王玉靈

(西安交通大學(xué)人文學(xué)院,陜西西安710049)

Wang Yuling

北洋政府是指從1912年3月10日袁世凱在北京就任臨時(shí)大總統(tǒng)至1928年6月3日張作霖退出北京的軍閥政治。北洋政府承接了資產(chǎn)階級(jí)民主革命的政治果實(shí),成為近代中國(guó)政治事件多發(fā)的一屆政府。這個(gè)時(shí)期是中國(guó)政權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡時(shí)期,也是中國(guó)全面走向現(xiàn)代化的承上啟下時(shí)期。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)拉開(kāi)了中國(guó)受屈辱、被鞭打的近代歷史的序幕,從開(kāi)始的“睜眼看世界”到洋務(wù)運(yùn)動(dòng)向西方學(xué)習(xí)堅(jiān)船利炮;從甲午戰(zhàn)爭(zhēng)“亡國(guó)滅種”的強(qiáng)烈震撼到辛亥革命資產(chǎn)階級(jí)走到歷史的前臺(tái),中國(guó)人都在不懈地尋找著中國(guó)求生求富的道路。在民族生死存亡的壓力下,傳統(tǒng)與現(xiàn)代、“中西體用”等論爭(zhēng)也一直成為中國(guó)大地上的變奏曲。辛亥革命帶來(lái)的西方民主理念、自由法制精神使各種思潮和文化達(dá)到了空前的沖撞和激蕩,同時(shí)也為各種政治力量提供了存在和發(fā)展的空間。

北洋政府繼承了中國(guó)封建社會(huì)的歷史傳統(tǒng),歷史的慣性使它不可避免地具有一定的反動(dòng)性。各軍閥為各自政治利益,逆歷史潮流,損害國(guó)家利益,成為近代中國(guó)發(fā)展的掣肘。但北洋政府緊承辛亥革命之后,西方的民主共和成為當(dāng)時(shí)政治文化的主流。故,進(jìn)步與落后及交織的各種政治勢(shì)力都成為北洋政府政治舞臺(tái)上的角色,他們于無(wú)意間共同作用推動(dòng)北洋政府成為了歷史前進(jìn)的政治工具,客觀上出現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“黃金時(shí)期”。本文試以歷史和邏輯的唯物主義分析方法,通過(guò)對(duì)北洋政府一系列經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)及其實(shí)效進(jìn)行分析,以期客觀地評(píng)判北洋政府在近代中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和法制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變過(guò)程中所起的歷史作用。

一、北洋政府經(jīng)濟(jì)立法的背景

北洋政府處于近代中國(guó)最復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境中,自然,其經(jīng)濟(jì)立法有著國(guó)際國(guó)內(nèi)諸多因素的影響。

(一)國(guó)際因素

20世紀(jì)初,西方民主、自由、平等的文化思想對(duì)中國(guó)的影響日盛一日。當(dāng)時(shí)中國(guó)民族資產(chǎn)階級(jí)正強(qiáng)烈要求發(fā)展自由資本主義,所以,要求學(xué)習(xí)西方政治、經(jīng)濟(jì)制度就成為社會(huì)思潮的主流,各種政黨、社團(tuán)紛紛組織起來(lái),這樣一來(lái),西方個(gè)人本位法權(quán)的法律思想自然被要求發(fā)展自由資本主義經(jīng)濟(jì)的中國(guó)民族資產(chǎn)階級(jí)奉為圭臬,成為當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)立法的思想基礎(chǔ)。

第一次世界大戰(zhàn)期間,西方列強(qiáng)忙于從事軍火生產(chǎn),暫時(shí)放松了對(duì)殖民地半殖民地商品市場(chǎng)的傾銷和爭(zhēng)奪,中國(guó)的民族資本所處的國(guó)際環(huán)境相對(duì)寬松。期間,美國(guó)總統(tǒng)威爾遜又提出了民族主權(quán)和民族自決原則。資產(chǎn)階級(jí)的民族主義在中國(guó)大地上風(fēng)起云涌。中國(guó)的資產(chǎn)階級(jí)對(duì)新生的民國(guó)政府充滿期待,實(shí)業(yè)救國(guó)成為救中國(guó)于貧窮落后的希望之路。中國(guó)民族資產(chǎn)階級(jí)要求發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)的要求也有力地促進(jìn)了民初的經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)。

由于國(guó)際環(huán)境和中國(guó)內(nèi)部的變化,西方列強(qiáng)也紛紛調(diào)整對(duì)華關(guān)系。1902年清政府在上海與英、美、日、葡萄牙四國(guó)續(xù)訂商約。四國(guó)先后允諾,只要中國(guó)按他們的要求完成法律制度的改革,便放棄領(lǐng)事裁判權(quán)。民國(guó)北洋政府先后設(shè)立法典編纂會(huì)、法律編查會(huì)、修訂法律館,專事編纂、修訂包括經(jīng)濟(jì)法規(guī)在內(nèi)的各項(xiàng)法律文件。此時(shí)期逗留在中國(guó)的外國(guó)法律界人士來(lái)自英、法、美、日、德等多個(gè)國(guó)家,有些人被聘為北洋政府的法律顧問(wèn),幫助制定符合列強(qiáng)要求的各項(xiàng)法規(guī),他們?cè)诳陀^上促進(jìn)了中國(guó)法律的近代化進(jìn)程,在北洋政府經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的過(guò)程中發(fā)揮了一定的作用。

(二)國(guó)內(nèi)環(huán)境

20世紀(jì)初,中國(guó)資本主義的發(fā)展為政府經(jīng)濟(jì)立法奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),同時(shí)也迫切需要適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策、法規(guī)加以扶植。民初,全國(guó)掀起了一股投資建廠的熱潮,民族資本主義經(jīng)濟(jì)資本增大,發(fā)展速度加快。僅中華民國(guó)成立3年間,在農(nóng)商部注冊(cè)的工商企業(yè)數(shù)就達(dá)128家,平均每年為40余家,而此前年均不足25家。這些新設(shè)企業(yè)的資本額也有所增加,從清末的年均投資總額的768萬(wàn)元上升到中華民國(guó)初年(1912～1914年)的2 000萬(wàn)元左右。可見(jiàn),北洋政府的經(jīng)濟(jì)立法是中國(guó)民族資本經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的客觀要求。

民國(guó)初年,代表民族經(jīng)濟(jì)的政治團(tuán)體提出了振興實(shí)業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想,并形成普遍性的社會(huì)思潮,出現(xiàn)了各種實(shí)業(yè)團(tuán)體。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),孫中山先生辭去南京臨時(shí)大總統(tǒng)后,在1912～1913年的58次演講中,內(nèi)容涉及民生主義或?qū)崢I(yè)建設(shè)問(wèn)題的達(dá)33次之多。1912年成立了十余個(gè)實(shí)業(yè)團(tuán)體。中國(guó)實(shí)業(yè)共濟(jì)會(huì)曾宣言要“集合五大民族,共籌振興實(shí)業(yè),開(kāi)拓國(guó)家之富源,發(fā)展民族之經(jīng)濟(jì)”。中華民國(guó)工業(yè)建設(shè)會(huì),以“群策群力,建設(shè)工業(yè)社會(huì),企圖發(fā)達(dá)工業(yè)為宗旨”[1]860。留日歸國(guó)學(xué)生以一腔熱血積極行動(dòng)起來(lái),他們發(fā)起組織了中華實(shí)業(yè)團(tuán),該團(tuán)“提倡實(shí)業(yè),厚利民生,以普及全國(guó)為宗旨”[1]863。報(bào)刊被作為重要的宣傳手段,形成了聲勢(shì)浩大的輿論動(dòng)力?？梢?jiàn),實(shí)業(yè)救國(guó)思潮和團(tuán)體的自發(fā)涌動(dòng)對(duì)促進(jìn)北洋政府經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)起到了推波助瀾的作用。

同時(shí),建設(shè)法制國(guó)家成為民族資產(chǎn)階級(jí)普遍的政治理念,尋求法律手段維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益成為經(jīng)濟(jì)立法的題中之義。當(dāng)時(shí)大量的報(bào)刊雜志刊載了社會(huì)各界人士討論建法立制問(wèn)題的文章。梁?jiǎn)⒊?913年9月就任司法總長(zhǎng)后,稱“今之稍識(shí)大體者,咸以養(yǎng)成法制國(guó)為要圖”[2]。任南京臨時(shí)政府司法總長(zhǎng)的伍庭芳曾為清末修律大臣,積極鼓吹和實(shí)踐以法治國(guó),甚至認(rèn)為“國(guó)家之強(qiáng)弱全視乎法律之精神”[3]。法政學(xué)校紛紛出現(xiàn),法律書(shū)籍大量面世,依法治國(guó)思潮涌動(dòng)?？梢?jiàn),追民主、求共和、興法制的政治理念為經(jīng)濟(jì)立法提供了適宜的政治和社會(huì)環(huán)境。

二、北洋政府時(shí)期的經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)

北洋政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,進(jìn)行了一系列的經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng),比如,不斷進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,召開(kāi)首屆全國(guó)工商會(huì)議,并制定了各種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策、法律和法規(guī)等。

(一)召開(kāi)首屆全國(guó)工商會(huì)議

1912年(民國(guó)元年)11月1日在北京召開(kāi)了首屆全國(guó)工商會(huì)議。中國(guó)的民族資本代表第一次與官方聚集一堂、平等地共商國(guó)事。各工商代表總結(jié)以往辦實(shí)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)政府提出了多方面的政策要求。會(huì)議預(yù)定了實(shí)業(yè)政策和一些措施。會(huì)議所提問(wèn)題與相應(yīng)的政策要求和建議,此后成為經(jīng)濟(jì)政策的主要內(nèi)容,體現(xiàn)了政府提倡、保護(hù)經(jīng)濟(jì)的宗旨。同時(shí),各地的商會(huì)還聯(lián)合發(fā)起成立了中華全國(guó)商會(huì)聯(lián)合會(huì)。

這次會(huì)議是一次帶有咨詢性質(zhì)的會(huì)議,對(duì)經(jīng)濟(jì)政策制定和實(shí)施的促進(jìn)作用有限,但會(huì)議形成的良好氣氛,為政府初步形成并進(jìn)一步完善其經(jīng)濟(jì)政策提供了條件,一定程度上反映了資產(chǎn)階級(jí)的政治要求和經(jīng)濟(jì)利益,體現(xiàn)了北洋政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的積極性和進(jìn)步性。

(二)經(jīng)濟(jì)行政結(jié)構(gòu)

北洋政府時(shí)期,主要經(jīng)濟(jì)部門有兩個(gè):農(nóng)商部和交通部。農(nóng)商部源于清末的商部、南京政府的實(shí)業(yè)部。北洋政府把南京政府的實(shí)業(yè)部分為農(nóng)林、工商兩部。1912年的《農(nóng)林部官制》規(guī)定,農(nóng)林部設(shè)農(nóng)務(wù)、林務(wù)、漁務(wù)三個(gè)司;《修正農(nóng)林部官制》又將原設(shè)3個(gè)司改為4個(gè)司,即農(nóng)務(wù)、墾牧、山林、水產(chǎn)。工商部依《工商部官制》規(guī)定,設(shè)礦務(wù)、工務(wù)、商務(wù)3個(gè)司,管理工商礦事務(wù)。1913年9月,張謇出任農(nóng)林、工商兩部總長(zhǎng),將農(nóng)林、工商兩部合并為農(nóng)商部。1927年6月,張作霖組織的安國(guó)軍政府,將原農(nóng)商部的有關(guān)職責(zé)劃歸實(shí)業(yè)、農(nóng)工兩部分管。

根據(jù)1912年的《交通部官制》規(guī)定,交通部管理鐵路、郵政、電政、航政及有關(guān)交通電氣事業(yè),設(shè)有總務(wù)廳及路政、郵政、電政、航政4個(gè)司。1913年12月,改為路政局、郵傳局和經(jīng)理局。1914年7月又改,后又廢除。1927年7月12日,安國(guó)軍政府頒布《交通部官制》,規(guī)定交通部直隸于大元帥,下設(shè)總務(wù)廳及路政、郵政、電政、航政4個(gè)司。

這個(gè)時(shí)期,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷變化,許多不盡健全合理,但從中可以看出北洋政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注和在組織結(jié)構(gòu)上所做的努力。

(三)經(jīng)濟(jì)政策

據(jù)統(tǒng)計(jì),從1912～1913年間,北洋政府所頒布的有關(guān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條例、章程、細(xì)則、法規(guī)等達(dá)86項(xiàng)之多。從整個(gè)經(jīng)濟(jì)政策來(lái)看,可以概括為解除限制、鼓勵(lì)、扶植等政策。

1、解除民間興辦企業(yè)的限制

簡(jiǎn)化注冊(cè)手續(xù)。工商部1913年8月在給直隸實(shí)業(yè)司的指令中明確規(guī)定:“遇呈請(qǐng)辦礦或奉部令行查事件如需實(shí)地調(diào)查,予限二十日,如僅驗(yàn)看資本察閱契據(jù),予限十日,即須核奪、呈報(bào),不得有意稽延?！盵4]17《商人通例》規(guī)定:“應(yīng)注冊(cè)之事項(xiàng),由該商人各就其營(yíng)業(yè)所所在地該管官?gòu)d呈報(bào)注冊(cè)?！笨梢?jiàn),商人呈請(qǐng)開(kāi)辦廠礦,只要符合注冊(cè)條例規(guī)定,即予照準(zhǔn),簡(jiǎn)化了注冊(cè)手續(xù),為商人辦企業(yè)開(kāi)了方便之門。

照顧開(kāi)礦者的利益。1914年3月11日,北洋政府頒布《礦業(yè)條例》,宣布地下礦產(chǎn)者皆為國(guó)有,除地面蓋屋用地應(yīng)償?shù)貎r(jià)外,地主不得任意需索,地價(jià)也須照時(shí)價(jià)出售,不得隨意抬價(jià)。如開(kāi)采第一類金銀銅鐵等礦,“無(wú)論地面業(yè)主與非地面業(yè)主,應(yīng)以呈請(qǐng)礦業(yè)權(quán)在先者,有優(yōu)先取得礦業(yè)權(quán)之權(quán)”;第二類水晶、石棉、石膏、大理石等礦,雖“地面業(yè)主有優(yōu)先取得礦業(yè)權(quán)之權(quán),但地面業(yè)主聲明不愿取得礦業(yè)權(quán),或注冊(cè)一年以后尚未開(kāi)工者”,“得另準(zhǔn)他人取得其礦業(yè)權(quán)”;礦區(qū)若占有他人之土地,只需“給予相當(dāng)之賠償金”。還刪去了向政府報(bào)效之金,降低了礦區(qū)稅和礦產(chǎn)稅。這些規(guī)定,解除了封建土地所有制對(duì)礦業(yè)發(fā)展的阻力,鼓勵(lì)了商人向礦業(yè)的投資。

減免若干產(chǎn)品稅收。北洋政府農(nóng)商部對(duì)于厘金和捐稅進(jìn)行調(diào)整和減免。例如,針對(duì)機(jī)械制品西式貨物輸出外國(guó)者,免除一切厘金;機(jī)械制品西式貨物運(yùn)銷國(guó)內(nèi)者,經(jīng)過(guò)第一稅局納一次正稅后,除京師崇文門落地稅外,免除一切稅厘;機(jī)械制品或貨物之正稅,或依現(xiàn)行輸入稅率繳納,或納從價(jià)5分,由納稅者自由選擇。對(duì)于機(jī)制面粉免征一切關(guān)稅、常關(guān)稅及內(nèi)地厘金等。另外,對(duì)于機(jī)制西式貨物以外的產(chǎn)品、工業(yè)原料、礦產(chǎn)等稅收都或減或免。

擴(kuò)大開(kāi)礦區(qū)域。清末規(guī)定最大的礦區(qū)不得超過(guò)960畝,北洋政府的《礦業(yè)條例》則規(guī)定,每礦區(qū)最大可達(dá)10方里,其他礦產(chǎn)區(qū)為5方里。如果有特殊需要,可以增減。這樣,采礦者能夠擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模,有利于礦業(yè)的發(fā)展。

2、實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度

張謇擔(dān)任農(nóng)商總長(zhǎng)后,表示要“致力于獎(jiǎng)勵(lì)”,他認(rèn)為:“人民生產(chǎn)力薄弱,非獎(jiǎng)勵(lì)無(wú)以誘起其殖民之心?！盵5]采取的措施是:第一,頒布專利法規(guī)。1912年12月5日,工商部頒布《暫行工藝品獎(jiǎng)勵(lì)章程》;第二,給與榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)。1914年11月,農(nóng)商部呈請(qǐng),經(jīng)袁世凱批準(zhǔn),對(duì)國(guó)內(nèi)11家成績(jī)較著的工廠給予獎(jiǎng)勵(lì)。1915年7月,農(nóng)商部頒布《農(nóng)商部獎(jiǎng)?wù)乱?guī)則》,鼓勵(lì)資本家積極經(jīng)營(yíng)企業(yè);第三,對(duì)新辦企業(yè)予以保息。1914年1月13日,北洋政府制定和頒布了《公司保息條例》,旨在扶植國(guó)內(nèi)貧弱的工商業(yè),吸引社會(huì)資本投資創(chuàng)設(shè)公司;第四,對(duì)一些農(nóng)副產(chǎn)業(yè)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì),鼓勵(lì)墾荒。1914年4月11日,農(nóng)商部頒布了《植棉制糖牧羊獎(jiǎng)勵(lì)條例》;同年3月3日和11月6日,還相繼頒布了《國(guó)有荒地承墾條例》和《邊荒承墾條例》。

3、對(duì)創(chuàng)辦實(shí)業(yè)的扶植

加強(qiáng)創(chuàng)辦實(shí)業(yè)的宣傳。為交流商業(yè)、技術(shù)信息,首先成立了各種技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)。張謇上任后便著手籌辦各種試驗(yàn)場(chǎng)所。農(nóng)商部成立勸業(yè)委員會(huì),下設(shè)工業(yè)試驗(yàn)所、工商訪問(wèn)所、商品陳列所,作為負(fù)責(zé)推廣工商技術(shù)的機(jī)關(guān)。為了統(tǒng)一度量衡,成立了權(quán)度檢定所和權(quán)度制造所。農(nóng)牧森林方面,相繼成立了中央農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)、氣候觀察所、農(nóng)林傳習(xí)所,并在直隸正定、江蘇南通、湖北武昌創(chuàng)辦了棉業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)。其次,利用展覽會(huì)、博覽會(huì),提倡國(guó)貨。1914年12月5日,農(nóng)商部奉大總統(tǒng)諭,亟應(yīng)提倡國(guó)貨制造,凡出口足抵外貨者優(yōu)給獎(jiǎng)勵(lì)。1915年3月,農(nóng)商部在調(diào)查國(guó)內(nèi)制造品的基礎(chǔ)上,分別制訂提倡保護(hù)之計(jì)劃;同時(shí),積極主張參加國(guó)際博覽會(huì),開(kāi)設(shè)國(guó)貨展覽館,推廣國(guó)貨銷售。對(duì)于參加北京國(guó)貨展覽會(huì)之出品和售品一律豁免稅厘,對(duì)于展出品之輪船、鐵路運(yùn)費(fèi)一律按七折征收。

金融幣制改革。1914年4月17日,農(nóng)商部會(huì)同財(cái)政部擬訂勸業(yè)銀行條例53條,以放款于農(nóng)、林、牧、墾、水利、礦產(chǎn)、工業(yè)等事業(yè)為目的,以促進(jìn)實(shí)業(yè)發(fā)展。1915年,在周學(xué)熙主持下,財(cái)政部亦擬訂了《農(nóng)工銀行條例》;同年12月29日,又頒布《證券交易所法》,以便利國(guó)債券、股票、公司債票及其他有價(jià)證券之交易,籌集社會(huì)閑散資金。1914年2月7日,北洋政府頒布了《國(guó)幣條例》及施行細(xì)則,欲逐步統(tǒng)一鑄幣。

鼓勵(lì)華僑投資國(guó)內(nèi)。袁世凱曾發(fā)布《令?；輧S民》通令,招攬僑商,并對(duì)歸國(guó)僑商給予悉心保護(hù),允許僑商以獨(dú)資形式經(jīng)辦企業(yè)。

由上可見(jiàn),北洋政府制定了一系列政策、法律、法規(guī)和條例,在一定程度上為民族資產(chǎn)階級(jí)的工商活動(dòng)掃除了障礙,改善了民族資產(chǎn)階級(jí)的投資環(huán)境。

三、北洋政府時(shí)期經(jīng)濟(jì)立法的實(shí)效

由于各種現(xiàn)實(shí)因素的影響,北洋政府頒布的很多經(jīng)濟(jì)政策并未得到有效貫徹或者實(shí)施不到位,雖然如此,但還是取得了一定的成效,客觀上對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。

(一)工業(yè)

據(jù)統(tǒng)計(jì),從1913～1928年中國(guó)公司在全國(guó)公司企業(yè)中的比率由7%上升到22%。到1928年,全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值比1912年增長(zhǎng)了近6倍。1912～1920年是工礦業(yè)穩(wěn)定發(fā)展階段,這個(gè)時(shí)期企業(yè)數(shù)量和資本都有大幅度穩(wěn)步增長(zhǎng)。1913年前,全國(guó)登記的工礦企業(yè)有698家,資本額為33 082元,工人有20萬(wàn)多人;到1920年,全國(guó)工礦企業(yè)增加到1 759家,資本額為50 062萬(wàn)元,工人達(dá)56萬(wàn)多人,分別增長(zhǎng)了152%、51%和167%[6]。這一時(shí)期,年工業(yè)平均增長(zhǎng)率高達(dá)13.4%[6]。

(二)農(nóng)業(yè)

北洋政府農(nóng)商部獎(jiǎng)勵(lì)政策的頒布,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的多種經(jīng)營(yíng),農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境得到了改造,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也得到大幅度增長(zhǎng)。據(jù)調(diào)查,農(nóng)林漁牧在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品出口總值,在各年全部出口貨物中之比重不斷增長(zhǎng),如1910年為39.1%,1930年則增長(zhǎng)為45.1%。僅就農(nóng)產(chǎn)品出口總值而言,1930年比1893年更增長(zhǎng)達(dá)22倍多。經(jīng)濟(jì)作物中,種植面積增長(zhǎng)最快的作物是棉花、蠶桑、煙草、大豆、花生等。從1919～1929年間,棉花種植面積占全國(guó)耕地面積由11%增加到18%[7]。期間,逐步形成了若干農(nóng)業(yè)專門化區(qū)域,如江蘇、湖北、山東、河北、河南、陜西等棉花區(qū);江蘇、浙江、四川、廣東多產(chǎn)蠶桑區(qū);還有大豆區(qū)、小麥區(qū)等。

(三)商業(yè)

隨著經(jīng)濟(jì)的商業(yè)化程度逐漸加深,國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不斷擴(kuò)大,一些新興商業(yè)城市和商業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域開(kāi)始形成。1912～1928年逐步出現(xiàn)了新式商業(yè)和民族商業(yè)集團(tuán)。在中國(guó)沿海一些工業(yè)發(fā)達(dá)、交通便利的大城市如廣州、上海、天津等地出現(xiàn)了主要從事新式工業(yè)產(chǎn)品的百貨商店,加強(qiáng)了商業(yè)和工業(yè)之間的聯(lián)系。同時(shí),也吸引了一批企業(yè)主投資于商業(yè),出現(xiàn)了一些現(xiàn)代化管理理念的新式商業(yè)集團(tuán)。

新興工商業(yè)城市及交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展,促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品的商品化過(guò)程,促進(jìn)了在全國(guó)范圍內(nèi)若干商業(yè)性農(nóng)業(yè)區(qū)的形成,如華南區(qū)、華中區(qū)、東北區(qū)等。這些農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi),“農(nóng)業(yè)或多或少帶有職業(yè)性生產(chǎn)的性質(zhì)”[8]。根據(jù)吳半農(nóng)《從工業(yè)之程度觀察目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)之性質(zhì)》一文估算,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)品流通1913年為9.3億元,1920年為14.9億元,1925年為21.6億元,13年間增加了1.3倍。

(四)金融業(yè)

銀行業(yè)的發(fā)展及其金融財(cái)團(tuán)的形成是金融業(yè)發(fā)展的顯著特征。華資銀行分為官辦(或官商合辦)銀行和商辦(私營(yíng))銀行兩大類。1920年私營(yíng)銀行首次超過(guò)官辦和官商合辦銀行,顯示了民族金融資本實(shí)力的急速增強(qiáng)。1915～1921年我國(guó)銀行業(yè)進(jìn)入發(fā)達(dá)時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)新設(shè)銀行計(jì)達(dá)124家之多。1912～1927年,全國(guó)新增私營(yíng)銀行共186家,其資本總額也由3 600余萬(wàn)元增至15 800余萬(wàn)元。銀行業(yè)的迅速發(fā)展,逐步形成了以京、津?yàn)橹行牡娜A北財(cái)團(tuán)系統(tǒng)和以上海為中心的江浙財(cái)團(tuán)系統(tǒng)及以港、惠為中心的華南財(cái)團(tuán)系統(tǒng)。

在貨幣方面,1914年,北洋政府發(fā)行的“袁大頭”成為主要流通貨幣。在一些主要城市出現(xiàn)了從事國(guó)債票、股票、公司債券票及各種物品交易活動(dòng)的交易所。

(五)對(duì)外貿(mào)易

由于北洋政府采取了相關(guān)的鼓勵(lì)對(duì)外貿(mào)易的政策,外貿(mào)總值由1912年的8.4億多關(guān)兩增加到1927年的19.3億多關(guān)兩,其中出口總值增長(zhǎng)2.48倍,進(jìn)口總值增長(zhǎng)2.14倍,出口增長(zhǎng)的幅度超過(guò)了進(jìn)口增長(zhǎng)的幅度[9]。期間,我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的商品漸趨多樣化和合理化。1912～1927年我國(guó)出口商品以原料為主,比重大約為50%,制成品的比重平均約為15%。生絲在出口產(chǎn)品中一直位居首位,其出口值由1912年的6 770萬(wàn)關(guān)兩上升到1927年的12 870萬(wàn)關(guān)兩,增加了90%;傳統(tǒng)商品茶葉在出口商品的結(jié)構(gòu)中,由1912年位居第二位退居到1927年的第五位;豆類、豆餅、棉花的出口量則分別由1912年的第3、4、5位各遞進(jìn)一位至 1927年的第 2、3、4位[4]36。

據(jù)統(tǒng)計(jì),外商在中國(guó)的直接投資額1902年為528.4百萬(wàn)美元,1914年增至1 096.7百萬(wàn)美元。第一次世界大戰(zhàn)后,從年度投資上看,1920～1923年外國(guó)直接投資為166.2百萬(wàn)美元,1927年約為100萬(wàn)美元[10]。

從1912～1919年間,華僑國(guó)內(nèi)投資金額7 100多萬(wàn)元,平均年投資額為890余萬(wàn)元,在工業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)以及房地產(chǎn)投資的多達(dá)1 042家。到1919～1927年間,僑商投資企業(yè)數(shù)為5 904家,投資總額達(dá)1.68億多元,年均投資額2 100多萬(wàn)元[11]。

四、對(duì)北洋政府經(jīng)濟(jì)立法的評(píng)析

北洋政府時(shí)期復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)因素及各種政治力量,減弱了北洋政府經(jīng)濟(jì)立法本身的歷史作用,遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有滿足當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。但是,從歷史的角度分析,20世紀(jì)初的中國(guó)處于內(nèi)憂外患的生存危機(jī)之際,在生存與發(fā)展要求下存在的北洋政府,其經(jīng)濟(jì)立法既融合了西方現(xiàn)代化制度與中國(guó)的發(fā)展需求,又有對(duì)清末新政的承繼和各派政治集團(tuán)的利益訴求,客觀上促進(jìn)了中國(guó)資本主義的發(fā)展,在歷史作用的張力作用下完成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)和法制從封建傳統(tǒng)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。

(一)一定程度上消融了政治集團(tuán)之間的矛盾

在北洋政府的權(quán)利機(jī)構(gòu)中,封建軍閥和民族資產(chǎn)階級(jí)是兩支重要的政治力量。他們之間政治、經(jīng)濟(jì)利益不同,在經(jīng)濟(jì)立法上有著不同的立法目的,但在共同的民族利益下,求生存求發(fā)展卻是共同的利益訴求,這就決定了經(jīng)濟(jì)立法在結(jié)果上一定程度地消融了他們之間的矛盾。

由于受英美自由資本主義影響比較大,中國(guó)民族資產(chǎn)階級(jí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)立法的主要目的是國(guó)家發(fā)展資本主義、振興實(shí)業(yè),同時(shí)促使政府扶植民營(yíng)企業(yè)、承認(rèn)工商業(yè)團(tuán)體的合法地位和保護(hù)工商業(yè)主的合法利益。張謇的“保育主義思想”是典型代表。張謇在《與財(cái)政部會(huì)擬保息條例給大總統(tǒng)呈》中提出:“以國(guó)內(nèi)商業(yè)幼稚,急宜采保育主義?！盵12]其經(jīng)濟(jì)思想的核心是借助政府的支持、保護(hù)和倡導(dǎo),通過(guò)制定法律法規(guī),運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段有計(jì)劃地全面發(fā)展資本主義工商業(yè)經(jīng)濟(jì),這是明顯的自由資本主義經(jīng)濟(jì)思想。

北洋軍閥大多來(lái)自農(nóng)村、軍營(yíng),依靠軍事和政治投機(jī)取得了政治社會(huì)地位,具有明顯的封建性質(zhì)。北洋軍閥作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的制定者,其經(jīng)濟(jì)立法的主要目的是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)民營(yíng)工商業(yè)的控制和管理,以取得穩(wěn)定的財(cái)源,鞏固北洋政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治統(tǒng)治。以周學(xué)熙的經(jīng)濟(jì)思想為其代表。周學(xué)熙的經(jīng)濟(jì)思想表現(xiàn)出強(qiáng)烈的中央集權(quán)主義傾向,核心就是國(guó)家政權(quán)直接參與工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng),并發(fā)揮主導(dǎo)作用?？梢?jiàn),作為實(shí)權(quán)派的北洋軍閥與民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)立法的初衷是不同的,但立法的結(jié)果卻是促進(jìn)了保護(hù)和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策的制定,在一定程度上消弭了與民族資產(chǎn)階級(jí)的矛盾。

(二)促進(jìn)了民族資產(chǎn)階級(jí)的發(fā)展

北洋政府的經(jīng)濟(jì)立法存在粗陋、內(nèi)容滯后以及執(zhí)行不力等不足,但在那樣一個(gè)政權(quán)動(dòng)蕩更迭的時(shí)代,能夠有這樣的經(jīng)濟(jì)政策已實(shí)屬不易。北洋政府的經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)基本建立了資本主義經(jīng)濟(jì)體系的各主要部門和類別,比較齊全,初步形成了內(nèi)容比較完整的商法體系。北洋政府以系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)法規(guī),促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向轉(zhuǎn)變,規(guī)范和引導(dǎo)了民族資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,一定程度上實(shí)現(xiàn)了近代經(jīng)濟(jì)、法制的根本轉(zhuǎn)折;以其比較開(kāi)明的經(jīng)濟(jì)立法給中國(guó)民族資本主義的發(fā)展提供了比較有利的政治環(huán)境,民族資產(chǎn)階級(jí)在國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)生活中的地位得到提高。

在整個(gè)經(jīng)濟(jì)立法過(guò)程中,中國(guó)的民族資產(chǎn)階級(jí)作為一種政治力量參與其中并發(fā)揮重大影響,充分體現(xiàn)了民族資產(chǎn)階級(jí)在政治經(jīng)濟(jì)方面的地位得到較大提高。1912年12月1日召開(kāi)的民國(guó)首屆全國(guó)工商會(huì)議,工商界以平等地位與政府共商國(guó)是,積極建言獻(xiàn)策,表達(dá)了自己的政治要求,代表和維護(hù)了民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益。成立于1912年的中華全國(guó)商會(huì)聯(lián)合會(huì)代表民族資產(chǎn)階級(jí)活躍于政治舞臺(tái),1914年它代表工商界向當(dāng)局施加壓力迫使農(nóng)商部修改《商會(huì)法》,承認(rèn)商會(huì)和總商會(huì)均為法人,是工商業(yè)者自己的獨(dú)立組織。為監(jiān)督國(guó)家財(cái)政,商會(huì)開(kāi)展了財(cái)政公開(kāi)運(yùn)動(dòng),促使政府在1925年召開(kāi)關(guān)稅會(huì)議。商會(huì)聯(lián)合會(huì)還積極參與社會(huì)政治斗爭(zhēng),在社會(huì)生活中產(chǎn)生了重大影響?？梢?jiàn),北洋政府時(shí)期,民族資產(chǎn)階級(jí)已發(fā)展成為一支強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)力量。

北洋政府帶有激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)法規(guī),對(duì)加強(qiáng)國(guó)民的經(jīng)商觀念、形成濃厚的社會(huì)重商風(fēng)氣,起到了很好的導(dǎo)向作用。如《暫行工藝品獎(jiǎng)勵(lì)章程》、《農(nóng)商部獎(jiǎng)?wù)乱?guī)則》獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象主要是中小商人。這些獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)的頒布,對(duì)于掃除數(shù)千年來(lái)的賤商陋習(xí)、養(yǎng)成社會(huì)新風(fēng)起了一定的積極作用。

(三)歷史作用的張力制約

北洋政府的經(jīng)濟(jì)立法是適應(yīng)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要的必然結(jié)果。在制定和實(shí)際操作中雖有缺陷,但其本身的出現(xiàn)就是歷史的進(jìn)步,在客觀上促進(jìn)了中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中起著重要的承上啟下作用,在實(shí)際效果上也帶來(lái)了二十世紀(jì)初中國(guó)民族資本主義的黃金時(shí)期。

北洋政府在我國(guó)歷史上是個(gè)非常特殊的時(shí)期,政府本身的局限性和當(dāng)時(shí)各種政治力量制約的政治背景,使其經(jīng)濟(jì)政策本身和客觀效果受到很大的限制。北洋政府時(shí)期政權(quán)更迭,動(dòng)蕩不安,封建軍閥操控著政權(quán)力量,利益紛爭(zhēng),又都有著不同的帝國(guó)主義背景;同時(shí),中國(guó)民族資本主義的快速發(fā)展,民族資本對(duì)政治的積極參與,使這個(gè)時(shí)期的政治具有著多元化的復(fù)雜內(nèi)容。北洋政府既代表了封建地主階級(jí),也有中國(guó)民族資本主義的代表,同時(shí)也代表了各帝國(guó)主義在中國(guó)的利益。因此,北洋政府是在多種力量的張力制約下的政權(quán)。

掌握北洋政府政權(quán)力量的是封建軍閥,封建的政治勢(shì)力和意識(shí)形態(tài)在國(guó)家政治中具有強(qiáng)硬的話語(yǔ)力量,表現(xiàn)在政策和制度安排上自然是被動(dòng)的、落后的,一定程度上是不適合中國(guó)資本主義發(fā)展?fàn)顟B(tài)和世界發(fā)展形勢(shì)的;各帝國(guó)主義國(guó)家為了自身利益,引致各路軍閥紛爭(zhēng),嚴(yán)重沖抵了中國(guó)近代化發(fā)展的進(jìn)程;中國(guó)資本主義的發(fā)展和資產(chǎn)階級(jí)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活的力量日漸加強(qiáng),對(duì)北洋封建軍閥政府有著很強(qiáng)的制約力量,北洋政府的制度和政策表現(xiàn)出中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)的政治、經(jīng)濟(jì)訴求,但又由于沒(méi)有在政權(quán)中的絕對(duì)控制,這種影響是有限的,表現(xiàn)了制度和政策近代化改革的不徹底性和不完善,中國(guó)資本主義最終沒(méi)有能夠成為社會(huì)發(fā)展的主流。不同利益在政治上的表達(dá),最終掣肘了經(jīng)濟(jì)立法的歷史推動(dòng)作用。盡管如此,我們?nèi)圆豢煞裾J(rèn),北洋政府的經(jīng)濟(jì)立法活動(dòng)在中國(guó)近代化過(guò)程中具有轉(zhuǎn)折性的歷史推動(dòng)作用。

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