李 娜,余 翔
(1.中國石油大學(華東) 人文社科學院,山東 東營 257061;2.北京師范大學 社會發(fā)展與公共政策學院,北京 100083)
國家賠償是國家機關及其工作人員因違法行使職權侵犯公民、法人、其他社會組織的人身權、財產權,對受害者做出賠償。根據我國國家賠償法的規(guī)定,國家賠償的方式主要是金錢賠償。從性質上講,國家賠償主要涉及法律方面的問題,但同時也牽涉到財務、管理、審計等方方面面。國家賠償費用的籌集、理算、支付、管理、審計等環(huán)節(jié)是一項專業(yè)性很強的工作。目前國家賠償法的修訂正處于關鍵時期,我們除了應關注賠償范圍、賠償標準等大的方面外,也需要對經費管理這一不受重視的領域加強研究,進一步完善創(chuàng)新。
目前規(guī)范國家賠償費用的法律法規(guī)主要有《國家賠償法》和國務院制定的《國家賠償費用管理辦法》,部分省市也制定了本地的國家賠償費用管理辦法。主要有以下內容:
賠償費用的理算分為人身權和財產權兩種類型。侵犯人身權的國家賠償計算基數為國家規(guī)定的上年度日平均工資。侵犯公民人身自由的按照被錯誤羈押及執(zhí)行刑罰的實際天數乘以日平均工資。侵犯公民生命權、健康權的,除支付醫(yī)藥費外,還根據以下情形賠償。
(1)誤工期間收入按上述侵犯人身自由的方法計算。
(2)公民致殘的殘疾賠償金按照傷殘等級確定,但同時規(guī)定對部分喪失勞動能力者的最高賠償額為十年的工資收入,對完全喪失勞動能力的最高賠償額為二十年的工資收入,并視受害者家庭情況給予受扶養(yǎng)的無勞動能力家庭成員生活費。
(3)公民死亡的賠償死亡賠償金及喪葬費,但總額不得超過二十年的工資,并視情況給予被扶養(yǎng)的家庭成員生活費。
對于侵犯公民、法人、其他組織財產權的,按以下原則理算。
(1)違法罰款、征收沒收財物,攤派費用的,按照原數額返還財產或金錢。
(2)造成財產滅失、損失或破壞的,按照損壞程度給予賠償金。財產被拍賣的,給予拍賣款。
(3)吊銷許可證和執(zhí)照、造成被害人停產停業(yè)的,賠償停產停業(yè)期間的必要的經常性費用開支。
(4)其他類型的財產權損失的,給予直接賠償。
主要內容包括:
(1)國家賠償費用采取由各級財政按照財政管理體制分級負擔的方法籌集。
(2)各級政府應根據本地區(qū)的實際情況,確定一定數額的國家賠償費用,列入本級財政預算。當年實際支付國家賠償費用超過年度預算的部分,在本級預算預備費中解決。
(3)國家賠償費用由各級財政機關負責管理。賠償義務機關應先從本單位預算經費和留歸本單位使用的資金中支付,支付后再向同級財政機關申請核撥。
對國家賠償費用的審監(jiān)措施集中在財政機關方面,包括:
(1)財政機關對國家賠償費用有知情權。賠償義務機關作出賠償后,應當將受益人出具的收據或其他憑證報同級財政機關備案。
(2)財政機關對國家賠償費用有審核權和建議否決權,即對于賠償義務機關因故意或重大過失造成國家賠償,或超出國家賠償法規(guī)定的范圍和標準賠償的,可以提請本級政府責令該賠償義務機關自行承擔部分或者全部國家賠償費用。
(3)財政機關對國家賠償費用有監(jiān)察之責。對侵占、挪用、虛報、冒領、騙取、違規(guī)支付國家賠償費用以及未按照規(guī)定追償國家賠償費用的,由財政機關依法追繳并追究當事人責任。
我國國家賠償法在立法之初有些方面的規(guī)定比較粗略,在實施過程中又涌現(xiàn)出新問題。筆者認為,目前國家賠償費用方面主要存在以下問題。
(1)規(guī)定以國家上年度職工平均工資作為參照值計算賠償不科學。首先,公民、法人及其他組織受到的國家權力侵害所蒙受的損失與其正常工作狀態(tài)并無必然的聯(lián)系。其次,采取上年度職工平均工資為基數的“一刀切”的辦法,沒有考慮到個體差異。
(2)對受害人可獲得的國家賠償費用的總額進行限制有悖潮流。世界各國多采取的是懲罰式賠償以及補償性賠償原則,而我國奉行的還是撫慰式的賠償。按照2000年前后的標準計算下來對于非法致死的賠償也僅為4~6萬元左右。近年來職工工資標準雖有所提高,如被無辜關押11年的佘祥林獲得25萬元的人身自由賠償,但這與同類性質的民事賠償相比仍有不小的差距。
(3)國家賠償只限于直接損失而不包括間接損失。如返還罰款、解除對銀行賬號的凍結,國家不支付利息,對受害人而言不盡公平。并且我國的國家賠償局限于物質賠償,精神賠償沒有得到體現(xiàn)。象陜西省的麻旦旦,被公安機關錯辦為“賣淫”鬧得沸沸揚揚,而最后她獲得的人身自由賠償金僅99元。
(4)沒有規(guī)定國家賠償費用應由哪個部門負責計算,哪個部門進行核準以及在對國家賠償費用的計算出現(xiàn)爭議時如何處理,使得國家賠償費用的計算成為賠償義務機關的“暗箱算術”,缺乏透明性。
(1)國家賠償費用籌集采取各級財政分別負擔的體制,初衷是由本級財政負責賠償本級國家機關的違法行為。我國中央財政占據主要地位,但應由中央財政負擔的賠償案件在整個國家賠償中只占少數。相反,地方財政的財力并不寬裕,有些地方市縣兩級財政屬于典型的“吃飯財政”,卻要負責籌措相對數額較大的國家賠償費用。實踐中,一些地方財政未將賠償費用真正列入預算,有的地方出現(xiàn)無力賠償而對國家賠償費用“打折”、拖延支付的窘況。
(2)國家賠償費的支付按照賠償義務機關——財政機關的流程安排的,表面看有利于受害人就近獲得賠償費,但引發(fā)系列問題:第一,有些賠償義務機關因對國家賠償抱有曲解和抵觸的態(tài)度“該賠而不賠”,導致受害人不能取得賠償款,還得進一步求助法院強制執(zhí)行,如遇賠償義務機關財力有限的情況,受害人的賠償款就會一拖再拖。第二,有些賠償義務機關基于“面子”和“政績”考慮不愿向財政機關申請預算費用而采取從其他渠道“籌錢”賠償,如用機關小金庫資金、用職工工資賠償,更有甚者通過罰款、攤派等“創(chuàng)收”手段籌錢來賠。這些現(xiàn)象造成的后果是,一方面財政機關掌控的國家賠償預算躺在賬面上“睡大覺”,而另一方面增大受害者獲得賠償款的難度。
(1)國家賠償費用的統(tǒng)計方法不科學。目前的統(tǒng)計主要是靠賠償義務機關提交的國家賠償費支付憑證和財政部門核撥的國家賠償兩項數值。但有的賠償義務機關不愿賠償或采取“自行解決”的操作方式,對發(fā)生的國家賠償案件不報告、不備案,財政機關及各級政府無法準確掌握權威的賠償情況數據,難以對國家賠償狀況進行量化分析。
(2)國家賠償費用的使用情況不公開透明。目前國家賠償案件在確認和審理階段基本上采取了公開的方式,有較高的透明度,但廣大公民、法人對國家賠償費的籌集、支付、管理情況則缺乏了解渠道,不清楚相關的預算是否花費在國家賠償上,也不了解受害人獲得的國家賠償數額有多少等。
(3)財政機關對國家賠償費用的監(jiān)督以及專門機關的審計都處于缺位狀態(tài)。由各級財政機關負責監(jiān)督國家賠償費的使用只是行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督,而且財政機關在很多情形下不愿和被監(jiān)督部門搞僵關系。關于國家賠償費用的追償就是明顯的例子。國家賠償法規(guī)定了財政機關可以建議對有過錯的賠償機關及責任人進行追償。但追償程序怎樣進行、費用如何計算、如何進行責任認定,等等,法律都未有明確、具體的規(guī)定。此外,對于國家賠償費用的審計工作也未有效地開展。
在整個國家賠償法中,國家賠償費用所占的篇幅雖然很少,但它非常要害,直接關系到受侵害的公民、法人能否及時、充分地獲得賠償。在推進依法治國,建設和諧社會的過程中,國家賠償費用不但應該依法管理,而且還要進行專業(yè)化的管理,充分發(fā)揮財務會計部門的職能作用。筆者建議:
在賠償金的計算上,我國應將賠償總體水平從撫慰性層面提高到補償性層面,使得受害人能夠獲得賠償金的絕對數額穩(wěn)步提高。一是要提高侵犯人身自由的賠償理算標準。不能固守國家上年度職工日(年)平均工資這一窠臼,應采取多元的計算口徑,既可以以受害人同等情況下可得收入為基準,也可以以同行業(yè)(職業(yè))、相似工作條件下的其他人的收入為樣本,進行加權平均,推算出參照標準;對難以精確統(tǒng)計受害人收入的,也可以根據受害人近期或同期納稅情況來推算其收入。二是侵犯公民生命健康權的賠償標準,可參照《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》中關于賠償數額的規(guī)定,并取消賠償總額的立法上限性規(guī)定。三要部分引入懲罰性賠償原則,對國家機關及工作人員故意違法或嚴重過失行使職權造成損害的,在承擔正常的賠償責任外,還應承擔一定的懲罰責任,以起警示作用。
在賠償金的計算上,可以聘請法務會計來負責核算或者復核,對于賠償申請人或賠償義務機關對計算結果存有爭議的,可以由上級機關或法院賠償委員會來做最終裁決。
國家賠償經費的籌措是一種內部性的制度設計,盡管它應當考慮國家賠償的責任主體和義務主體方面的問題,但不能對公民行使正當的求償權造成實質性的妨礙。有學者呼吁當前較佳的國家賠償費用籌集機制應由中央和省級兩級財政進行統(tǒng)籌,以省為主,中央財政對部分經濟欠發(fā)達省份給予一定的支持。筆者贊同這一思路。就長遠而言,可以考慮將財政預算列支的賠償費用轉入一個獨立的國家賠償基金,也可以探索由政府籌措為主,輔之以向保險機構投保責任險,既利用政府財力,又發(fā)揮保險分散風險的功能。
在賠償金的支付方式上,理順由賠償義務機關先行支付和由財政機關核付的關系,對于賠償義務機關無力支付的,可以特事特辦,啟動財政機關直接支付賠償金的“綠色通道”。也可以考慮由財政機關委托相對獨立的非政府組織來辦理國家賠償的做法,賠償請求人可以憑賠償協(xié)議書、決定書或判決書直接從向管理單位申領。
國家賠償費用是國家預算管理的一部分,應嚴格遵循有關的法律和財經紀律,當前需要加強的幾個方面是:第一,建立國家賠償費用使用的統(tǒng)計制度,設計相關的報表,全面的采集數據,明確數據報送采集單位的職責和義務。第二,建立國家賠償費用信息公開制度,通過政府公報、政府網站或者政府年鑒、白皮書等方式向社會各界詳細披露國家賠償費用的流向。第三,建立國家賠償費用的專項審計制度,發(fā)揮審計機關的作用。第四,加強對國家賠償費用管理中違法違紀行為的監(jiān)察并發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的作用。
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