孫 凱,孫 琳

(北京市公安局 刑偵總隊(duì),北京 102614)

法治視野下我國警察權(quán)的規(guī)制與警政革新

孫 凱,孫 琳

(北京市公安局 刑偵總隊(duì),北京 102614)

警察權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分,警察權(quán)的運(yùn)行狀態(tài)在一定程度上標(biāo)志著一個(gè)國家法制文明的發(fā)展水平。目前我國正處于社會(huì)主義轉(zhuǎn)型時(shí)期,我國警察權(quán)在其運(yùn)行過程中存在許多問題,因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其加以規(guī)制,使之更加符合現(xiàn)代法治社會(huì)對(duì)警察權(quán)的效能要求,進(jìn)一步推動(dòng)我國警政革新的步伐。

警察權(quán);規(guī)制;革新

警察權(quán)是國家公共權(quán)力的重要組成部分,是國家依法賦予人民警察維護(hù)國家安全和社會(huì)治安秩序,保障百姓平安的強(qiáng)制力量。然而,權(quán)力是把雙刃劍。一方面,警察權(quán)是組織社會(huì)、維持秩序、實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)不可或缺的手段;另一方面,警察權(quán)自身所具有的單方性、主動(dòng)性、強(qiáng)制性又使得它成為一種極具擴(kuò)張性、侵略性的權(quán)力,一旦運(yùn)用不當(dāng),就會(huì)對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成致命的侵害。因此,如何對(duì)警察權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制,對(duì)促進(jìn)我國的警政革新具有深遠(yuǎn)的意義。

一、警察權(quán)的法理學(xué)分析

學(xué)界關(guān)于警察職權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)中,對(duì)治安行政管理權(quán)屬于行政權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)是明確并統(tǒng)一的,但對(duì)刑事偵查權(quán)是屬于行政權(quán)還是司法權(quán)的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。

那么,警察權(quán)尤其是其中的刑事偵查權(quán)到底應(yīng)該是什么性質(zhì)的權(quán)力呢?從司法權(quán)和行政權(quán)的特性來分析,警察權(quán)應(yīng)該是或主要是行政權(quán)而非司法權(quán)。因?yàn)樗痉?quán)與行政權(quán)在本質(zhì)上有不同的特性:一是司法權(quán)是對(duì)社會(huì)沖突所作的最終裁判,而行政權(quán)則不然;二是行政權(quán)是國家利益的代表,具有明顯的傾向性,而司法權(quán)具有中立性;三是行政權(quán)最基本的特性是上下一體、上命下從,而司法權(quán)具有獨(dú)立性;四是司法權(quán)不能主動(dòng)運(yùn)用,具有消極性,而行政權(quán)具有積極主動(dòng)性。這些特性是區(qū)分和判明權(quán)力屬性的基本標(biāo)準(zhǔn)。照此標(biāo)準(zhǔn),警察權(quán)應(yīng)該屬于行政權(quán)。[1]因?yàn)樗静环纤痉?quán)應(yīng)有的特性。一是公安機(jī)關(guān)和警察對(duì)治安案件的裁決和刑事案件的處理不具有終局性;二是公安機(jī)關(guān)和警察在刑事偵查過程中,不是消極被動(dòng)地作為,而是主動(dòng)出擊,采取的是典型的行政運(yùn)作方式;三是公安機(jī)關(guān)作為行政管理和處罰、刑事強(qiáng)制措施的決定者,維護(hù)國家、社會(huì)利益是其天性,它不是中立于政府和當(dāng)事人之間,而是代表政府對(duì)影響社會(huì)秩序的人員進(jìn)行追訴;四是在組織結(jié)構(gòu)中,行使偵查權(quán)的警察個(gè)體和組織必須服從和接受來自上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、命令,是一種典型的上命下從、上下隸屬的行政關(guān)系,顯示著行政權(quán)的性質(zhì)和特征。[2]

二、當(dāng)前我國警察權(quán)的異化分析

警察權(quán)的異化是指警察權(quán)的運(yùn)行脫離了其設(shè)定的本意,向另外的方向發(fā)展。我們可以將一切不正當(dāng)?shù)剡\(yùn)用警察權(quán)的行為稱為警察權(quán)的異化。從法制角度講,警察權(quán)的執(zhí)行必須嚴(yán)格遵循 “依法行政”原則,警察權(quán)內(nèi)在地存在著一種異化機(jī)制,使它有被擴(kuò)張而濫用的可能。

(一)警察權(quán)異化的表現(xiàn)

1.警察權(quán)本質(zhì)的異化

由于偏離了警察權(quán)的行政權(quán)本質(zhì),導(dǎo)致我國立法上本應(yīng)由司法機(jī)關(guān)獨(dú)享的權(quán)力賦予了警察機(jī)關(guān)。如按現(xiàn)代法治原則的要求,除在緊急情況下外,只有經(jīng)過法院的審查和批準(zhǔn),公安機(jī)關(guān)才有權(quán)對(duì)公民的人身、財(cái)產(chǎn)、隱私等權(quán)利進(jìn)行限制或剝奪。警察機(jī)關(guān)作為國家行政機(jī)關(guān)是無權(quán)自行剝奪或限制公民的人身、財(cái)產(chǎn)、隱私等基本權(quán)利的。但由于警察機(jī)關(guān)被認(rèn)為仍具有司法性,也賦予了其廣泛的對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行限制或剝奪的權(quán)利。警察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)那些有輕微違法行為者進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng),期限為 1至 3年,必要時(shí),還可以延長 1年;有權(quán)對(duì)吸食、注射毒品成癮的人員進(jìn)行強(qiáng)制戒毒,期限為 3至 6個(gè)月,最長可達(dá) 1年。以上兩種措施的嚴(yán)厲程度在期限上比所有附加刑和部分剝奪自由刑還長。另外,警察機(jī)關(guān)還有權(quán)對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安者處以 1至 15日拘留,合并執(zhí)行還可超過 15日,有權(quán)對(duì)違法犯罪嫌疑者進(jìn)行盤查留置,最長達(dá) 48個(gè)小時(shí),這兩種措施比許多國家的刑事拘留時(shí)間都長。為了維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序,國家應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)公民的權(quán)利和自由進(jìn)行一定的限制和剝奪。但按法治原則,作為行政機(jī)關(guān)的警察機(jī)關(guān)只有申請(qǐng)和執(zhí)行的權(quán)力,對(duì)于涉嫌違法者的行為是否確實(shí)符合法律所規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn),則必須由一個(gè)中立的機(jī)構(gòu),即由法院來進(jìn)行審查和判斷,而作為申請(qǐng)者和執(zhí)行者的警察機(jī)關(guān)同時(shí)兼任裁判者明顯違反了正當(dāng)法律程序的基本原則——任何人不得做自己的案件的法官。[3]23

2.警察權(quán)運(yùn)行的失范

警察權(quán)本質(zhì)上的異化導(dǎo)致其運(yùn)行中的失范。警察權(quán)運(yùn)行失范是對(duì)規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利、平衡利益格局的極大破壞。它將導(dǎo)致整個(gè)警務(wù)管理活動(dòng)處于極端混亂的狀態(tài)。[4]9警察權(quán)運(yùn)行失范如不能得到有效遏制,對(duì)失范警察權(quán)行為不能進(jìn)行適當(dāng)及時(shí)地救濟(jì),秩序?qū)㈦y以保持。警察權(quán)運(yùn)行中的失范主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(1)超越職權(quán)。警察機(jī)關(guān)越權(quán)實(shí)施警察行為,是最經(jīng)常發(fā)生的、也是最典型的警察權(quán)失范現(xiàn)象。超越警察權(quán)是指警察機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織及其人員以及受委托的組織或人員,超越法定或授權(quán)或委托的權(quán)力及其限度,而作出的不屬于警察職權(quán)范圍的警察行為。在我國各級(jí)公安機(jī)關(guān)的非警務(wù)活動(dòng)就是警察超越行政職權(quán)的最常見的現(xiàn)象。

(2)濫用職權(quán)。警察濫用職權(quán)主要表現(xiàn)為:刑訊逼供;濫用警械、武器;濫用刑事強(qiáng)制措施;濫用行政處罰權(quán);濫用行政確認(rèn)權(quán)和行政許可權(quán)。不過,對(duì)濫用職權(quán)的認(rèn)定是實(shí)踐中較難把握的問題。對(duì)如何認(rèn)定濫用職權(quán),曾有人建議采取下述方法:考察案件自身情節(jié)與裁量法律的關(guān)系,考察案件與案件之間的關(guān)系,考察案件事實(shí)與法律規(guī)定的關(guān)系,考察法律條文本身的內(nèi)容等。[5]

(3)不履行職權(quán)。不履行職權(quán)是指警察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)的規(guī)定行使職權(quán)、履行職責(zé)而拒不行使職權(quán)、履行職責(zé)的行為,也稱為失職行為。因?yàn)樾惺孤殭?quán)不僅是警察機(jī)關(guān)擁有的權(quán)力,也是其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人權(quán)保障意識(shí)的提高,以結(jié)果來確定責(zé)任的原則逐漸為越來越多的國家所采用,即便是因客觀條件不足而不作為,只要對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成了損害,在許多國家也要追究警察機(jī)關(guān)的無過錯(cuò)責(zé)任。[4]11

(4)警察程序違法。一是程序的異化。即程序的實(shí)際履行違背程序本來的設(shè)立目的。如立案程序,它是我國偵查程序的一個(gè)重要組成部分,但在實(shí)踐中,有的警察機(jī)關(guān)和偵查人員將刑事案件當(dāng)成一般治安案件來辦理,大案化小、重罪化輕、以罰代刑。還有的對(duì)刑事案件“不破不立”、“先破后立”,導(dǎo)致立案不實(shí)。[6]二是程序的弱化。即程序因得不到強(qiáng)有力的保證或缺少監(jiān)督而沒有得到完全遵守。三是程序的虛化。即程序被完全拋棄。程序的虛化往往表現(xiàn)為警察機(jī)關(guān)及警察嚴(yán)重違反程序,有法不依,執(zhí)法犯法。[7]

(二)警察權(quán)異化的原因分析

1.警察權(quán)力設(shè)置存在缺陷

一是警察權(quán)定位不準(zhǔn)。在我國,警察權(quán)是行政權(quán)與司法權(quán)統(tǒng)一,我國刑法第九十四條更明確將偵查人員界定為“司法工作人員”。但從本質(zhì)上講,警察權(quán)主要是行政權(quán),在國外,對(duì)之都有實(shí)體和程序上的嚴(yán)格限制,但在我國,目前對(duì)警察職權(quán)活動(dòng),還沒有完全被納入到司法審查和控制的范圍,受到有效的限制與制約。二是警察機(jī)構(gòu)過于龐雜。公安機(jī)關(guān)是我國警察機(jī)關(guān)的主體,除國家安全機(jī)關(guān)以外,在我國 “大一統(tǒng)”的警察權(quán)體制下,維護(hù)治安的行政職權(quán)和偵破犯罪的刑事職權(quán)都是由公安機(jī)關(guān)行使。與此同時(shí),公安機(jī)關(guān)內(nèi)部,特別是基層 (如派出所)內(nèi)部的分工卻并不明確,管理體制也比較混亂。職能過多、權(quán)限過大,容易在無形中助長警察階層的特權(quán)意識(shí),與現(xiàn)代法治社會(huì)的通論——警察的權(quán)力愈小,表明社會(huì)的法治化程度愈高格格不入。[8]三是警察權(quán)力高度壟斷。我國絕大部分警察權(quán)都由公安機(jī)關(guān)行使,警察行政職權(quán)與刑事職權(quán)也只是在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部存在部門上的劃分而已,從而形成一種高度壟斷的警察體制。警察機(jī)關(guān)享有的廣泛權(quán)力中,相當(dāng)一部分是處罰權(quán),在現(xiàn)行的警察制度下,這些權(quán)力的行使極不規(guī)范,基本上都是自我授權(quán)、自我決定、自我實(shí)施的,刑事偵查中的強(qiáng)制措施、偵查行為也是如此。因此,這種權(quán)力的行使具有相當(dāng)程度的任意性和不確定性。數(shù)據(jù)表明,在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中,盡管政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的控制力在減弱,但旨在維持公共秩序的警察權(quán)并沒有出現(xiàn)任何收縮和轉(zhuǎn)移的趨勢。[6]

2.規(guī)制機(jī)制的兩難境況

警察權(quán)天然具有跳出制度約束的品格,警察制度設(shè)計(jì)者往往面臨兩難困境,無法在實(shí)踐中尋找矛盾利益的最佳平衡點(diǎn),而總是存在或多或少的偏向和損害,這就使得警察權(quán)合理地?fù)碛辛酥贫缺Ｕ虾屠弥贫热毕莸目赡苄浴9]實(shí)際上,警察權(quán)行使所針對(duì)的社會(huì)問題,都是其它行政機(jī)關(guān)無力或不愿處置的難題,警察權(quán)因此必須承擔(dān) “維護(hù)治安”、“維護(hù)社會(huì)秩序”這一模糊概括的角色。警察權(quán)行使過程中必須大量地采用非司法化的緊急處理辦法,或運(yùn)用自由裁量權(quán)解決社會(huì)中紛繁的沖突事件。當(dāng)立法者企圖制定明確的體系制度以對(duì)警察權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)制時(shí),它即面臨一個(gè)激烈的兩難抉擇:如果一個(gè)旨在規(guī)制權(quán)力的制度被細(xì)微地明確,則警察權(quán)力得以自由展開的空間被局限,警察可能無法在發(fā)生任何社會(huì)侵?jǐn)_事件時(shí)援用有效的法律措施制止或避免侵害擴(kuò)大,也可能以法律未授權(quán)之理由拒絕社會(huì)對(duì)處理事故的請(qǐng)求。相反地,如果一項(xiàng)旨在維護(hù)社會(huì)治安的制度被寬松地授予警察權(quán)不受合法目的與合理根據(jù)為支撐的自由裁量,警察權(quán)可能泛化并積極介入種種社會(huì)控制方法中,從而導(dǎo)致侵害公民私權(quán)的失約行為。

3.公共物品的外部性

公共物品具有消費(fèi)上的非競爭性和非排他性。由于非排他性,任何一個(gè)消費(fèi)者消費(fèi)一單位商品的機(jī)會(huì)成本總為零。而非競爭性意味著,沒有任何消費(fèi)者要為它所消費(fèi)的公共物品去與其他任何人競爭。因此消費(fèi)者就會(huì)盡量少支付給生產(chǎn)者以換取消費(fèi)公共物品的權(quán)利。警察服務(wù)作為公共物品提供是社會(huì)每一個(gè)人的公共安全,而某些單位和個(gè)人舉辦了商業(yè)活動(dòng)要求警察機(jī)關(guān)免費(fèi)提供服務(wù),此時(shí)警察服務(wù)的對(duì)象是特定的機(jī)構(gòu)或公民個(gè)人,活動(dòng)的范圍主要限于私人權(quán)利領(lǐng)域。商業(yè)活動(dòng)的目的是營利,則警察提供的安全服務(wù)維護(hù)的是私人利益,產(chǎn)生了消費(fèi)的外部不經(jīng)濟(jì)。雖然此類服務(wù)于警察公共服務(wù)是相通的,不可分割的,但完全可以通過私人物品 (保安公司)或征稅的形式對(duì)警察的服務(wù)勞動(dòng)予以補(bǔ)償。

4.立法不完善

警察立法不完善,造成警察權(quán)行使無法可依,或法律陳舊過時(shí),有法不能依。一是警察組織立法不完善。我國現(xiàn)行的警察組織法律有 1954年頒布施行的《公安派出所組織條例》和 1995年頒布施行的《人民警察法》。有關(guān)警察組織的行政法規(guī)有 1997年發(fā)布施行的《公安機(jī)關(guān)督察條例》和2000年修正的《人民警察警銜標(biāo)志式樣和佩帶辦法》。大量具體的警察組織立法是以公安部部門規(guī)章、規(guī)范性文件的形式存在。《人民警察法》雖然規(guī)定了警察機(jī)關(guān)設(shè)置、錄用條件,但過于原則簡單,操作性不強(qiáng)。二是警察行為立法較粗陋。在偵查刑事案件過程中,《刑事訴訟法》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》對(duì)行使偵查權(quán)的規(guī)定過于簡單,給警察辦案留下了太大的自由發(fā)揮空間?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第二百二十條“對(duì)犯罪嫌疑人違法所得的財(cái)物及其孳息,應(yīng)當(dāng)依法追繳”,辦案人員可以自行決定追繳犯罪嫌疑人的財(cái)物,而不論財(cái)物的價(jià)值、性質(zhì)、用途和扣押的期限。有些扣押財(cái)產(chǎn)長年不能做出結(jié)論,犯罪嫌疑人都死亡了,財(cái)產(chǎn)仍被作為贓款不予發(fā)還家屬。[10]

5.管理體制上存在弊端

一是基層民警超負(fù)荷的工作量、相對(duì)低下的收入、較差的社會(huì)承認(rèn)度與高標(biāo)準(zhǔn)的紀(jì)律、高風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任,形成了巨大的思想落差,從而使相當(dāng)部分基層民警對(duì)警察這個(gè)職業(yè)缺乏認(rèn)同感和歸屬感,反映在隊(duì)伍問題上表現(xiàn)為隊(duì)伍思想不穩(wěn)、凝聚力下降、愛崗敬業(yè)精神淡化、工作積極性不高。二是執(zhí)法工作嚴(yán)格的考核要求,嚴(yán)厲的責(zé)任追究倒查制度,同法律法規(guī)不全、執(zhí)法依據(jù)不足、操作性不強(qiáng)、執(zhí)法環(huán)境惡化,形成了強(qiáng)烈的思想困惑,使基層民警在心理上對(duì)執(zhí)法工作產(chǎn)生一定恐懼感。反映在問題上表現(xiàn)為隊(duì)伍士氣不高、干勁不足、消極厭戰(zhàn)、縮手縮腳、缺乏工作激情。三是持續(xù)嚴(yán)打的高壓態(tài)勢與案件不斷激增的高危態(tài)勢,民警心血的巨大付出與行風(fēng)評(píng)議的末位現(xiàn)實(shí),使民警對(duì)搞好社會(huì)治安產(chǎn)生信心危機(jī),發(fā)出警察行當(dāng)“沒法干了”的感慨。反映在問題上表現(xiàn)為能被動(dòng)應(yīng)付、能干多少就算多少等觀念,急功近利,搞短期的、立竿見影式的專項(xiàng)斗爭有積極性,而對(duì)長效性、周期長、見效慢的基礎(chǔ)工作勁頭不足。四是警力嚴(yán)重不足,工作超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn),使“充電”時(shí)間少,培訓(xùn)再學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)少,公安隊(duì)伍整體素質(zhì)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)斗爭的需要。反映在問題上表現(xiàn)為業(yè)務(wù)素質(zhì)不強(qiáng),辦案能力不高,處置方法欠當(dāng)。[11]

6.監(jiān)督制約機(jī)制不完善

現(xiàn)代法治追求國家權(quán)力的相互制衡,而我國警察權(quán)力的行使恰恰缺少應(yīng)有的制衡。首先,法院對(duì)公安機(jī)關(guān)缺乏制衡。如法院對(duì)公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施既無事前批準(zhǔn)權(quán),也無事后審查權(quán)。其次,檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)也缺乏制衡。警檢關(guān)系使得檢察機(jī)關(guān)在行使對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)時(shí)處于極為尷尬的地位:形式上是警檢對(duì)等平行關(guān)系,實(shí)際上則是警主檢輔,檢察權(quán)對(duì)警察權(quán)的控制力相當(dāng)薄弱,更缺乏對(duì)偵查活動(dòng)的司法審查,法律監(jiān)督的權(quán)威性無從體現(xiàn)。最后,在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督方面,我國現(xiàn)行警察法第六章、第七章分別規(guī)定了執(zhí)法監(jiān)督和法律責(zé)任,但這些條文都是較為籠統(tǒng)的原則性規(guī)定,缺乏具體的操作性規(guī)定。上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督也往往由于部門利益保護(hù)等因素,在很多情況下得不到真正落實(shí)。

三、我國警察的規(guī)制與警政革新

警察權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分,警察權(quán)的運(yùn)行狀態(tài)在一定程度上標(biāo)志著一個(gè)國家法制文明的發(fā)展水平。目前我國正處于社會(huì)主義轉(zhuǎn)型時(shí)期,我國警察權(quán)在其運(yùn)行過程中存在許多問題,因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其加以規(guī)制,具體而言:

(一)健全法制是警察權(quán)規(guī)制的保障

法律是權(quán)力的來源,法治意味著政府的全部權(quán)力必須有法律授權(quán)。[12]高質(zhì)量的立法,科學(xué)完備法律體系,是實(shí)行人權(quán)的法制保障,使尊重和保障人權(quán)做到有法可依的基本前提。目前我國有關(guān)警察權(quán)的立法比較混亂,法律法規(guī)不統(tǒng)一的現(xiàn)象仍然存在。警察權(quán)除了源于法律的授予外,還源于大量的行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章的授權(quán)。特別是一些授權(quán)警察實(shí)施限制人身自由的處罰和強(qiáng)制措施的規(guī)定還沒有及時(shí)全面清理,如現(xiàn)存的由國務(wù)院行政法規(guī)和公安部規(guī)章所確定的勞動(dòng)教養(yǎng)制度等。而根據(jù)《立法法》的規(guī)定,對(duì)限制人身自由的處罰和強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定。因此,我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)立法的控制,根據(jù) “法無明文規(guī)定即禁止”的原則,警察權(quán)的行使必須由法律明確規(guī)定。同時(shí)盡快組織清理不合時(shí)宜的法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)定等法律規(guī)范性文件,完善操作性強(qiáng)的統(tǒng)一的警察權(quán)法律、法規(guī)體系,以明確界定警察權(quán)的范圍,使各種形態(tài)的警察執(zhí)法都有相應(yīng)的權(quán)力形式而真正成為法律意義上的權(quán)力。[13]

(二)司法審查是警察權(quán)規(guī)制的關(guān)鍵

用權(quán)力制約權(quán)力是現(xiàn)代行政的必要手段。警察權(quán)作為強(qiáng)大的國家權(quán)力,有著天然的攻擊性和侵犯性,容易自我擴(kuò)張和膨脹。無論是治安行政管理還是偵查犯罪,警察權(quán)都不可避免地會(huì)影響和限制公民的權(quán)利。當(dāng)警察權(quán)與公民權(quán)發(fā)生碰撞和沖突起爭議的時(shí)候,就有必要尋求超然中立的司法權(quán),作為社會(huì)正義的最后一道防線,對(duì)紛爭作出最終的裁決。因此,將警察權(quán)納入到司法權(quán)的控制之下并進(jìn)行適當(dāng)?shù)乃痉▽彶橐呀?jīng)成為很多國家的一項(xiàng)司法制度。這一制度要求,對(duì)偵查活動(dòng)中采取的剝奪或者限制人身自由的強(qiáng)制性措施,除例外情形以外,要由司法機(jī)關(guān)作出決定,而偵查機(jī)關(guān)自身無權(quán)決定。鑒此,應(yīng)該把警察擁有的行政處罰決定權(quán)改為申請(qǐng)權(quán)。例如警察要對(duì)公民罰款,而公民有異議時(shí),由法院來舉行聽證,雙方進(jìn)行辯論,最終由法院作出決定。同時(shí),從刑事法治的長遠(yuǎn)發(fā)展來看,應(yīng)該將司法審查機(jī)制延伸到審判之前,對(duì)刑事偵查中剝奪、限制個(gè)人權(quán)益和自由的措施,納入到司法權(quán)的控制之下。[1]確立司法授權(quán)、司法審查和司法救濟(jì)機(jī)制,使所有涉及個(gè)人基本權(quán)益的事項(xiàng)都由中立的司法機(jī)構(gòu)來決定,以有效地保障被告人的正當(dāng)權(quán)益。

(三)監(jiān)督機(jī)制是警察權(quán)規(guī)制的后盾

加強(qiáng)對(duì)警察權(quán)的制約和監(jiān)督,是保障公民權(quán)利必不可少的手段。主要包括三個(gè)方面:

1.強(qiáng)化并完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。目前在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部已經(jīng)具備了一定規(guī)模的監(jiān)督制約體系,其中督察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用更大,因而完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的重點(diǎn)應(yīng)在完善督察機(jī)構(gòu)的工作上。[14]

2.為當(dāng)事人和社會(huì)公眾對(duì)警察權(quán)監(jiān)督創(chuàng)造條件,充分調(diào)動(dòng)當(dāng)事人和社會(huì)公眾參與警務(wù)監(jiān)督的積極性。社會(huì)公眾參與警察權(quán)的監(jiān)督具有很多優(yōu)點(diǎn),特別是當(dāng)事人的監(jiān)督,警察權(quán)的行使結(jié)果與其有直接的利害關(guān)系。但如果要讓社會(huì)公眾和當(dāng)事人對(duì)警察權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督必須滿足一個(gè)條件,即警務(wù)信息公開。特別是對(duì)當(dāng)事人,警察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)并充分告知警察權(quán)運(yùn)作的過程和結(jié)果以及過程、結(jié)果形成的依據(jù)和理由。

3.建立嚴(yán)格、客觀、不以警察組織自身利益為核心的績效評(píng)估體系?？冃гu(píng)估的存在促使警察組織必須按評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)而不是按自己任意的妄想去行事。同時(shí),績效評(píng)估也為整個(gè)社會(huì)從外部監(jiān)督警察行為提供了基準(zhǔn)線,社會(huì)對(duì)警察權(quán)從外部進(jìn)行的監(jiān)督評(píng)判,包括輿論的評(píng)論、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督以及廣大民眾的議論都將從外部為警察權(quán)行使的改進(jìn)提供壓力,從而為監(jiān)督警察權(quán)提供可能。但是值得注意的是,在進(jìn)一步完善和健全執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度,加強(qiáng)執(zhí)法和辦案質(zhì)量評(píng)估工作的同時(shí),應(yīng)改革目前的公安機(jī)關(guān)業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn),不能只追求破案,把辦案數(shù)、破案率、定罪率這些單純體現(xiàn)追究目的的大指標(biāo)作為唯一的考核標(biāo)準(zhǔn)?？赏ㄟ^設(shè)立警民聯(lián)系信箱或網(wǎng)站,聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)督員或定期委托專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行民意調(diào)查等具體運(yùn)作方式,完成考核工作。

(四)體制革新是警察權(quán)規(guī)制的依托

警察權(quán)失范多依托于一定的行政制度,對(duì)其進(jìn)行制度約束就應(yīng)以警察學(xué)維度的考察為出發(fā)點(diǎn),應(yīng)著力于警察管理體制、組織制度等方面的改革。具體而言:

1.建立適應(yīng)公安機(jī)關(guān)特點(diǎn)的人事管理機(jī)制,將公安經(jīng)費(fèi)保障納入法制軌道,這是警察權(quán)力有效運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)。公安隊(duì)伍是一支半軍事化的隊(duì)伍,人數(shù)多、專業(yè)性強(qiáng)、危險(xiǎn)性大,而領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)少,民警職級(jí)、待遇長期偏低。因此,應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到公安工作的特殊性與公安經(jīng)費(fèi)保障的重要性,將公安經(jīng)費(fèi)保障納入法制軌道。建立符合公安職業(yè)特點(diǎn)的人民警察職務(wù)序列,在國家公務(wù)員序列中單列出來,按照“高于地方,略低于軍隊(duì)”的原則,加大警銜工資在民警工資構(gòu)成中所占的比例,提高民警生活待遇,考慮設(shè)立優(yōu)厚的養(yǎng)老金制度,以確保公安機(jī)關(guān)充分履行職責(zé)。最大限度的減少公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)公務(wù)員之間、公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與基層民警之間在職級(jí)待遇上的差別,充分調(diào)動(dòng)廣大民警特別是一線民警的工作積極性和創(chuàng)造力。

2.建立“條塊結(jié)合、以條為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。在保證黨對(duì)公安工作絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上,加大公安內(nèi)部垂直管理力度。市 (地)以下公安機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理,保留縣級(jí)公安機(jī)關(guān)建制,改為市公安局的派出機(jī)構(gòu),下屬派出所進(jìn)行重新整合,建立警署。根據(jù)城區(qū)規(guī)模大小和治安復(fù)雜程度等情況設(shè)立分局或警署,直接隸屬于市公安局,由市公安局實(shí)行組織、人事、業(yè)務(wù)上的直接領(lǐng)導(dǎo),將管事、管人、管錢一致起來,確保政令暢通,最大限度發(fā)揮公安機(jī)關(guān)整體作戰(zhàn)效能。減少地方和部門保護(hù)主義指令的干擾,減少非警務(wù)活動(dòng),這樣既有利于加大隊(duì)伍管理監(jiān)督的力度,保持隊(duì)伍純潔性,不斷提高隊(duì)伍建設(shè)水平和隊(duì)伍整體素質(zhì),有利于改善縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障,縮小同一地區(qū)間民警待遇差別,調(diào)動(dòng)民警工作積極性。[4]

3.加快警察機(jī)關(guān)內(nèi)部制度建設(shè)

一是在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部確立職能分離制度。該制度要求將公安行政主體內(nèi)部的某些相互聯(lián)系的職能加以分離,使之分屬于不同的機(jī)構(gòu)或不同的工作人員掌管,保障警察權(quán)的正確行使。二是完善執(zhí)法責(zé)任過錯(cuò)追究制度,健全對(duì)警察機(jī)關(guān)的超越職權(quán)、濫用職權(quán)行為的變更或撤銷的法律制度,并完善對(duì)警察機(jī)關(guān)違法失職的不作為行為的責(zé)令其作為的法律制度,以及因此對(duì)他人合法權(quán)益造成損害的國家賠償責(zé)任制度。[15]三是健全并完善對(duì)警察人員在行使警察權(quán)中的違法失職、濫用職權(quán)、貪贓枉法、拘私枉法行為的行政責(zé)任制度、刑事責(zé)任制度以及因其違法行為引起國家賠償?shù)淖穬斨贫取?/p>

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責(zé)任編輯:韓 靜

A bstract:Police power is an important component of state power.To some extent,the operation condition of police power symbolizes the civilization levelof the developmentof a country’s legal system.Atpresent,China is undergoing the socialist transitional period.There are many problems in the course of police power operation in China.Therefore,police power shall be regulated to meet the requirements ofmodern legal society and to further accelerate policing system innovation.

Key w ords:police power;regulation;innovation

The Regulation of China’s Police Power and Policing System Innovation from the Perspective of law

Sun Ka i,Sun L in
(Contingent of Cr iminal Investigation,BeijingMunicipal Public SecurityBureau,Beijing 102614,China)

D631

A

1009-3745(2010)01-0109-06

2009-11-19

孫凱 (1983-),男,北京人,北京市公安局刑偵總隊(duì)九大隊(duì)助理工程師,三級(jí)警司,從事刑事偵查學(xué)研究;孫琳 (1960-),男,北京人,北京市公安局刑偵總隊(duì)九大隊(duì)大隊(duì)長,一級(jí)警督,從事刑事偵查學(xué)研究。