ)救措施，并有權(quán)對(duì)出現(xiàn)程序違法的偵查、檢察機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)出司法意見(jiàn)，有權(quán)對(duì)直接責(zé)任人進(jìn)行懲戒。

(四)對(duì)強(qiáng)制措施及限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性措施加以決定或批準(zhǔn)

目前，世界主要國(guó)家均采取令狀主義規(guī)制追訴方擬采取的強(qiáng)制措施及限制公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性措施。具體做法是：拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕；搜查、扣押物證書(shū)證、扣押、凍結(jié)涉案財(cái)物；電話監(jiān)聽(tīng)、信件檢查、竊聽(tīng)等措施，只有在偵查機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)，獲得法院批準(zhǔn)后方可實(shí)施，任何機(jī)關(guān)不得擅自實(shí)施。

偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在偵查和審查起訴過(guò)程中，如遇需實(shí)施強(qiáng)制措施、強(qiáng)制性措施或秘密偵查措施的情況，不能像以前一樣只經(jīng)過(guò)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或同級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，而必須提出申請(qǐng)并說(shuō)明理由，統(tǒng)一由同級(jí)法院治安法庭批準(zhǔn)。通過(guò)治安法庭的司法審查，可以有效地規(guī)范偵查、檢察機(jī)關(guān)的審前訴訟程序，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效規(guī)制；對(duì)遏制擅用強(qiáng)制措施、強(qiáng)制性措施和秘密偵查手段侵犯公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，避免報(bào)復(fù)陷害、出入人罪具有重大意義。

由司法機(jī)關(guān)(審判機(jī)關(guān))對(duì)偵、檢機(jī)關(guān)追訴過(guò)程中采取的強(qiáng)制措施、強(qiáng)制性措施、秘密偵查措施進(jìn)行監(jiān)督審查是人類法制文明和進(jìn)步的體現(xiàn)。它解決了偵、檢機(jī)關(guān)自我監(jiān)督“刀難削把”的尷尬處境和檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)監(jiān)督存在的問(wèn)題和局限，是對(duì)公民權(quán)利的有力保障，也是對(duì)司法專橫的有效預(yù)防。

(五)預(yù)審職能

主要法治國(guó)家的法律均規(guī)定：按正式起訴程序由刑事法院審判的案件，都要經(jīng)過(guò)預(yù)審。預(yù)審的作用是對(duì)準(zhǔn)備向法院起訴的刑事公訴案件進(jìn)行審查，因此，也稱為起訴審。預(yù)審設(shè)置的目的是為了加強(qiáng)法官對(duì)警察偵查活動(dòng)，特別是檢察官起訴活動(dòng)的監(jiān)督和審查。為防止先定后審、先判后審，預(yù)審必須由負(fù)責(zé)正式法庭審判的法官以外的法官主持，即由預(yù)審法官主持，也就是我們所說(shuō)的治安法庭法官主持。

我國(guó)治安法庭的預(yù)審，應(yīng)當(dāng)包括案卷審查和證據(jù)交換兩個(gè)部分。治安法庭法官對(duì)有關(guān)資料的審查應(yīng)為書(shū)面審和實(shí)體審。治安法庭應(yīng)組織控辯雙方進(jìn)行證據(jù)展示，辯護(hù)方可以提出非法證據(jù)排除申請(qǐng)(我國(guó)治安法庭的預(yù)審制度設(shè)計(jì)將在下文中涉及)。

(六)治安法庭分流案件的職能[注]此項(xiàng)職能應(yīng)為治安法庭四項(xiàng)主要職能之外的另一重要職能。

1.治安法庭在對(duì)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行追訴的案件進(jìn)行審查后，可將案件分為下列三種：

(1)治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件。即違反《治安管理處罰法》、《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》等法律、行政法規(guī)，尚不構(gòu)成犯罪的違法行為。

(2)可適用簡(jiǎn)易程序，由審判員獨(dú)任審判的案件。即依法可能被判處三年以下有期徒刑、拘役、管制，事實(shí)清楚、證據(jù)充分的公訴案件。

(3)普通刑事案件。即被告人觸犯刑律，且不適用簡(jiǎn)易程序的公訴案件。

2.治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件直接由治安法庭審理，適用簡(jiǎn)易程序的案件交由刑庭指派一名審判員獨(dú)任審理，而普通刑事案件則交由刑庭指派合議庭審理。

如治安法庭發(fā)現(xiàn)其預(yù)審的案件，依審級(jí)不應(yīng)由其所在法院審理，則應(yīng)向提起公訴的檢察機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，將案卷退回檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)向有管轄權(quán)的法院提起公訴。

六、如何建立我國(guó)的治安法庭制度

我國(guó)可不單獨(dú)設(shè)立治安法院，在現(xiàn)有四級(jí)法院體制內(nèi)設(shè)立治安法庭。

(一)治安法庭應(yīng)當(dāng)設(shè)立在各基層人民法院和中級(jí)人民法院內(nèi)，和刑庭、民庭、行政庭一樣，是法院的一個(gè)審判業(yè)務(wù)部門(mén)。

(二)所有可能被處以行政拘留和勞動(dòng)教養(yǎng)的案件均交基層法院治安法庭審理。對(duì)依現(xiàn)行法律可能處以行政拘留的案件一般實(shí)行一審終審；對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)案件則實(shí)行兩審終審，當(dāng)事人對(duì)一審結(jié)果不服，有權(quán)向上一級(jí)法院的治安法庭提出上訴。

(三)基層法院和中級(jí)法院的治安法庭有權(quán)對(duì)同級(jí)偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的程序違法問(wèn)題代表本院進(jìn)行司法審查[注]法院自身的程序違法問(wèn)題審查則由上一級(jí)法院在二審時(shí)進(jìn)行。，司法審查實(shí)行兩審終審，可上訴。當(dāng)事人對(duì)基層法院治安法庭對(duì)偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的程序違法問(wèn)題處理結(jié)果不服的有權(quán)向中級(jí)法院治安法庭上訴。對(duì)中級(jí)法院治安法庭一審處理結(jié)果不服的，可向高級(jí)法院上訴，由高級(jí)法院指派審判員獨(dú)任審理或合議庭合議審理(因高級(jí)法院不設(shè)治安法庭，故采用此臨時(shí)性措施)。

(四)基層法院和中級(jí)法院的治安法庭有權(quán)對(duì)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)移送起訴的第一審刑事案件代表本院進(jìn)行預(yù)審，決定是否受理。高級(jí)法院指派審判員獨(dú)任或合議庭[注]參加預(yù)審的獨(dú)任審判員或合議庭成員都不得參與此案的正式審理。對(duì)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)移送的第一審刑事案件代表本院進(jìn)行預(yù)審(原因同上)。

七、治安法庭的辦案程序

(一)審理治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件的程序

治安法庭審理治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件，除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和未成年人違法的案件，一律公開(kāi)進(jìn)行。法庭可以依比例原則考慮適用必要的強(qiáng)制措施。

1.審理治安案件的簡(jiǎn)易程序

(1)法庭傳喚被告人到庭，核對(duì)姓名、身份；(2)向被告人說(shuō)明控告的內(nèi)容，并詢問(wèn)被告人作何種答辯；(3)如果被告人作有違法行為答辯，即承認(rèn)所控之違法行為，則法庭不再審理，可徑行裁判[注]此即為審理治安案件的簡(jiǎn)易程序。；(4)如果被告人作無(wú)違法行為答辯，即否認(rèn)實(shí)施了所控之違法行為，法庭應(yīng)當(dāng)采用普通程序?qū)徖怼?/p>

2.審理治安案件的普通程序

(1)治安法庭法官詢問(wèn)被告人是否收到公安機(jī)關(guān)的治安案件起訴書(shū)。如未收到，由治安法庭書(shū)記員當(dāng)庭宣讀治安案件起訴書(shū)[注]治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件的公訴可由公安機(jī)關(guān)法制部門(mén)進(jìn)行，也可由公安機(jī)關(guān)另設(shè)單獨(dú)部門(mén)負(fù)責(zé)治安案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件的公訴。治安案件公安機(jī)關(guān)一般可不出庭公訴，但勞動(dòng)教養(yǎng)案件必須出庭支持公訴。；(2)針對(duì)公安機(jī)關(guān)起訴書(shū)，被告人進(jìn)行陳述；(3)治安法庭法官訊問(wèn)被告人；(4)出示公安機(jī)關(guān)證據(jù)；(5)出示被告方證據(jù)；(6)被告人及其辯護(hù)人發(fā)表辯護(hù)意見(jiàn)；(7)審理后，治安法官進(jìn)行評(píng)議。

3.審理勞動(dòng)教養(yǎng)案件的程序

(1)公安機(jī)關(guān)當(dāng)庭宣讀勞動(dòng)教養(yǎng)案件起訴書(shū)；(2)針對(duì)公安機(jī)關(guān)起訴書(shū)，被告人進(jìn)行陳述；(3)公安機(jī)關(guān)訊問(wèn)被告人；(4)公安機(jī)關(guān)舉證，公安機(jī)關(guān)提供的證人作證，進(jìn)行主詢問(wèn)和交叉詢問(wèn)；(5)被告方舉證，被告方提供的證人作證，進(jìn)行主詢問(wèn)和交叉詢問(wèn)；(6)雙方進(jìn)行法庭辯論；(7)被告人最后陳述；(8)審理后，治安法官進(jìn)行評(píng)議。

審理治安案件的程序著力于高效快捷， 以解決大量的治安案件。而審理勞動(dòng)教養(yǎng)案件的程序則著力于公平，注重維護(hù)被告人的辯護(hù)權(quán)，以與勞動(dòng)教養(yǎng)處罰的嚴(yán)厲程度相適應(yīng)。

(二)預(yù)審的程序

1.案卷審查

(1)書(shū)面審，是指預(yù)審法官只根據(jù)公訴方移送的案卷中的訴訟文書(shū)和控訴證據(jù)進(jìn)行預(yù)審，無(wú)須當(dāng)事人進(jìn)行口頭舉證或辯論。

(2)實(shí)體審，是指預(yù)審應(yīng)改變目前我國(guó)法院只對(duì)案件進(jìn)行形式審的局面，法官對(duì)有關(guān)材料的審查應(yīng)同時(shí)包括形式審和實(shí)體審。即法庭應(yīng)對(duì)全部的訴訟文書(shū)和全部的控訴證據(jù)的形式和內(nèi)容進(jìn)行審查。不僅要審查各種訴訟文書(shū)和控訴證據(jù)是否齊全，形式是否合格，被告人是否在案，本案是否屬于本法院管轄；也要審查被指控行為是否構(gòu)成犯罪，是否應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。

2.證據(jù)交換

(1)法庭應(yīng)組織控辯雙方進(jìn)行證據(jù)交換。即控辯雙方，應(yīng)當(dāng)將己方的控訴證據(jù)和辯護(hù)證據(jù)無(wú)保留地向?qū)Ψ匠鍪?；且在證據(jù)交換中未出示的證據(jù)，在將來(lái)的正式審判程序中一般也不得出示。

(2)辯護(hù)方，針對(duì)證據(jù)交換中控訴方展示的證據(jù)，可以提出己方的非法證據(jù)排除申請(qǐng)，但應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。法庭審查后如認(rèn)為可能存在證據(jù)非法取得的情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查。如情況屬實(shí)，則應(yīng)裁定排除該非法證據(jù)，并決定追究責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任。

(3)控辯雙方還應(yīng)當(dāng)提出各自主張的訴爭(zhēng)要點(diǎn)，法庭據(jù)此整理和明確訴爭(zhēng)要點(diǎn)，以方便案件正式審判的進(jìn)行。[3]

八、小結(jié)

目前，我國(guó)的司法職權(quán)配置確實(shí)存在著一定問(wèn)題。這種問(wèn)題表現(xiàn)為法院本應(yīng)具有的廣泛的司法職權(quán)被分割縮小。某些司法職權(quán)，如上文所提到的四項(xiàng)職權(quán)，被授予具有一定行政性質(zhì)的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使，造成了司法職權(quán)行政化。這種司法職權(quán)配置形成的初衷可能是為了保障訴訟效率，加強(qiáng)對(duì)刑事犯罪的追訴力度，確保國(guó)家對(duì)司法系統(tǒng)的監(jiān)督、控制。但在實(shí)踐中卻會(huì)使司法職權(quán)行政化，公權(quán)力膨脹泛濫，偵檢機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)督；在訴訟過(guò)程中造成當(dāng)事人及其他訴訟參與人救濟(jì)手段闕如，對(duì)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)保障不力。這些問(wèn)題，與我國(guó)人民民主國(guó)家的性質(zhì)是不相稱的，與社會(huì)主義民主和法制是不相稱的，與社會(huì)進(jìn)步和現(xiàn)代文明是不相稱的，與當(dāng)代世界的大趨勢(shì)大環(huán)境是不相稱的。

社會(huì)主義民主要求我們進(jìn)行司法職權(quán)的優(yōu)化配置，社會(huì)主義法制要求我們進(jìn)行司法職權(quán)的優(yōu)化配置，公民的權(quán)利保障要求我們進(jìn)行司法職權(quán)的優(yōu)化配置，人類文明的趨同性也要求我們進(jìn)行司法職權(quán)的優(yōu)化配置。

因此，我們主張引進(jìn)治安法庭制度，并將其中國(guó)化，借此調(diào)整不合理的司法職權(quán)配置，擴(kuò)大或恢復(fù)法院應(yīng)當(dāng)配置的司法職權(quán)。改變司法職權(quán)行政化的局面，加強(qiáng)對(duì)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，限制公權(quán)力的膨脹濫用，完善當(dāng)事人及其他訴訟參與人的救濟(jì)手段。本文所主張的這種司法職權(quán)配置改革要求進(jìn)行憲法和刑事程序法兩個(gè)層次的改革，無(wú)法一蹴而就。但這種發(fā)展趨勢(shì)是不可避免的。逐步的漸進(jìn)的司法職權(quán)優(yōu)化配置改革會(huì)持續(xù)進(jìn)行，直到我國(guó)的司法體系與社會(huì)主義民主與法制相適應(yīng)，與現(xiàn)代國(guó)家公民權(quán)利保障相適應(yīng)。

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