崔雪麗

(山東大學(xué)威海分校 法學(xué)院，山東 威海 264209)

一

支配人們之間交往的基本社會過程根源于基本的心理過程，這種基本的社會吸引和心理傾向誘導(dǎo)人們主動建立社會交往，并擴展交往。在這種交往中伴隨著的社會交換又進一步加強了社會關(guān)系。而這種交換過程也引起了權(quán)力的分化。某個人，如果其他人在重要利益上依賴于他，他就有權(quán)力實施他的要求，這種要求可能是公平公正的也可能是過分的。但是，無論怎樣，只要人們對這種權(quán)力集體認同，這種權(quán)力就被合法化。按照貝爾和哈丁的觀點，信任與權(quán)力存在密切的關(guān)系，而且，他們把這種權(quán)力的認同奠基于信任。他們認為，權(quán)力始于信任。在信任者、被信任者和重大利益三方的關(guān)系中，信任建立起潛在的權(quán)力關(guān)系。被信任者獲得對信任者行使權(quán)力的潛力，因為被信任者控制的資源為信任者所需要或受到信任者的重視。[1]從近現(xiàn)代歷史來看，國家顯然是一個集經(jīng)濟權(quán)力、意識形態(tài)權(quán)力和政治權(quán)力(意大利政治哲學(xué)家博比歐區(qū)分的權(quán)力的三種形式)[2]為一身的公共治理主體。無論是對暴力資源的占有、對經(jīng)濟資源的掌控還是在對意識形態(tài)的傳播與合法性塑造方面，國家都已經(jīng)遠遠超越了所有其他社會主體，因而國家也就成為權(quán)力的實際掌控者。國家與市民社會的關(guān)系就對應(yīng)為被信任者和信任者，國家權(quán)力被市民社會集體認同，得到社會全體的信任，并擁有社會資源的整合權(quán)和支配權(quán)，國家成為權(quán)力的擁有者和使用者。

但是，權(quán)力發(fā)展到一定階段就會引發(fā)不同的動態(tài)力量：一種是合法化的過程，將共同努力的個體和群體組織起來；一種是對抗性的力量，否認現(xiàn)存權(quán)力的合法性，促進分裂和對抗。馬克思提出了國家與社會發(fā)展的基本路徑，總體呈現(xiàn)為三個階段：國家控制社會——社會脫離國家——國家回歸社會。當然，馬克思對國家與社會之間關(guān)系發(fā)展的劃分是建立在西方國家社會發(fā)展的基礎(chǔ)上的。國家在西方民主化進程中大多扮演著消極被動的角色，以大眾參與為主要內(nèi)容的民主化進程，基本上都是在公眾壓力下執(zhí)政者讓步的結(jié)果。社會基本上處在國家的完全控制之下，市民社會缺乏自主性，原初的信任開始異化。市民社會對這種權(quán)力過度強化逐漸產(chǎn)生逆反心理，不滿足于國家全權(quán)主宰的現(xiàn)狀，于是市民社會的反抗意識開始覺醒。在國家對市民的控制和管理中已經(jīng)產(chǎn)生對抗性的力量，國家權(quán)力的動態(tài)發(fā)展開始呈現(xiàn)另一種狀態(tài)，社會開始脫離國家，與國家并列為不同的單獨個體。甚至很多時候，社會能起到主導(dǎo)性作用。如馬克思恩格斯所認為的，“國家不是一個具有獨立發(fā)展的獨立領(lǐng)域”，“它的存在和發(fā)展歸根到底都應(yīng)該從社會的經(jīng)濟生活條件中得到解釋?！盵3]

現(xiàn)階段的中國已經(jīng)進入了民主化建設(shè)的進程中，在近現(xiàn)代歷史歷程中國家與社會的對抗也已經(jīng)使國家與社會的關(guān)系演變?yōu)榈诙A段?，F(xiàn)階段國家與社會的發(fā)展路徑是，社會與國家各自獨立，但仍然以國家為主導(dǎo)。我國是處于轉(zhuǎn)型時期的后發(fā)型現(xiàn)代化國家，經(jīng)濟文化相對落后，現(xiàn)代化起步較晚。而且，社會中缺乏自發(fā)發(fā)展現(xiàn)代化的內(nèi)在動因。在此種狀態(tài)下，國家作為現(xiàn)代化的發(fā)起人和組織者，在從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變時期，充當了不可替代的角色。在現(xiàn)階段，我國政治、經(jīng)濟、文化各項事業(yè)的發(fā)展都需要國家力量的介入、需要國家有力的組織和支撐。國家在對外不斷加強自身的應(yīng)變能力的同時，對內(nèi)不斷加強宏觀調(diào)控，強化自身的管理能力，為政治經(jīng)濟的運行創(chuàng)造了一個公平、有序的環(huán)境。所以，雖然現(xiàn)階段社會與國家處于相互獨立的狀態(tài)，社會成為不可忽視的力量，但是國家仍然是發(fā)展中的主導(dǎo)力量。

總結(jié)中國改革開放30年來的成就和經(jīng)驗，國家建設(shè)探索出了一條適合中國國情而又借鑒世界發(fā)達國家成功發(fā)展經(jīng)驗的道路?，F(xiàn)今，我國的國家建設(shè)已卓有成效，并形成了別具特色的國家建設(shè)理論。根據(jù)斯科克波爾的定義，國家建設(shè)理論可以細化成更為具體的理論。他認為國家建設(shè)包括國家自主性建設(shè)和國家能力建設(shè)兩個方面。所謂國家自主性(state autonomy)是指，國家作為控制一定領(lǐng)土和民眾的機構(gòu)，可以制定和追求并不簡單反映社會組織、階級或整個社會的需求和意愿的目標。而所謂國家能力(state capacity)是指，國家執(zhí)行其正式目標的能力，特別是面對力量強大的社會組織的實際或潛在的反對，或者是在一個社會、經(jīng)濟不利的條件下。[4]也有學(xué)者將國家建設(shè)設(shè)立為三個基本的維度，即國家建設(shè)的權(quán)限之維，關(guān)涉國家或政府權(quán)力的大小范圍問題；國家建設(shè)的能力之維，關(guān)涉國家或政府權(quán)力的執(zhí)行力問題；國家建設(shè)的合法性之維，關(guān)涉權(quán)力運用的合理性和正當性問題。[5]無論對于國家建設(shè)理論如何細化，歸結(jié)起來就是國家權(quán)力與國家能力的建設(shè)。其中，以上提到的國家自主性建設(shè)和國家建設(shè)的權(quán)限之維指的是國家權(quán)力的建設(shè)，國家建設(shè)的能力之維就是國家能力的建設(shè)。

二

國家權(quán)力和國家能力這兩個概念已成為學(xué)者們廣為關(guān)注和討論的焦點。學(xué)者們認為，國家權(quán)力與國家能力已經(jīng)成為影響國家治理的關(guān)鍵變量，能否深切了解二者并有效協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，將直接影響國家整體的秩序治理和法治發(fā)展進程。

大部分學(xué)者認為，國家權(quán)力與國家能力之間存在著正比關(guān)系，權(quán)力的擴張必然帶來國家能力的增強，反之，將導(dǎo)致國家能力下降。但也有不少學(xué)者主張國家權(quán)力與國家能力之間存在反比關(guān)系。他們提出，鑒于我國社會轉(zhuǎn)型期國家權(quán)力過大與國家能力相對不強的現(xiàn)狀，必須適度削減國家權(quán)力的作用范圍，提高國家能力。對國家能力與國家權(quán)力的關(guān)系應(yīng)理性地看待，應(yīng)該考慮到國家社會所處的具體情境。在合理的限度內(nèi)，國家能力與國家權(quán)力呈正相關(guān)性。如國家權(quán)力越強大，國家就可以支配越多的資源，國家作為的空間也比較大，因而相應(yīng)地會提升國家能力。但國家權(quán)力不是國家能力的充分條件，國家權(quán)力超出合理限度的過分擴張，可能導(dǎo)致國家對社會的淹沒，對公共利益的偏離，導(dǎo)致國家體制中腐敗現(xiàn)象的滋長，[6]最終導(dǎo)致國家能力削弱或瓦解。國家權(quán)力與國家能力之間的復(fù)雜關(guān)系表現(xiàn)為：國家只有掌握了必要的政治權(quán)力、經(jīng)濟權(quán)力以及意識形態(tài)權(quán)力，才能提供必要的制度供給和秩序治理，也才能使國家的能力整體得到提高；但是，若國家權(quán)力超越一定的度，權(quán)力過度擴張卻又可能侵犯到個人權(quán)利、破壞必要的社會自我組織能力和自我發(fā)展能力，從而損害社會經(jīng)濟的長期發(fā)展，最終削弱國家能力。國家在民主化進程中擁有的權(quán)力必須是有限的才會是合理的。

對于當前應(yīng)當如何處理我國的國家能力與國家權(quán)力之間的關(guān)系，我們更加需要理性認識?？紤]到我國社會現(xiàn)階段的具體情境，我們面臨的重要任務(wù)是，在縮小國家權(quán)力范圍的同時增強國家能力。我國現(xiàn)階段的國家權(quán)力過于寬泛和專斷，國家權(quán)力已經(jīng)過多的干預(yù)到個人權(quán)利，影響到市民社會的發(fā)展，并削弱了國家能力的正常增長。我國現(xiàn)階段需要的是：國家要增強制定和執(zhí)行政策的能力，特別是政策的執(zhí)行力，即政策的執(zhí)行與法律的強制實施，而不是國家權(quán)力的強化。我們需要的是增強國家能力，增強國家執(zhí)行其正式目標的能力，特別是面對力量強大的社會組織的實際或潛在的反對，或者是在一個社會、經(jīng)濟不利的條件下。

目前國內(nèi)有關(guān)國家能力建設(shè)的研究，一般局限于強調(diào)政府的權(quán)力大小或權(quán)限范圍，而不是針對政府的能力或執(zhí)行強度。這個問題在于，將能力建設(shè)等同于權(quán)力范圍的擴大或縮小，而不是制定和貫徹執(zhí)行政策的能力的強弱。即，過分強調(diào)國家權(quán)力而不是強調(diào)國家能力。美國耶魯大學(xué)政治學(xué)系教授王紹光和中國科學(xué)院研究員胡鞍鋼在共同合作的《中國國家能力報告》里面比較明確提出了國家能力的概念，并且概括出了四種國家能力。他們主張，目前中國的國家職能應(yīng)當增加，國家能力需要加強。非常明顯，他們強調(diào)國家職能的增加，實際上就是在強調(diào)國家權(quán)力的加強。但是，現(xiàn)階段我們應(yīng)強調(diào)的是制定和貫徹執(zhí)行政策的能力，即，在現(xiàn)有體制和國家機構(gòu)下強調(diào)國家執(zhí)行力。當前，中國社會經(jīng)歷著一場深刻的革命，社會結(jié)構(gòu)正從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉和半封閉的傳統(tǒng)型社會向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現(xiàn)代型社會轉(zhuǎn)型。社會轉(zhuǎn)型以及由此引致的國家權(quán)力運行方式的調(diào)整必然形成體制沖突和矛盾，并將對國家能力產(chǎn)生重大影響。國家在新舊兩種體制的夾縫中奔忙，疲于應(yīng)付因體制摩擦和脫節(jié)所引發(fā)的突發(fā)事件。社會體制環(huán)境無法給國家能力提供理性發(fā)展的契機和條件，而只能是簡單的、殘缺的、社會自身矛盾所必需的若干社會調(diào)控能力。[7]所以，我們這里更多強調(diào)的還是對國家能力的關(guān)注。

在《中國國家能力報告》里，王紹光和胡鞍鋼認為國家能力可以概括為四種能力：第一，汲取能力(extractive capacity)，是指國家動員社會經(jīng)濟資源的能力，而國家汲取財政的能力集中體現(xiàn)了國家汲取能力；第二，調(diào)控能力(steering capacity)，是指國家指導(dǎo)社會經(jīng)濟發(fā)展的能力；第三，合法化能力(legitimation capacity)，是指國家運用政治符號在屬民中制造共識，進而鞏固其經(jīng)濟地位的能力；第四，強制能力(coercive capacity)，是指國家運用暴力手段、機構(gòu)、威脅等方式維護其統(tǒng)治地位。[8]具體到幾種國家能力的內(nèi)涵，我們的直覺是：由于國家權(quán)力的有效控制是法治形成的重要標志，所以，強制能力與國家法治建設(shè)的關(guān)系最為密切。但具體到對法治建設(shè)的貢獻上，汲取能力才最為根本，是提升國家能力的直接動力。它對法治建設(shè)的直接貢獻就是，國家可以動員一切社會經(jīng)濟資源，提高中央政府財政收入占整個財政收入的比重，加大對司法機關(guān)的財力支持，減少司法機關(guān)對地方政府的依賴，從而為司法獨立提供物質(zhì)上的保證。

三

現(xiàn)代法治理論是建立在國家和社會二分的理論基礎(chǔ)上，將法治視做國家和社會對立制約的產(chǎn)物。該理論認為，對國家權(quán)力的有效控制才是法治形成的重要標志，故中國現(xiàn)代法治進程的一個重要方面就是弱化國家對市民社會的控制力。但該理論無法回避的一個重要問題是，法治推進與國家權(quán)力存在著理論悖論。法治來源于對國家權(quán)力制約的需要，而法治進程的推進又需要以國家為主導(dǎo)。如果把國家主導(dǎo)等同于國家權(quán)力的加強，那么，這就是一個悖論。然而在我們引入了國家能力這一概念后，這個悖論就不再成為悖論了。[9]

首先，國家能力的提升并不會導(dǎo)致國家權(quán)力的擴張。國家能力與國家權(quán)力在現(xiàn)階段的中國并不是一個正比例關(guān)系。國家能力的提升并不會必然的導(dǎo)致國家權(quán)力的加強。其次，我國的法治進程的推進需要國家為主導(dǎo)，但是這種主導(dǎo)強調(diào)的是國家能力的提升，而不是國家權(quán)力的擴張。在西方，法治的演進是自發(fā)的，從國家能力的角度而言，西方是因為國家能力的不足而走上現(xiàn)代法治之路的。而這是否能當然地推出，中國要實現(xiàn)法治則必然要提升國家能力的結(jié)論？進一步，我們現(xiàn)階段需要關(guān)注的問題還有，目前存在的權(quán)力擴張的問題是否必然要提升部分國家權(quán)力？

現(xiàn)階段法治領(lǐng)域的學(xué)者們普遍關(guān)注于司法能動主義的研究，并已經(jīng)呈現(xiàn)出如火如荼的局面。對司法能動持贊成態(tài)度的學(xué)者認為，“司法能動主義在我國不僅有可能性，而且有必要性。經(jīng)過多年的人才積累，最高人民法院已經(jīng)積聚了一批司法解釋精英。他們不僅有學(xué)識，掌握解釋的技術(shù)，而且有社會責任感。此外，社會對司法機關(guān)在我國權(quán)力體制中的地位和作用有很高的期待，社會對司法改革的普遍關(guān)注就說明了這一點。第三，經(jīng)過20多年依法治國的實踐，社會和公民的法治意識普遍提高，司法權(quán)威逐步樹立?！盵10]還有對司法能動持反對態(tài)度的，認為“我們沒有經(jīng)歷嚴格法制主義的熏陶，人們對法律規(guī)則還不夠尊重，法律至上還沒有得到較為普遍的認同。因而必須對法官和公眾進行規(guī)則意識的強化和啟蒙”，“法官保持克制主義是法制本質(zhì)中的應(yīng)有之意；是保障法律自身意義安全性需要”，“從司法的中立性要求來看，克制主義應(yīng)該是法官的意識形態(tài)”。[11]

無論支持還是反對司法能動主義，這種能動主義理論實際上是司法權(quán)擴張的一種表現(xiàn)，也是國家權(quán)力的一種整體擴張，它意味著司法權(quán)的界限已經(jīng)與立法權(quán)或行政權(quán)領(lǐng)域模糊，意味著司法部門的執(zhí)法者具有了太多的自主權(quán)。在司法領(lǐng)域里，為了更多的體現(xiàn)以人為本、為民辦事的原則，法官們一方面推廣一些政策性措施，來擴大司法權(quán)；一方面在司法個案中進行靈活的處理，以實現(xiàn)司法能動。為了配合政府管理和大局的需要，司法受到了政府等部門的過多關(guān)注，司法也呈現(xiàn)了太多的能動。這在短期內(nèi)確實具有一定的社會安撫功能，表現(xiàn)了其政治姿態(tài)，也體現(xiàn)了服務(wù)于大局、服務(wù)于人民的需要。但是，同時也助長了權(quán)力的擴張，模糊了權(quán)力之間的界限。

我們在研究司法能動的現(xiàn)象時需要注意一個重要問題，即，我們不能把美國的司法能動主義理念簡單套搬到我國的司法領(lǐng)域。對于我國的司法能動現(xiàn)象，應(yīng)當深入到我國的司法實踐中，具體問題具體分析。盡管在一定意義上司法能動主義具有社會安撫功能，但是更多的是對已有的司法獨立理念、司法制度的破壞。它有悖于現(xiàn)代法治理念，有悖于我國的司法現(xiàn)狀。我國現(xiàn)在的司法能動并沒有提高司法的權(quán)威，相反，它體現(xiàn)了：(1)國家司法權(quán)的過分能動，司法已經(jīng)超越法律之上；(2)國家權(quán)力的過分擴張，行政權(quán)力過多的干預(yù)司法權(quán)。司法的積極能動在我國實質(zhì)上更多體現(xiàn)的是，司法權(quán)力受到了嚴重侵蝕，司法權(quán)受到其他權(quán)力的干預(yù)，司法權(quán)力迫切需要得到加強。所以，我們這里將上述第二點作為闡述的重點。我們強調(diào)司法權(quán)的加強，但并非簡單地強調(diào)加強國家司法權(quán)力機構(gòu)建設(shè)、加強國家權(quán)力的震懾和強制能力。在此種狀態(tài)下，我們強調(diào)國家司法權(quán)的加強、強調(diào)國家權(quán)力的加強，是相對于國家機構(gòu)中其他的兩種權(quán)力而言，而并非是相對于市民社會而言。并非簡單的強調(diào)司法權(quán)和國家權(quán)力面對市民社會時的強勢，而是在橫向的、各個權(quán)力之間對比下的加強。這種強化更多是對國家能力的強調(diào)，強調(diào)的是國家整體服務(wù)社會能力的建設(shè)和增強。

司法領(lǐng)域被侵蝕主要是由于其他的國家權(quán)力的擴張，這需要我們加強國家權(quán)力中的司法權(quán)力。通過深入分析，我們認為，現(xiàn)在權(quán)力擴張的終極原因還是由于國家能力的不足。在我國，司法的過分能動最重要的根由就是司法不能完全獨立。司法不能完全獨立主要是指司法權(quán)受到三方面的壓力：一是上一級的司法部門，二是地方政府，三是社會環(huán)境。只有減少這三方面的壓力，我國司法機關(guān)才能夠真正實現(xiàn)司法獨立。其中最值得探討的是來自于地方政府的壓力，在我國，政府干預(yù)司法是司法不能完全獨立的最重要原因。根據(jù)中國的制度設(shè)計，法院的財政權(quán)和人事權(quán)雖然名義上歸于人大，但是實際上歸于地方政府，所以司法權(quán)不可避免地會受到地方政府的財政和人事方面的干預(yù)。其中最主要的就是財政干預(yù)。中央政府由于暫時無力負擔地方的司法支出，迫不得已將法院的財政權(quán)和人事權(quán)交給了地方。[9]掌握了錢袋子，地方政府對于司法機構(gòu)的具體審判便具有了更多的話語權(quán)。由此可以看出，地方政府干預(yù)司法是在國家司法資源不足的情況下中央對地方妥協(xié)的結(jié)果，而國家司法資源不足正是國家能力不足的體現(xiàn)。

王紹光、胡鞍鋼在調(diào)查報告中認為，國家汲取財政的能力是最主要的能力，強化國家能力就是強化動員和汲取社會資源的能力。在國家法治進程的推動中，最重要就是強調(diào)司法資源的增加和投入。我們現(xiàn)階段的重要任務(wù)就是，努力提高中央政府財政收入占整個財政收入的比重。這種提高對法治具有直接的貢獻，即，減少司法機關(guān)對地方政府財政的依賴，使司法機關(guān)獲得物質(zhì)上的保證，從而真正實現(xiàn)司法獨立。

結(jié)語

中國已經(jīng)進入民主化建設(shè)的進程，國家與社會已經(jīng)進入一種相互獨立的狀態(tài)，但是，仍然以國家為主導(dǎo)力量引導(dǎo)整個社會的發(fā)展。在法治發(fā)展進程中、由于司法領(lǐng)域中的司法能動主義的騷動和興起，司法權(quán)已經(jīng)受到其他權(quán)力的侵蝕，權(quán)力之間的擴張和越界的態(tài)勢也愈演愈烈。司法作為法治發(fā)展的重要環(huán)節(jié)需要給予更多的關(guān)注，司法權(quán)迫切需要得到加強。當然，我們這里強調(diào)司法權(quán)力的加強，并非是相對于市民社會的強化，而是相對于橫向的、其他國家權(quán)力的強化。而且這種強化更多是對國家能力的強調(diào)，而非簡單強調(diào)國家職能的增加和強化，并非強調(diào)國家對社會強制力的增加。我們強調(diào)的是國家整體服務(wù)于社會能力的建設(shè)和增強，期待的是社會與國家由相互獨立的狀態(tài)最終走向整體融合的狀態(tài)。

參考文獻：

[1] [美]馬克·E·沃倫.民主與信任[M].吳 輝，譯.北京：華夏出版社，2004.303.

[2] [美]賈恩弗朗哥·波齊.國家：本質(zhì)、發(fā)展與前景[M].陳 堯，譯.上海：上海人民出版社，2007.4.

[3] 馬克思恩格斯選集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1995.251-252.

[4] 朱天飚.比較政治經(jīng)濟學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.94-95.

[5] 曹海軍.國家能力建設(shè)的理論內(nèi)涵與制度變遷[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2007，(4)：27-30.

[6] 時和興.關(guān)系、限度、制度：政治發(fā)展進程中的國家與社會[M].北京：北京大學(xué)出版社，1996.135-142.

[7] 孫明軍.中國國家能力研究[J].上海社會科學(xué)院學(xué)術(shù)季刊，2000，(2)：81-89.

[8] 王紹光，胡鞍鋼.中國國家能力報告[R].沈陽：遼寧人民出版社，1993.

[9] 呂 明.國家能力不足：中國法治進程的障礙[J].安慶師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2006，(6)：19-22.

[10] 信春鷹.中國是否需要司法能動主義[N].人民法院報，2002-10-18(3).

[11] 陳金釗.法官司法緣何要奉行克制主義[J].揚州大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2008，(1)：47-53.