薄貴利

(國家行政學(xué)院公共管理教研部,北京100089)

政府公信力和執(zhí)行力是政府的一種無形資產(chǎn)。在現(xiàn)代社會,政府公信力的高低和執(zhí)行力的強弱,不僅直接影響到政府形象和工作效能,而且直接關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。

一、提高政府公信力和執(zhí)行力的重要意義

政府公信力,即政府通過自己的行為得到社會公眾信任和認(rèn)可的能力,它反映了人民群眾對政府的信任度和滿意度。政府執(zhí)行力,即政府執(zhí)行國家法律法規(guī)和政策以及科學(xué)決策的能力,它反映了政府的工作效能。

現(xiàn)代政府公信力受到以下因素的直接影響。①人道:政府堅持以人為本的執(zhí)政理念,在政府治理過程中,始終愛惜人的生命,關(guān)心人的幸福,尊重人格和人的權(quán)利;②民主:政府按照民主原則和程序組成,政府行為符合人民群眾的根本利益和愿望,并自覺接受人民群眾的監(jiān)督;③法治:政府嚴(yán)格依法辦事,做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必糾;④科學(xué):政府管理符合實際,符合規(guī)律,符合低成本高效益原則,符合科學(xué)發(fā)展觀的要求;⑤廉潔:政府清廉,堅決打擊和有效遏制損公肥私、貪污腐敗現(xiàn)象;⑥文明:政府行為符合現(xiàn)代文明精神和現(xiàn)代文明規(guī)范;⑦服務(wù):政府及時周到、優(yōu)質(zhì)高效地為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù);⑧效能:政府行為對經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用;⑨改革:政府勇于推進(jìn)改革,切實克服經(jīng)濟社會發(fā)展中的體制障礙;⑩創(chuàng)新:政府積極推進(jìn)自身管理的創(chuàng)新,同時為整個社會的思想創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等創(chuàng)造寬松的環(huán)境和有利的條件。

政府執(zhí)行力包括政府組織領(lǐng)導(dǎo)能力、協(xié)調(diào)溝通能力、科學(xué)用人能力、處理突發(fā)事件能力、監(jiān)督控制能力,等等。

政府公信力與執(zhí)行力是相輔相成、相互影響和相互制約的。一般來說,政府公信力高,就能夠取得公眾足夠的理解、信任和支持,從而減少執(zhí)行中的阻力,提高政府的執(zhí)行力。如果政府公信力不高,就會導(dǎo)致有令難行,有禁難止,政府的執(zhí)行力必然大打折扣。同樣道理,如果政府的執(zhí)行力不強,再科學(xué)的政策和規(guī)劃都難以落實,也就沒有多少公信力可言。因此,對于政府來說,公信力和執(zhí)行力就是政府的生命力和競爭力。對于執(zhí)政黨來說,政府公信力和執(zhí)行力就是執(zhí)政黨的執(zhí)政能力。在國際社會,政府公信力和執(zhí)行力代表了一個國家的國際形象,直接影響到一個國家的國際競爭力。

在現(xiàn)代社會,提高政府公信力和執(zhí)行力,對于加強政府自身建設(shè),推動經(jīng)濟和社會的發(fā)展,都具有十分重要的意義。

第一,政府公信力的高低和執(zhí)行力的強弱直接關(guān)系到政府的合法性基礎(chǔ),關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建。政府公信力高、執(zhí)行力強,就會得到人民群眾的信任、擁護(hù)和支持,否則,政府形象就會受到極大損害,其合法性基礎(chǔ)就會受到極大削弱,進(jìn)而影響到社會的和諧與穩(wěn)定。

第二,政府公信力的高低和執(zhí)行力的強弱直接關(guān)系到社會信譽體系的建立和完善。眾所周知,市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟,現(xiàn)代社會也是以誠實守信為基礎(chǔ)的社會。在現(xiàn)代社會的信用體系建設(shè)中,政府信用是社會信用的基礎(chǔ)和源頭,是社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵。因為,社會信用體系和機制不可能自然形成,它需要由政府來引導(dǎo)和規(guī)范。一旦政府不守信用,那么,它對整個社會信用的損害將是致命的。

第三,政府公信力的高低和執(zhí)行力的強弱,直接關(guān)系到國家大政方針的貫徹落實,關(guān)系到公共資源的有效利用。我國《憲法》明確規(guī)定:“中華人民共和國國務(wù)院,即中央人民政府,是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān),是最高國家行政機關(guān)?！薄暗胤礁骷壢嗣裾堑胤礁骷墖覚?quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān),是地方各級國家行政機關(guān)?！蔽覈男再|(zhì)決定了它在國家政治生活中的地位和作用。黨和國家的大政方針只有通過各級政府,才能得到有效的貫徹執(zhí)行。如果政府公信力不高,執(zhí)行力不強,那么,黨和國家的大政方針就難以貫徹落實,公共資源也不可能得到有效的利用。從這一意義上說,政府公信力和執(zhí)行力就是黨和國家的公信力,是黨和國家的生命力。

二、我國政府公信力和執(zhí)行力的現(xiàn)狀分析

黨的十一屆三中全會以來,經(jīng)過30年改革開放的洗禮,我國政府公信力在穩(wěn)步提升,執(zhí)行力也在不斷加強,但也存在一些不容忽視的突出問題。

(一)我國政府公信力不高及其主要原因

根據(jù)《小康》雜志2007年8月發(fā)布的《2006-2007中國信用小康指數(shù)》報告,我國政府公信力指數(shù)2006～2007年為60.6分,比上年提高了0.1個百分點。政府公信力指數(shù)雖然呈微弱上揚之勢,但也僅僅達(dá)到及格的水平。該報告顯示,絕大多數(shù)受訪者表示很相信中央政府,超過70%的受訪者表示不信任地方政府,認(rèn)為很多地方政府存在著“隱瞞真實情況,報喜不報憂”的現(xiàn)象。更令人憂慮的是,在被調(diào)查的網(wǎng)民中,80.3%認(rèn)為政府官員是信用最差的群體。導(dǎo)致政府公信力不高的主要原因是:

(1)政府管理的公開性和透明度不高,公民參與政府管理的積極性和主動性不斷提高但參與渠道不暢,導(dǎo)致許多公民對政府工作不了解或不夠了解,從而降低了政府的公信力。

(2)一些政府機關(guān)和工作人員不能依法行政,損害人民群眾合法權(quán)益;一些地方和部門違法違規(guī)、失信于民等問題比較突出,嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。

(3)政府職能轉(zhuǎn)變不到位,許多政府部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事,一些該由政府管的事卻沒有管好,如市場監(jiān)管不到位、社會管理體系不健全、公共服務(wù)意識比較薄弱,導(dǎo)致政府部分地喪失了公信力。

(4)一些地方政府或政府部門的政策朝令夕改,缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性;一些政府盲目干預(yù),任意撕毀合同與協(xié)議;還有一些地方和部門存在嚴(yán)重的官僚主義、形式主義和弄虛作假現(xiàn)象,嚴(yán)重?fù)p害了人民政府的形象,降低了政府的公信力。

(5)一些政府機關(guān)及其工作人員講排場、比闊氣,肆意揮霍國家資財,奢侈浪費嚴(yán)重,不僅增加了行政成本,而且在人民群眾中造成極惡劣的影響。

(6)一些政府工作人員以權(quán)謀私、貪污腐敗。有的利用行政審批、政府采購、執(zhí)法監(jiān)督等方面的權(quán)力搞權(quán)錢交易;有的參與、干預(yù)企事業(yè)單位的經(jīng)營或管理,謀取非法利益;有的甚至利用手中的權(quán)力索賄受賄。這些損害國家和人民群眾利益的行為,必然引起人民群眾的不滿和憤慨。

(7)責(zé)任制不落實。一些政府部門權(quán)責(zé)脫節(jié)、有權(quán)無責(zé),出了問題無人負(fù)責(zé);一些政府部門及其工作人員責(zé)任意識淡漠,失職瀆職時有發(fā)生。此外,一些地方重特大安全生產(chǎn)事故頻發(fā),食品、藥品和環(huán)保等安全隱患突出,給人民群眾生命財產(chǎn)造成嚴(yán)重危害。

(8)行業(yè)壟斷和地方保護(hù),使一些政府部門和地方政府迷失了公共價值取向,損害了社會公共利益。

(9)一些公務(wù)員素質(zhì)不高,能力不強。有的表里不一、言行不一,對上對下各搞一套,不僅嚴(yán)重?fù)p害了公務(wù)員的形象和政府形象,也嚴(yán)重影響了政府的公信力。

(10)失信成本低廉,助長了一些政府機關(guān)及其公務(wù)員的嚴(yán)重失信和反復(fù)失信。

(二)我國政府執(zhí)行力存在的主要問題及其原因

當(dāng)前,我國政府執(zhí)行力存在的主要問題是政令不暢、執(zhí)行不力。主要表現(xiàn)在:

(1)只顧局部利益,不考慮全局利益,搞地方和部門保護(hù)主義。為此,有的地方和部門上有政策、下有對策,合意的就執(zhí)行,不合意的就不執(zhí)行或不認(rèn)真執(zhí)行,其執(zhí)行的結(jié)果偏離了中央精神和社會公共利益的正確軌道。

(2)工作有布置、無檢查,責(zé)任制不落實,推諉扯皮,執(zhí)行中出現(xiàn)嚴(yán)重的效率梯度衰減現(xiàn)象。

(3)只顧眼前,不顧長遠(yuǎn),有些政策和工作部署缺乏深入、全面、系統(tǒng)的調(diào)查研究,脫離實際或不完全符合實際,從而嚴(yán)重影響了執(zhí)行效果。

(4)一些政府機關(guān)和地方政府在執(zhí)行中不顧成本,貪大求洋,搞花架子,有的大搞“政績工程”、“形象工程”、“首長工程”、“獻(xiàn)禮工程”,從而浪費了大量的公共資源,造成嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

(5)一些政府官員講的是中央精神和公共利益,實際追求的是個人利益或小集團(tuán)利益,導(dǎo)致行政執(zhí)行的逆轉(zhuǎn)。

造成政府政令不暢、執(zhí)行不力的原因是多方面的,其中主要有:

(1)政府職能定位不夠明確,中央政府與地方政府之間、地方政府上下級之間以及同級政府一些職能部門之間某些責(zé)權(quán)劃分不清楚,職權(quán)邊界比較模糊。

(2)政府組織結(jié)構(gòu)不盡合理,運行機制不夠順暢。

(3)政府某些決策不科學(xué),導(dǎo)致無法執(zhí)行或難以執(zhí)行。

(4)政府評價體系不科學(xué)、不完善,獎懲不分明。

(5)部分公務(wù)員素質(zhì)不高,能力不強。

(6)官場上一些不健康的文化導(dǎo)致一些公務(wù)員的人格扭曲。

(7)干部人事管理中憑政績用干部,導(dǎo)致一些公務(wù)員的能力與職位要求不相適應(yīng),從而降低了政府的執(zhí)行力。

(8)監(jiān)督主體實際地位不高,監(jiān)督體系內(nèi)部某些職權(quán)劃分不明確,對監(jiān)督主體缺乏有效的監(jiān)督,導(dǎo)致監(jiān)督乏力,在一些地方和政府部門造成了嚴(yán)重的惰政現(xiàn)象。

政府公信力不高和執(zhí)行力不強,嚴(yán)重?fù)p害了政府形象和政府的合法性權(quán)威,對我國經(jīng)濟社會發(fā)展也產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

三、提高政府公信力和執(zhí)行力的主要對策

提高政府公信力和執(zhí)行力不是一朝一夕的事情,需要從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略出發(fā),系統(tǒng)思考,整體謀劃,協(xié)同動作,穩(wěn)步推進(jìn)。

(1)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革,發(fā)展和擴大社會主義民主,鞏固和拓展政府的合法性基礎(chǔ)。為此,需要適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新要求,在村民自治的基礎(chǔ)上,循序漸進(jìn)地探索、試行和推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、市縣自治和地方自治,使公民依法有序地參與基層管理和地方管理,使地方各級政府的權(quán)力真正回歸社會、回歸公民。以此為基礎(chǔ),改革和完善各級政府的決策體制和決策機制,實現(xiàn)政府決策的民主化和科學(xué)化。政府決策科學(xué)化、民主化水平提高了,必能贏得人民群眾的高度信任和廣泛支持,從而為提高政府公信力和執(zhí)行力奠定堅實的政治基礎(chǔ)。

(2)加強政府法治建設(shè)。盡快修改政府組織法,依法明確中央政府和地方各級政府的職責(zé)權(quán)限,使各級政府職權(quán)法定,行權(quán)有據(jù)。在政府法治建設(shè)中,只有解決了這一根本問題,才能使各級政府真正做到依法行政,為提高政府公信力和執(zhí)行力奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

(3)以優(yōu)化結(jié)構(gòu)為重點,深化行政體制改革。這里的優(yōu)化結(jié)構(gòu),既包括優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu),也包括優(yōu)化政府的外部結(jié)構(gòu)、政府的職能結(jié)構(gòu)、政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的層級結(jié)構(gòu)。政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化了,就會理順各種關(guān)系,減少行政摩擦,降低行政成本,提高行政效能,從而為提高政府公信力和執(zhí)行力奠定堅實的體制基礎(chǔ)。

(4)認(rèn)真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國政府信息公開條例》,增強政府管理的透明度,確保公民的知情權(quán),為公民廣泛參與政府管理創(chuàng)造良好的信息公開環(huán)境。

(5)加強政府績效評估,為實施有效的獎懲提供科學(xué)的依據(jù)。為此,應(yīng)盡快組織專家研究制定政府績效評估的指標(biāo)體系,積極開展政府績效評估試點,及時總結(jié)經(jīng)驗,逐步加以推廣。在總結(jié)經(jīng)驗和借鑒國外有益做法的基礎(chǔ)上,構(gòu)建我國科學(xué)有效的政府績效管理制度,使政府績效評估走向科學(xué)化、規(guī)范化和常態(tài)化。

(6)盡快設(shè)立政府管理質(zhì)量獎,樹立公務(wù)員正確的價值導(dǎo)向。目前,我國對公務(wù)員的激勵主要靠官位和獎金。這種單一的激勵手段,必然誘導(dǎo)公務(wù)員追求個人利益,不利于樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀。設(shè)立政府管理質(zhì)量獎,有利于公務(wù)員樹立國家利益和社會公共利益至上的理念,增強公務(wù)員的榮譽感和使命感,凈化公務(wù)員心理和政府管理的文化環(huán)境,塑造公務(wù)員的現(xiàn)代人格。

(7)在公務(wù)員管理中引入能力主義管理機制。所謂能力主義管理,即唯有能者宜在其位。能力主義管理是由公正評價、公正待遇和能力開發(fā)三套機制有機構(gòu)成的系統(tǒng),它要求公務(wù)員管理要堅持因需設(shè)崗、因崗擇人和因能授職的原則,使公務(wù)員的能力與其職位相匹配,克服干部人事管理中的“彼德現(xiàn)象”。

(8)加強和不斷完善行政問責(zé)制,并將行政問責(zé)制融入行政監(jiān)督體系之中,通過提高監(jiān)督主體地位、明確監(jiān)督體系內(nèi)部的責(zé)權(quán)關(guān)系和加強對監(jiān)督者的監(jiān)督等措施,改革和完善行政監(jiān)督體系,切實加強對行政權(quán)的監(jiān)督和約束,堅決克服政府管理中的消極腐敗現(xiàn)象。