周 覓

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢430062)

一、困惑:行政組織法的現(xiàn)狀

改革開放三十多年來(lái),我國(guó)政府機(jī)構(gòu)先后進(jìn)行了六次規(guī)模較大的行政改革實(shí)踐①這六次改革進(jìn)行的年份分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年。與數(shù)次規(guī)模較小的調(diào)整②譬如1994年的分稅制改革、設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開放十四個(gè)沿海城市、成立上海浦東新區(qū)及中央部門垂直管理體制的改革等。?！氨M管每一次改革目標(biāo)都各有側(cè)重,每一次改革成果都會(huì)給政府帶來(lái)新的氣象和新的進(jìn)步。但是與其他改革效果所不同的是,每次機(jī)構(gòu)改革的成果很難持久鞏固,總擺脫不了‘精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹’的循環(huán)軌跡”[1]。

與機(jī)構(gòu)改革相比,作為行政機(jī)構(gòu)改革法律制度的保障——行政組織法的理論探討與制度設(shè)計(jì)卻顯得冷清和鮮見。直到上個(gè)世紀(jì)90年代末,才有一些學(xué)者陸續(xù)關(guān)注行政組織法,因此有人用“遲來(lái)的春天”來(lái)形容我國(guó)行政組織法的研究現(xiàn)狀。在制度設(shè)計(jì)方面,1982年制定的《國(guó)務(wù)院組織法》,只有11條約 850字,且多年來(lái)只字未改。1979年制定的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,雖修訂過(guò)四次,但對(duì)于政府機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能定位、職權(quán)和組織程序等,都未作出明確規(guī)定,更沒有“行政職權(quán)法定”這一必須由法律規(guī)定的基本法治原則。《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》以及1988年開始編制的“三定(即定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能)方案”,雖然基本上理清了各部門之間的關(guān)系,但仍未解決行政機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、忽略或漠視政府管理規(guī)律、行政職權(quán)界定不清等問題,職能交叉、爭(zhēng)權(quán)奪利、扯皮推委的現(xiàn)象比比皆是,政府機(jī)構(gòu)林立,規(guī)模失控[2]。

對(duì)于目前行政組織法的現(xiàn)狀,學(xué)者們均深感擔(dān)憂,指出我國(guó)現(xiàn)行的行政體制改革仍然依賴于政策和習(xí)慣;行政組織法的缺位將會(huì)直接影響我國(guó)行政體制改革的進(jìn)程,導(dǎo)致公共行政轉(zhuǎn)型緩慢,無(wú)法快速回應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展要求,造成公共領(lǐng)域的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),致使中國(guó)社會(huì)發(fā)展畸形,限制公共行政領(lǐng)域的改革創(chuàng)新[3]。

目前,行政組織法的研究現(xiàn)狀不僅落后于行政體制改革的要求,甚至可以說(shuō),在某種程度上嚴(yán)重制約著行政體制改革的進(jìn)一步深化。有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)行政體制改革的成功與否,關(guān)鍵在于構(gòu)筑科學(xué)和規(guī)范的行政組織法規(guī)體系,確立行政組織法定原則。

二、思考:對(duì)行政組織法研究現(xiàn)狀的反思

針對(duì)我國(guó)行政組織法研究的現(xiàn)狀,許多學(xué)者做了深刻的反思,剖析了行政組織法缺位的原因,對(duì)如何更好地研究行政組織法進(jìn)行了有益地探索。

(一)行政組織法的研究主線[4]

從20世紀(jì)80年代開始,面對(duì)西方掀起的規(guī)模空前的“政府再造”運(yùn)動(dòng),我國(guó)也無(wú)可避免地卷入了這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政改革浪潮當(dāng)中。一方面,富有中國(guó)特色的、功能多元化的單位制度開始解體;另一方面,傳統(tǒng)科層制的行政機(jī)關(guān)也致力于自身的改革,以各種機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的“瘦身”運(yùn)動(dòng)和績(jī)效提升的革新方案,應(yīng)對(duì)日趨繁重和多元的行政任務(wù)。

我國(guó)傳統(tǒng)行政組織法理論對(duì)于單位制解體后新出現(xiàn)的擔(dān)負(fù)行政任務(wù)主體①如廣大農(nóng)村中的合作社,盡管并不負(fù)責(zé)農(nóng)民的社會(huì)福利和保障,但也在規(guī)制農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方面,發(fā)揮著類似單位組織的功能。的研究幾乎空白。對(duì)于新出現(xiàn)的行政組織形態(tài),雖嘗試著給予其行政法上的地位,但由于傳統(tǒng)行政組織法研究在基礎(chǔ)理論方面的薄弱和整體框架的狹隘,使得難以根據(jù)不同行政組織的特殊使命,設(shè)計(jì)出合理的、多層次的規(guī)制路徑。對(duì)于新舊行政組織法研究缺陷的分析,使得學(xué)者們不得不重新審視行政組織法研究的主線。

對(duì)行政組織法研究主線的探尋,必須考慮設(shè)立行政組織所追求的目標(biāo)。每個(gè)行政組織都有其核心的目標(biāo);對(duì)于行政組織而言,核心目標(biāo)當(dāng)然是完成行政任務(wù)。循著這個(gè)思路人們會(huì)發(fā)現(xiàn),行政任務(wù)在行政組織法研究中長(zhǎng)期缺位,正是傳統(tǒng)行政組織法漠視中國(guó)單位制度下其他承擔(dān)行政任務(wù)主體的原因所在,這也導(dǎo)致了當(dāng)下強(qiáng)調(diào)依法規(guī)范卻忽略行政任務(wù)單線型行政組織法研究的進(jìn)路。因此,必須根據(jù)行政任務(wù)的變遷來(lái)對(duì)行政組織建立一種新的調(diào)控模式。公共行政改革最終定位于全面達(dá)成政府目標(biāo)的效能革新,在法治范圍內(nèi)更好地促進(jìn)行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)而非單純地提高行政效率,應(yīng)成為勾勒行政組織法理論的主線。

行政組織法學(xué)的分析框架,除應(yīng)修正過(guò)去涉及的行政組織類型、中央與地方分權(quán)、行政機(jī)關(guān)編制、公務(wù)員法等傳統(tǒng)內(nèi)容外,更應(yīng)將外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、整體運(yùn)作模式、財(cái)政自主權(quán)、工作人員激勵(lì)機(jī)制以及任務(wù)、權(quán)限、責(zé)任“三位一體”的結(jié)構(gòu)與監(jiān)督等相關(guān)要素納入其中。行政組織法的完善進(jìn)路,在某種意義上正是對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)以行政行為類型為核心的研究思路的反思。行政組織法的理論變革,是撬動(dòng)行政法基礎(chǔ)理論前行的重要支點(diǎn)。

(二)有關(guān)行政主體理論的研究[5-18]

行政主體理論是一個(gè)舶來(lái)品。自出現(xiàn)以來(lái),行政主體理論適應(yīng)行政訴訟的需要,強(qiáng)調(diào)行政主體自己承擔(dān)責(zé)任,改變了過(guò)去行政機(jī)關(guān)有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)的狀態(tài);并且行政主體作為一個(gè)技術(shù)性概念,給學(xué)術(shù)研究帶來(lái)了方便。但有學(xué)者卻認(rèn)為,行政主體理念雖有其合理性,可其固有的缺陷決定了其不可能對(duì)行政法的發(fā)展以及行政法學(xué)的研究產(chǎn)生積極影響,尤其體現(xiàn)在阻礙了法學(xué)界對(duì)于行政組織法的全面研究,因?yàn)樾姓黧w理論自誕生之日起就是以取代行政組織法的研究為主旨的[2]。行政主體理論研究的是公共行政中的法律地位。受該思路的限制,學(xué)者們只關(guān)注行政主體的界定、種類、權(quán)限以及行政主體資格的取得等問題,而對(duì)行政組織法的許多重要法律問題,如行政組織與行政機(jī)關(guān)的界定、行政權(quán)的范圍和設(shè)定、行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和權(quán)限、中央與地方行政權(quán)的劃分以及行政機(jī)關(guān)的編制管理等,都未給予應(yīng)有的重視。在行政主體論者看來(lái),行政組織在行政法上的意義,除了其法律地位值得研究以外,其他問題都無(wú)足輕重。他們甚至不承認(rèn)行政組織有其他法律問題的存在。有學(xué)者深感這一觀念的盛行會(huì)嚴(yán)重阻礙行政組織法的全面研究,提出行政組織在行政法上的法律地位固然重要,但更有必要對(duì)行政組織涉及的法律問題予以全面探討,研究行政組織法律制度的應(yīng)然狀態(tài),尋找健全完善行政組織法律制度的有效途徑[3]。

(三)行政組織建構(gòu)合法化的進(jìn)路

針對(duì)行政組織建構(gòu)合法性的問題,一直是傳統(tǒng)的行政組織法治主義模式占主導(dǎo)地位,即行政組織的合法性奠基于民主代議機(jī)關(guān)的立法或授權(quán)過(guò)程,而不論依照或授權(quán)所形成的具體建構(gòu)方案是否與人們對(duì)特定組織體的實(shí)質(zhì)合法性要求相適應(yīng)。這種模式的一個(gè)典型表現(xiàn),就是認(rèn)為一套全面的組織法可以解決行政組織合法性的問題。行政組織法治的傳統(tǒng)主張堅(jiān)持認(rèn)為,組織法的欠缺是公共行政組織領(lǐng)域無(wú)序的禍根,一套“金字塔”型的、滴水不漏的組織法典體系,可以解決行政組織的所有問題;并對(duì)行政組織法典體系提出了許多修改和完善的建議。誠(chéng)然,行政法學(xué)者滿腔熱情,但正如前文所提到的,行政組織法多年來(lái)卻鮮有較大的動(dòng)作。這種現(xiàn)象不能不引起人們的反思:難道這種被寄于厚望的行政組織法典體系僅僅是邏輯上的理想國(guó)?

帶著這個(gè)問題,帶著對(duì)傳統(tǒng)模式——行政組織法治主義模式的全面反思,有學(xué)者提出了區(qū)別于傳統(tǒng)民主代議合法化進(jìn)路的、我國(guó)行政組織合法化的另一條進(jìn)路,即開放反思的合法化模式[19]。與傳統(tǒng)的僅流于學(xué)理探討的模式不同,這種模式是實(shí)際存在的,它利用更加廣泛的公眾參與過(guò)程,如公民建議、媒體討論、課題研究、專家論證等民意聚集機(jī)制及與之配合的立法過(guò)程、行政決策過(guò)程乃至訴訟過(guò)程,披露、反省和解決各式各樣的行政組織問題。

開放反思模式并不排斥民主代議過(guò)程形式合法化功能,在未來(lái)某個(gè)時(shí)期,我國(guó)也終將實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)模式構(gòu)想的完整的行政組織法典體系,但是當(dāng)下,中國(guó)的行政組織法典化的建議還未被納入立法議程,民主代議機(jī)制理念又不是太強(qiáng)大,因此,開放反思模式可以讓人們更為實(shí)際和富有意義地去解決具體的合法化問題。

三、探索:行政生態(tài)學(xué)的視角下行政組織法完善的路徑

長(zhǎng)久以來(lái),對(duì)于行政組織法的研究探索僅局限于行政組織內(nèi)部,也未取得預(yù)期的效果。馬克思主義哲學(xué)告訴人們,事物是普遍聯(lián)系的。因此,我們將目光投向行政組織外部,或許可以找到一條行政組織法完善的新路徑。

(一)行政生態(tài)學(xué)釋義

從淵源上講,“生態(tài)學(xué)”一詞由古希臘語(yǔ)“oikos”派生而來(lái),意為“生存之地”。19世紀(jì)的植物學(xué)家和動(dòng)物學(xué)家廣泛地運(yùn)用這個(gè)詞,來(lái)描述生物體如何生存以及如何適應(yīng)它們生存的環(huán)境。后來(lái),社會(huì)學(xué)家借用了動(dòng)植物生態(tài)學(xué)的概念,強(qiáng)調(diào)日益復(fù)雜的組織系統(tǒng)內(nèi)人類生活環(huán)境的相互依賴性,強(qiáng)調(diào)有生命的系統(tǒng)在生存形態(tài)上與該系統(tǒng)周圍環(huán)境趨向于均衡化或穩(wěn)定化。

“生態(tài)學(xué)”最早由哈佛大學(xué)的高斯教授引入到公共行政領(lǐng)域。行政生態(tài)學(xué)后來(lái)發(fā)展為行政學(xué)研究的一個(gè)新學(xué)派,其強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的各種因素為解釋和了解行政行為的唯一途徑。根據(jù)行政生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn),“任何經(jīng)濟(jì)、文化、政治和行政制度等皆為一有生命的個(gè)體,是經(jīng)過(guò)一段漫長(zhǎng)的成長(zhǎng)過(guò)程漸漸演進(jìn)而來(lái)的。也就是說(shuō)在生命的個(gè)體之間,以及生物與環(huán)境之間都存在一種功能相互依存的關(guān)系”[20]14。行政生態(tài)學(xué)研究的主旨,在于采取生態(tài)學(xué)的精神與方法來(lái)研究行政制度及其與環(huán)境的關(guān)系。將行政生態(tài)學(xué)視為一種學(xué)理固無(wú)不可,但如將其視為一種行政上的研究途徑,則更為恰當(dāng)。行政制度被視為一個(gè)有機(jī)體,所以要想了解行政行為,必須研究行政制度及其與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系,因?yàn)樾姓袨榕c制度本身關(guān)系密切,其是由生態(tài)環(huán)境中的各種因素所促成的結(jié)果。行政組織的相關(guān)制度當(dāng)然是屬于行政制度的,因此人們可以用行政生態(tài)學(xué)的方法來(lái)研究行政組織相關(guān)制度,故人們不僅應(yīng)當(dāng)從行政組織相關(guān)制度本身去研究,更應(yīng)該擴(kuò)大范圍,從與行政組織相關(guān)制度有關(guān)的生態(tài)環(huán)境方面加以分析,探究因果,尋找規(guī)律。

(二)行政組織法與行政生態(tài)環(huán)境的關(guān)系

行政組織法,簡(jiǎn)言之,就是規(guī)范和控制行政組織的法[21]。行政組織的形成、權(quán)力及其運(yùn)作的程序與方式,皆受制于法律。無(wú)法律則無(wú)行政,這是法治國(guó)家的基本要求。行政組織理論側(cè)重從整體對(duì)行政組織涉及的法律問題進(jìn)行研究,以確保行政組織建立在理性的基礎(chǔ)上,對(duì)行政組織整體予以法律規(guī)范和控制。因此,一套完善的行政組織法,如果不是建立在對(duì)行政組織運(yùn)行規(guī)律仔細(xì)研究的基礎(chǔ)上,那么即便制定出來(lái),也只是“紙上談兵”,對(duì)行政組織的合理性構(gòu)建,對(duì)行政改革的進(jìn)一步推進(jìn),不僅毫無(wú)益處,甚至在某種程度上還會(huì)起相反的作用。

行政組織是組織中的一種,或者說(shuō)是由一般組織派生出來(lái)的一種特殊的社會(huì)組織。每個(gè)組織都存在于一定的環(huán)境當(dāng)中,每個(gè)組織都是一個(gè)環(huán)境的分系統(tǒng),這個(gè)環(huán)境為其提供資源投入并利用其產(chǎn)出。每個(gè)社會(huì)都有一些強(qiáng)烈影響社會(huì)中組織的性質(zhì)及其管理的基本特點(diǎn)。社會(huì)組織由一條確定得不嚴(yán)格的界線把它從環(huán)境的超系統(tǒng)中分離出來(lái);然而,組織是一個(gè)開放的系統(tǒng),各種投入與產(chǎn)出均可滲透過(guò)其界線[22]。

公共行政組織存在于一定的行政環(huán)境當(dāng)中。公共行政組織環(huán)境是指對(duì)公共行政組織管理產(chǎn)生各種影響作用的因素的總和。從歷史上來(lái)看,與其他組織相比,公共行政組織易受一定類型的環(huán)境壓力和限制的影響。第二次世界大戰(zhàn)之后,殖民地紛紛獨(dú)立,為了幫助這些國(guó)家建國(guó)和發(fā)展,聯(lián)合國(guó)和美國(guó)的一些私人組織對(duì)這些國(guó)家提供技術(shù)援助,其中一項(xiàng)便是幫助這些國(guó)家建立一個(gè)有效的公共行政制度。因?yàn)?只要具備一個(gè)健全而有效的行政制度,解決其他問題便易如反掌?；谶@種想法,所謂的西方民主國(guó)家的一些行政制度、官僚組織便被大量移植。但沒過(guò)多久便出現(xiàn)水土不服的現(xiàn)象。對(duì)于剛獨(dú)立的殖民地國(guó)家來(lái)說(shuō),西方民主國(guó)家的行政制度是先進(jìn)的,是完善的,但由于沒有考慮到各國(guó)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的實(shí)際情形,盲目照搬,結(jié)果卻適得其反。由此可見,行政生態(tài)環(huán)境與行政制度之間是相互依存的。

同時(shí),行政生態(tài)學(xué)也提醒人們,影響行政的環(huán)境因素固然十分重要,但是如果矯枉過(guò)正,容易導(dǎo)致陷入決定主義的誤區(qū),把行政制度的產(chǎn)生僅視為外在壓力造成的結(jié)果。里格斯曾說(shuō)過(guò):在敘述環(huán)境對(duì)某種主體的影響時(shí),應(yīng)同時(shí)指出主體對(duì)環(huán)境的影響[20]36。唯有把兩方面的交互作用都察看明白,才算真正建立了生態(tài)的模式。

任何法律制度的不斷完善都有動(dòng)因,行政組織法亦不例外。行政組織法完善的動(dòng)因就是行政生態(tài)環(huán)境的客觀需要與客觀要求。從行政生態(tài)學(xué)的角度來(lái)說(shuō),行政組織法的不斷完善,乃是行政組織相關(guān)制度不斷滿足行政生態(tài)環(huán)境變遷的必然要求。

總之,目前對(duì)于行政組織制度的研究,大多仍停留在對(duì)于制度構(gòu)建的空泛議論上,尚缺乏在行政生態(tài)環(huán)境下對(duì)行政組織制度的合法性、合理性構(gòu)建的系統(tǒng)、深入地論證與思考。

(三)從行政生態(tài)學(xué)角度看行政組織法的完善

以往人們?cè)谘芯啃姓M織法時(shí),只是從行政組織的觀點(diǎn)去看行政組織,當(dāng)然是只見樹木不見森林。正如一棵果樹,它的生存環(huán)境為果樹本身之外的土壤、水分、空氣和陽(yáng)光等。果樹之所以能發(fā)芽、開花、結(jié)果,與生態(tài)環(huán)境中的這四個(gè)要素密切相關(guān)。如果果樹最終不能開花結(jié)果,我們不能盲目地歸咎于果樹本身,而忽視生態(tài)環(huán)境的因素,這樣做不免會(huì)犯只重視現(xiàn)象而忽略了原因的錯(cuò)誤[20]2。

行政組織法的進(jìn)一步完善,實(shí)際上就是行政組織相關(guān)制度對(duì)目前行政組織的生態(tài)環(huán)境所作出的一個(gè)回應(yīng)。顯然,影響行政組織制度形成的生態(tài)環(huán)境是多樣的。

1.政治環(huán)境

政治環(huán)境是指直接或間接作用于行政的政治條件,它包括社會(huì)政治制度、政治體制、政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、政黨政治、政治領(lǐng)導(dǎo)方式、政治風(fēng)氣和政治氣候等。我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度,它確立了人民當(dāng)家作主的地位;中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度,它確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位。這樣的制度架構(gòu)決定了我國(guó)的政治與行政不可機(jī)械割裂,所有行政行為都必須在政治背景下才能得到合理解釋;這些基本的政治制度也決定了我國(guó)行政組織制度的建構(gòu)與西方國(guó)家有根本的不同。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境

對(duì)于任何組織來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)狀況都是一個(gè)關(guān)鍵的變量與環(huán)境因素。經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指直接或間接影響行政組織的經(jīng)濟(jì)因素的總和?，F(xiàn)階段,我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在逐步完善,必然要求政府的運(yùn)行要減少微觀的干預(yù),退出那些能夠由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的領(lǐng)域,充分發(fā)揮“看不見的手”的作用,而將作用的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)等宏觀調(diào)控方面,從而實(shí)現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。

3.文化環(huán)境

文化環(huán)境,指一個(gè)社會(huì)由意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、倫理道德等因素所構(gòu)成的文化形態(tài)。行政組織不可能完全不考慮人們的情感、信仰、風(fēng)俗、道德而展開活動(dòng),否則行政目標(biāo)難以達(dá)到。一方面,人們的自主觀念、權(quán)益意識(shí)、參與精神日益增強(qiáng);另一方面,西方的科學(xué)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)涌入我國(guó),導(dǎo)致了許多觀念的產(chǎn)生,同時(shí)也導(dǎo)致了利益多元。當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府的提倡,政府官員“官本位”思想的轉(zhuǎn)變,對(duì)行政文化環(huán)境產(chǎn)生了不小的沖擊。

4.技術(shù)環(huán)境

技術(shù)的發(fā)展直接改變著人類的生產(chǎn)與生活方式,也改變著組織的形態(tài)和組織管理的方式。大量研究表明,技術(shù)不僅影響著組織的結(jié)構(gòu),而且影響著組織的社會(huì)心理及組織的管理,從電子政務(wù)的興起對(duì)組織結(jié)構(gòu)的影響便可見一斑。

正如有學(xué)者所言,若欲在公共行政組織領(lǐng)域建立現(xiàn)代法治,絕非僅僅依賴制定法律規(guī)則、完成法律形式便可達(dá)到。如果制定法不能轉(zhuǎn)化為社會(huì)運(yùn)作機(jī)制的現(xiàn)實(shí),法律不但如人們常說(shuō)的那樣形同一紙空文,而且會(huì)引起人們對(duì)法律的信仰危機(jī)。制定法從理念到文字再走向現(xiàn)實(shí),取決于多維因素以及它們互動(dòng)形成的合力,諸如社會(huì)發(fā)展的需要、政治制度的實(shí)際運(yùn)作、傳統(tǒng)的法律文化、現(xiàn)時(shí)的意識(shí)形態(tài)、執(zhí)法者的素質(zhì)與價(jià)值取向等都是決定性因素[23]。

誠(chéng)然,用行政生態(tài)學(xué)的方法來(lái)分析行政組織法的相關(guān)問題還僅僅只是一個(gè)粗淺的想法,行政環(huán)境中的那些因素以及這些因素會(huì)如何影響行政組織的發(fā)展和行政組織法律制度的建構(gòu),還需要進(jìn)一步的論證。但是,從研究方法的角度考慮,它的確為人們進(jìn)一步完善行政組織法提供了一條可供參考的路徑。高斯教授曾言:“你可以改進(jìn)我對(duì)因素所做的取舍,但是這些因素的各種組合,的確從背景上決定了公共機(jī)構(gòu)的構(gòu)成。在它們的組合中可以找到公共機(jī)構(gòu)存在的理由,也可以找到抨擊它的理由。只有在某一組合中能夠找到某種基本公益時(shí),我們才可以期望能有一個(gè)免于政治分贓或?yàn)E用權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)。從環(huán)境中汲取素材的一項(xiàng)公共政策,它的發(fā)展和系統(tǒng)化的過(guò)程是與環(huán)境和行政相聯(lián)系的?！盵24]

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