齊春雷

(安徽省社會主義學院,安徽 合肥 230051)

西方政黨制度的民意代表及其啟示

齊春雷

(安徽省社會主義學院,安徽 合肥 230051)

在民主政治已成為世界政治潮流、“民主、和諧、發(fā)展”已成為國內政治主題的當今,從民主政治的視角來審視我國的政黨制度,按照民主政治的要求來加強政黨制度的建設就成為新時期的重要課題。本文以民主政治為評價標準,對西方政黨制度下的“民意代表”進行了客觀的分析。在此基礎上,對于如何借鑒西方政黨制度中有益于中國民主政治建設的因素、推進中國特色政黨制度的完善,提出了一些建議和思考。

西方政黨制度;中國特色政黨制度;民意代表

在民主政治已成為世界政治潮流、“民主、和諧、發(fā)展”已成為國內政治主題的當今,從民主政治的視角來審視我國的政黨制度,按照民主政治的要求來加強政黨制度的建設就成為新時期的重要課題。民主是按照少數服從多數的原則來管理國家,民主承認多數人的意志,但同時必須保護少數人的代表權和意見權。民眾的意見能否得到充分、全面、完整的表達并輸送進入核心政治決策系統(tǒng),能否在一定層面上為國家決策所采納并得到一定程度上的體現(xiàn)和滿足,是考量某種政黨制度民主價值的重要標尺。因此,本文以民主政治為評價標準,對以競爭性選舉、政黨輪流執(zhí)政為主要特征的西方政黨制度的“民意代表”進行了客觀的分析。在此基礎上,對于如何借鑒西方政黨制度中有益于中國民主政治建設的因素、推進中國特色政黨制度的完善,提出了一些建議和思考。

一、西方政黨制度對民意代表實現(xiàn)的積極促進

(一)競選壓力對政黨民意代表的促進

選票是政黨的生命,競爭表現(xiàn)得最為激烈的是在選舉期間。政黨要集中精力研究確定競選綱領,力爭吸引選民的關注和認同,以求獲得更多選票。這種競爭的結果,促使政黨必須關注社會面臨的問題,尤其是選民關注的切身利益問題。競選的過程,也是一個政黨不斷補充、完善政策綱領的過程。本著實用主義的原則,西方政黨常常毫不客氣地將對手的觀點加以“揚棄”地借鑒、吸收并為我所用,這在客觀上有利于加強對社會各階層、群體利益的整合與表達。在宣傳方面,西方政黨想方設法用盡各種形式和手段,如廣播、電視、報紙、因特網、集會、演講等宣傳政黨的政策主張。這種競爭,使各政黨政策主張公之于眾,政黨政策的透明度很高。而民眾對于政黨能否體現(xiàn)本階層、群體利益的代表,是否有利于本階層、群體利益的實現(xiàn),由于這種種競選宣傳得到較全面的信息支持,從而在作出選擇時擁有較大的主動性、自覺性。對政黨而言,將自己的綱領政策為公眾所熟知和了解,就等于將施政理論進行了一次“從民眾中來,到民眾中去”的檢驗。

因勝選而成為執(zhí)政黨的政黨,競選綱領便成為對民眾公開的政治承諾,在執(zhí)政期間能否兌現(xiàn),成為衡量其執(zhí)政水平和能力的指標,是民眾考量、權衡用手中的選票將其留在“臺上”還是“趕下臺去”的重要因素,這在客觀上有助于督促政黨代表、維護、實現(xiàn)更廣泛的民眾利益。對于敗選在野的政黨而言,反思、檢討失敗的過程,就是進一步思考、探索、尋求政策和綱領如何獲得更廣泛民意支持的過程,有利于進一步增強政黨的利益代表性。而且,在執(zhí)政黨掌握大部分資源的政治生態(tài)下,在野黨想在下一輪競選中取而代之的難度很大,執(zhí)政黨固然會因“下臺”的政治風險而謹慎從事,但在野黨對執(zhí)政黨政策的質疑和攻訐,可以從反面提示執(zhí)政可能出現(xiàn)的疏漏和缺失,同樣有利于民眾利益的表達和實現(xiàn)。

(二)議員與選民聯(lián)系密切,促進政黨的民意代表

西方政黨在選舉結束后同民眾的聯(lián)系渠道主要通過各政黨議員進行。由于議員地位很高,很多人都把當選議員作為政治生涯的重要目標。議員由選民選舉產生,是政治生活中聯(lián)系選民與政府的橋梁和紐帶,其政治生命歸根到底取決于選民,因此,大多數國家的議員都與選民保持著密切的聯(lián)系。議員在立法功能與代表功能的比較中,更傾向于為選民的種種問題同政府打交道,往往把選民利益放在首位,視自己為選區(qū)選民的代表,而不是全國公民、整個國家的代表。在議員的各種活動中,代表活動是最基本的。其代表作用主要體現(xiàn)在:一是為本選區(qū)爭得利益;二是反映選民的情緒與意見;三是監(jiān)督行政部門和行動官員的活動;四是幫助選民排憂解難[1]。

在加拿大,每位議員至少配備兩名秘書,其中,選民辦公室至少要一人,以便處理大量選民的信件和電話。因為對于議員來說,從事這種活動的收益顯而易見,而從事立法活動的收益似乎難以把握。正如加拿大一位當過內閣部長的議員所指出的:“在多種角色沖突中,我有理由相信議員要優(yōu)先考慮代表功能而非立法功能,因為議員當然很清楚,如果他 (她)不能讓選民滿意,就不可能在議會里討論國家大事。”[2]美國國會議員都由直接選舉而產生,兩年一度的直選像鞭子一樣鞭策著美國國會議員保持著與選民的雙向溝通,有事找議員是選民首先想到的解決問題的途徑。他們主動與議員溝通,或求議員為其排憂解難,或表達自己對某一議案問題的看法。這種溝通能讓議員了解民情,也起到監(jiān)督議員履行其代表職能的作用,選民可根據議員在溝通中的表現(xiàn)決定下次是否還投他一票。議員也主動與選民溝通,幫助選民排憂解難、出謀劃策,告訴選民自己的提案,尋求選民的支持與理解。各政黨議員與選民這種經常性的密切聯(lián)系,無疑有利于增進政黨的民意代表。

(三)擴大意識形態(tài)的包容性以增強代表性

從歷史的發(fā)展起點看,西方政黨形成之初,代表的范圍十分有限,僅僅是少數人利益的表達者。20世紀以來,由于西方社會選舉制度逐步完善,西方政黨在利益代表的廣泛性上有了很大發(fā)展。選舉權的擴大,使得年滿 18周歲或 20周歲的男女公民都可以拿到選票,政黨推出的“政治候選人”的命運開始掌握在選民手中。當今西方社會中的政黨,如果在利益代表方面僅僅局限于“特定的范圍”,那么,即意味著缺乏選民的基礎。因此,西方政黨都在淡化意識形態(tài)上的紛爭,力求最大限度地表達選民的主張、體現(xiàn)選民的意志、關注和解決選民的問題,正逐步向試圖代表最大多數人的利益方向發(fā)展。左右翼政黨都在重新定位,修正一些比較激進或極端的政策和主張,只要對國家有利的,就不再拘泥于政黨傳統(tǒng)和意識形態(tài)的限制,而是擴大黨的綱領和政策的包容性,以求獲得最廣泛的民眾認同。

20世紀 90年代以來,以英國工黨為代表的歐洲左翼政黨提出“第三條道路”——介于左右派之間的兼顧公平與效率、平等與自由以及平衡公民權力與責任的道路。英國工黨放棄了以國有制和公有制為標準的結構式社會主義,而代之以注重實現(xiàn)正義、民主、自由、公正、團結這些基本價值的價值社會主義。德國的“新中間主義”、法國的“現(xiàn)代社會主義”、葡萄牙的“向中間靠攏”等口號也紛紛出臺。

(四)加強黨的群眾基礎以增進代表性

一些執(zhí)政黨為適應社會結構的變化,大力吸納社會新生力量和各方面精英分子,擴大黨的群眾基礎,力圖塑造代表全民利益的政黨形象。各政黨在發(fā)展黨員時,從階級黨向全民黨轉變,在維持原有政治支持力量的基礎上,建立跨階級聯(lián)盟,來爭取選民和生存空間。德國社民黨強調,要邀請一切社會力量與之合作。英國工黨宣稱,要努力成為一個現(xiàn)代化的“新工黨”、“摒棄階級政治”、尋求跨階級合作,工黨不僅應成為人民的黨,也應成為“商業(yè)界和企業(yè)界的黨”。法國社會黨則表示,“有責任擴大自己的代表性,以更好地反映社會的多樣性”,主張黨要“調和中產階級與民眾階級的利益”,建立包括被社會排斥者、平民階級和中產階級在內的新階級聯(lián)盟[3]。

一些政黨對黨組織生活采取開放式的態(tài)度,鼓勵群眾參加黨組織生活,借助因特網等高科技手段,加強中央與地方、中央領導與普通黨員、黨員與民眾的對話與溝通。許多政黨甚至建立了自己的網站,不僅提供黨的重要文件,介紹黨的歷史現(xiàn)狀及有關組織情況,而且把政黨活動體現(xiàn)其中,發(fā)布重要新聞,公布黨正在討論的重大問題、各種倡議和文件草案,并建立各種討論室,提供交流平臺,征求對黨的意見建議等。法國社會黨主張建立涵蓋全國的“法國社會黨網站”,以縮小黨中央和各省委之間的時空距離,在網上組織黨的領導人與基層黨員和黨的同情者見面,直接回答人們關心的問題。德國社民黨提出,要使該黨成為德國第一個“網絡黨”,必須利用新信息通訊技術,實現(xiàn)黨內信息溝通的現(xiàn)代化,為此先后啟動“紅色電腦”與“紅色手機”計劃,爭取在數年內使一萬多個基層組織全部聯(lián)入內部信息網,通過移動終端如手機向黨的各級領導人及大部分黨員發(fā)布消息[4]。通過活動方式和方法的創(chuàng)新,加強了黨同基層民眾的聯(lián)系,擴大了黨的包容性,增強了黨的群眾基礎。

二、西方政黨制度對民意代表實現(xiàn)的消極影響

(一)利益代表塊狀多元,完整性不足

從深層次來看,西方社會的經濟基礎、上層建筑、生產關系仍然在很大程度上影響著政黨的利益代表。雖然政黨在競選中,都極力表明要代表、維護、實現(xiàn)選民的利益,但西方社會中金融財團、利益集團、傳統(tǒng)勢力對政黨的影響客觀存在?！敖疱X是政治的母乳”,雖不能控制、決定選票,但仍然在影響著選票。如果沒有相當數量的競選資金,就難以進行廣泛、有效的宣傳,難以擴大自己在社會上的影響,難以阻止競爭對手的輿論攻擊。而受金錢影響的政黨政治,民眾的利益代表不可能完全公正、全面。在“投資—回報”這一經濟學公式的影響下,花費在政黨候選人身上的金錢是要在勝選后以相關政策的形式成倍回報的。雖然政黨在利益代表面上極力擴大,但多數政黨仍與特定利益群體相聯(lián)系,因此,利益表達的多元性特點十分明顯,在表達社會的整體利益方面有所局限。而且,西方政黨即使是同一政黨內部,也存在著不同力量和派別,如美國民主黨內,存在著地區(qū)派別、議題派別、意識形態(tài)派別等,反映出政黨內部的多元狀況和利益沖突。在日本自民黨內,各派系保持相對的獨立性,儼然“黨中有黨”[5]。這也使政黨在客觀上難有完整的利益表達,社會整體利益可能被分割,塊狀的利益表達比較突出。

(二)競爭性政黨關系對政黨制度民意代表的消極影響

西方政黨制度所體現(xiàn)的是一種“過度”競爭的政黨關系,缺乏必要的協(xié)商和協(xié)調機制,這對整個政黨制度的民意代表產生了負面效應和消極影響。政黨代表利益客觀上的差異,一旦帶到決策中,勢必就會發(fā)生政治上的分歧。政黨和政治集團的嚴重對立,往往使政黨、政治集團和政治家們陷入“凡是敵人反對的我就擁護,凡是敵人擁護的我就反對”這樣一種怪圈,從而失去了對事務判斷的最起碼的道德準則和客觀標準。結果,明明對社會有利的議案,卻難以通過和付諸實施;而明明對社會沒有什么益處的議案,卻能暢行無阻。這就是政黨因情感因素影響理性判斷而出現(xiàn)的代表的偏差和扭曲,因此,不利于公共利益的表達和維護。在西方議會中,正是由于不同政黨利益的沖突,因此,合理的公共決策發(fā)生偏離,或是降低了決策的質量,或是貽誤了決策的最佳時機,甚至可能使決策流產,增加政治運行成本,降低政治效率。政府的工作及其內外政策常常受到議會的無端牽制,而議會中各派政治力量為維護所代表的利益集團的利益,為爭權奪利而無休止的爭論,又使議會的效率大大下降。因此,一件議案長期議而不決、爭執(zhí)不下,已經是司空見慣的事情。資本主義民主陷入了“為民主而民主”的怪圈,而最終受傷害的還是廣大選民和納稅人。

(三)選舉無法體現(xiàn)“多數決定”的民主規(guī)則

西方政黨制度下的選舉,并不能體現(xiàn)“人民的統(tǒng)治”,甚至連“多數統(tǒng)治”都算不上。民主政治最重要的一條規(guī)則就是“多數決定”,但是,眾所周知的事實是:現(xiàn)代西方國家不僅不能說是由多數在統(tǒng)治,甚至就連政治決策也不能說是由多數作出的。比如說,在一個實行簡單多數的選舉過程中,兩位候選人分別得到 30%和 25%的選票,而公民投票率是 75%,那么,盡管獲得 30%選票的候選人能夠當選,他實際上只能代表全部選民的 22.5%,怎么能說這樣一種決定是“多數”的決定呢?有學者認為,在多數當選規(guī)則下,獲勝者代表的往往是少數選民,尤其是在選民投票率不高的情況下。在英國歷次大選中獲勝的政黨從來沒有得到過半數以上的選票,也就是說,在英國,幾乎永遠是少數人的統(tǒng)治。2005年大選中工黨的得票率只有 35.3%,而此次大選的投票率只有 61.3%。那么,是否可以說,工黨只是由 21%的選民選出來的呢?[6]如果按照這個標準,恐怕當今任何一個國家,都很難避免這種絕對少數人的統(tǒng)治。當然,也不能簡單地認為,那些沒有出來投票的選民就反對當選的總統(tǒng)或政黨。但是,無可否認的事實是,一個得票率不足半數甚至與半數相差甚遠的政黨可能上臺執(zhí)政,而其政策將影響大多數或全體國民。這樣的選舉結果能否代表民意,同樣具有很多不確定因素。

三、對完善中國特色政黨制度的啟示

從以上分析可以看出,西方政黨制度下,競選的成敗不僅直接關系著政黨能否上臺執(zhí)政,而且在很大程度上關系著政黨能否生存。因此,定期的競爭性選舉所帶來的外部壓力成為政黨保持與民眾聯(lián)系、增進民意代表的強大而穩(wěn)定的動力源泉。中國特色政黨制度中,執(zhí)政黨和參政黨的地位是法定的,執(zhí)政黨不用斤斤計較選票的流失,參政黨也沒有明確的制度措施對其代表性進行評估和量化,因此,中國特色政黨制度必須強化與民眾聯(lián)系的動力機制。

(一)大力發(fā)展黨內民主

作為法定執(zhí)政黨的中國共產黨,擔負著發(fā)展社會主義民主的歷史責任,因此,必須始終保持對民眾意愿變化的敏感性,始終在執(zhí)政過程中體現(xiàn)“代表、維護最廣大人民利益”的要求。而只有一個自身民主的政黨,才能充分調動、整合起 7000多萬來自社會方方面面的黨員的力量,才能保持對社會的回應,真正具備廣泛的代表性。民主政治所要求的一系列原則,首先應當在黨的活動中體現(xiàn)出來。自身缺乏民主的黨,往往意味著黨員和黨員所在人群的利益、愿望、要求得不到恰當的表達,往往意味著各種信息在黨內無法得到有效的傳遞和溝通[7]。

第一,要認真貫徹《中國共產黨黨員權利保障條例》和《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》。黨員是黨內的權力主體,但在一些黨組織中,普遍存在著把黨員作為“被教育、被管理”對象的現(xiàn)象,擴大、落實廣大普通黨員的知情權、參與權、選擇權、決策權、監(jiān)督權,這其中最重要的是黨員對掌權者的選擇權,對不稱職的領導干部罷免或撤換的權利,使黨員真正成為“管干部”的主體。要逐步推進黨務公開,增強透明度,使黨員更好地了解和參與黨內事務;要著意營造黨內不同意見平等討論的環(huán)境,鼓勵和保護黨員講真話、講心里話。

第二,要繼續(xù)推進黨內選舉制度的改革和完善。對黨內選舉制度進行實質性改造,使黨內選舉實現(xiàn)從有關領導機關和領導人主導的形式性選舉到充分體現(xiàn)選舉人意志的實質性的轉變,杜絕以任命制或變相任命制代替選舉的現(xiàn)象。適當擴大差額推薦和選舉的范圍和比例,逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍,通過黨內競爭來取代多黨競爭的潛在可能性,這樣既能保持執(zhí)政黨的執(zhí)政地位,又適應了社會利益多元化的客觀需求。

第三,要加大實行黨代表大會常任制改革的力度,從制度上確保黨代表大會能夠始終成為黨內唯一的最高決策機關和最高監(jiān)督機關,而不被別的機關所替代。同時,改革完善黨的紀律檢查機制,確保黨內專門監(jiān)督機關能夠進行“鐵面無私”的監(jiān)督。

(二)明確界定黨政職責

對于中國的黨政關系來說,各個政黨要明晰各自的職責所在,厘清權限責任范圍,不要交叉混淆。這種界定,要以執(zhí)政黨盡量不干預具體行政事務,不沾染、牽涉具體利益沖突為原則。作為執(zhí)政黨尤其是共產黨,其政黨的性質定位超越于西方政黨理論中“政黨是部分人利益代表”的概念,是“最廣大人民群眾根本利益的代表”,必須超脫于具體利益之羈絆,著眼于整個國家、民族的未來和長遠發(fā)展的大局,研究、制定宏觀的戰(zhàn)略性策略,為此,要保持與民眾經?；⒅贫然穆?lián)系渠道的暢通。中國特色政黨制度在六十多年的實踐中,也走過一段曲折和坎坷,尤其是 1957年“反右”、1958年“大躍進”、十年“文革”,應該說都是中國民主政治發(fā)展史上的血的教訓,也是中國共產黨執(zhí)政的彎路,不能不說黨的政策制定脫離了民眾的實際要求,脫離了中國的發(fā)展需求。當今中國,社會劇烈轉型、經濟體制迅速轉軌,在市場經濟的推動下,人們的利益從過去被強制性壓縮在一起的整體利益中分離出來,利益訴求大規(guī)模增長。新信息技術的發(fā)展,廣播、電視、網絡的普及,成為民眾實現(xiàn)民主參與的有力工具,對提出要求、形成民意起著非常大的作用,這使得執(zhí)政黨比較容易把握民意,“代表最廣大人民的根本利益”因而有了充實的內容,而不再是空洞的說辭。

(三)執(zhí)政黨要始終關懷、參與社會

關懷社會,就是指執(zhí)政黨要始終堅持人民的利益高于一切,忠實地代表人民利益,關心人民疾苦,全心全意為人民服務。黨要關懷社會,一個重要的前提條件是黨必須參與社會。所謂參與社會,就是黨在執(zhí)政的同時,必須全面回到社會,積極與社會形成最為密切的聯(lián)系。這是現(xiàn)代政治條件下,任何一個執(zhí)政黨保持執(zhí)政地位、實現(xiàn)有效執(zhí)政的重要基礎。

中國共產黨與社會有著十分密切的內在聯(lián)系,但是,這種聯(lián)系是基于單位制度的社會結構而形成的,往往體現(xiàn)為黨在各類社會組織中的存在。隨著改革和市場經濟的展開,傳統(tǒng)的政治、經濟、社會一體的社會組織解體,人們的社會生活和政治生活逐漸地從單位組織中脫離,回到社會本身。在這樣的條件下,黨與社會的關系已經開始逐漸產生距離。因此,在當今中國,必須重新考慮黨與社會的關系,重新建立黨與社會的聯(lián)系。在現(xiàn)代政治條件下,黨的活力來自黨員的作用,而黨員作用的發(fā)揮,除了黨員自身素質和黨的路線、政策之外,就取決于黨的基層組織。中國共產黨在中國社會的有效領導和對中國社會的有效整合,必須依靠基層組織。但是,隨著社會的變化和發(fā)展,基層組織尤其是單位內的基層組織的作用開始弱化。因此,如何重新激活基層組織,使組織作用和黨員作用同時支撐未來黨的建設和發(fā)展,就成了新時期黨建的戰(zhàn)略性問題。激活基層黨建的關鍵點有兩個:一是在組織和制度上真正實現(xiàn)黨要管黨的原則,使黨的基層組織成為動員黨員、團結黨員、發(fā)揮黨員作用的組織力量;二是重新定位黨的基層組織的功能,使其在變化的社會具有存在的價值和工作的意義。在新的功能中,要著重強化黨的組織功能和關懷、服務社會的功能[8]。

(四)加強同民間組織的聯(lián)系

改革開放使得黨、國家與社會高度一體的全能型中國政治發(fā)生重大裂變——國家與社會由一體走向分離,國家權力在退卻,社會權力在增長。與此同時,社會中的個體脫離傳統(tǒng)的組織紛紛獨立,個體與社會之間原有的緊密關系日益松散,甚至消失。這種裂變對中國特色政黨制度提出了一個十分現(xiàn)實的任務,即如何將從傳統(tǒng)體系和結構中蛻變出來的新的社會要素和社會力量整合為一個有機整體。在現(xiàn)代政治中,政黨具有政治性,同時也具有社會性。政黨的社會性,使政黨與民間組織的功能在許多方面具有互補性。政黨可以通過民間組織來動員和整合社會,更好地把握民意,將“最廣大人民的根本利益”落到實處。

基于社會轉型和新的社會建構體系的出現(xiàn),中國民間組織得到了迅速發(fā)展。據統(tǒng)計,截至 2007年底,全國共有依法登記的社會組織 38.1萬個。這些民間組織,基本上都是基于一定的利益訴求和功能訴求而形成的,在利益表達、公共治理和社會服務中往往具有明確的功能定位,有效發(fā)揮其功能是這些組織存在的前提與基礎。它們立足社會,同時面向社會與政府,其功能的發(fā)揮,既關系到社會,也關系到政府。所以,如果這些組織能夠從積極的角度發(fā)揮其功能,不僅有利于社會,而且有利于政府。創(chuàng)造這種雙贏的局面是政黨執(zhí)政所必須追求的。為此,執(zhí)政黨必須積極地網絡這些組織,建立制度化的聯(lián)系,從而使這些組織成為黨的聯(lián)系組織[9]。政黨應該利用所掌握的政治資源,提供必要的介體,有效吸納民間組織的政治參與和利益表達。在目前條件下,這些介體包括中國共產黨本身、民主黨派與社會團體、政協(xié)中的功能性組織等。

[1]王進芬.美國選民與國會議員的關系及其啟示[J].當代世界與社會主義,2005,(6).

[2]儲建國.當代各國政治體制——加拿大[M].蘭州:蘭州大學出版社,1998.132.

[3][4]周余云.全球化背景下世界政黨政治的發(fā)展 全球化與世界政黨變革[M].北京:中央黨校出版社,2007.6,7.

[5]郭亞丁.政黨差異性研究——中國共產黨與西方政黨的比較[M].北京:中國經濟出版社,2005.151.

[6]李濟時.英國選舉制度與代議制民主的效能分析——以民意代表性和統(tǒng)治有效性為視角[J].當代世界與社會主義,2006,(6).

[7]王長江.政黨現(xiàn)代化論[M].南京:江蘇人民出版社,2005.334.

[8]林尚立.領導與執(zhí)政:黨、國家與社會關系轉型的政治學分析[J].毛澤東鄧小平思想研究,2001,(6).

[9]林尚立.民間組織的政治意義:社會建構方式轉型與執(zhí)政邏輯調整[J].云南行政學院學報,2007,(1).

責任編輯:王 珊

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1002-0519(2010)04-0076-05

2010-03-29

齊春雷,女,安徽省社會主義學院副教授,主要從事政黨政治研究。