姬新江,金 凌,王正蒼

(廣東警官學(xué)院 法律系,廣東 廣州 510232)

警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)論綱

姬新江,金 凌,王正蒼

(廣東警官學(xué)院 法律系,廣東 廣州 510232)

警察權(quán)益具有普遍性和特殊性,既包括警察的執(zhí)法權(quán)益,也包括警察作為公民應(yīng)享有的基本權(quán)利。警察權(quán)益遭受侵害,既有社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾加劇、公民法律意識(shí)淡薄、違法犯罪暴力化傾向嚴(yán)重和法制不健全、對(duì)侵害警察權(quán)益行為懲治力度不夠、暴力襲警成本較低等原因;也有警察自身執(zhí)法能力不高、自我防護(hù)意識(shí)不強(qiáng)和防護(hù)裝備落后,以及公安機(jī)關(guān)不善于充分利用現(xiàn)有法律武器維權(quán)等多方面的原因。由此看來,保護(hù)警察權(quán)益是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,必須采取多方面的措施。

警察權(quán)益;警察權(quán)威;警察權(quán)益保護(hù)

近年來,警察在執(zhí)法過程中,其人身、財(cái)產(chǎn)、精神以及其它合法權(quán)益受到不法侵害的情形時(shí)有發(fā)生,暴力襲警、暴力抗法、誣告陷害、惡意投訴、電話騷擾,對(duì)警察親屬威脅、恐嚇,甚至剝奪其生命等,這些不法侵害警察權(quán)益的行為,不僅給警察造成了巨大的心理負(fù)擔(dān)、精神壓力和一定程度的人身、財(cái)產(chǎn)損害,而且使警察的執(zhí)法權(quán)威、國(guó)家公權(quán)力的有效社會(huì)影響受到挑戰(zhàn)。因此,對(duì)我國(guó)當(dāng)前警察執(zhí)法權(quán)益受侵害的現(xiàn)狀,造成這種現(xiàn)狀的諸多因素以及警察執(zhí)法權(quán)益受侵害后尋求司法及行政救濟(jì)的途徑進(jìn)行理性的分析,并在法律層面有一個(gè)合理的論證,實(shí)有必要。

一、警察執(zhí)法權(quán)益的界定

對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益的界定,學(xué)者們從不同的角度作出不同的表述,代表性的觀點(diǎn)有:1)警察執(zhí)法權(quán)益是公安機(jī)關(guān)和人民警察在依法履行職責(zé),進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng) (如治安管理、戶籍管理、交通管理、消防管理、邊防管理、出入境管理檢查、糾正違章、辦證、執(zhí)行行政處罰、執(zhí)行行政強(qiáng)制措施等)和刑事司法活動(dòng) (如實(shí)施刑事強(qiáng)制措施和執(zhí)行刑罰等)的過程中享有的權(quán)益,包括與執(zhí)法活動(dòng)密切聯(lián)系的公安機(jī)關(guān)和人民警察的其他合法權(quán)益如財(cái)物、裝備等財(cái)產(chǎn)權(quán),健康權(quán)、休息權(quán)、名譽(yù)權(quán)、生命權(quán)、勞動(dòng)保障和報(bào)酬權(quán)以及撫恤優(yōu)待權(quán)等。[1]2)警察執(zhí)法權(quán)益就是公安機(jī)關(guān)人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時(shí),應(yīng)當(dāng)享有的不容侵犯的權(quán)力。具體來說,是指警察在執(zhí)行公務(wù)時(shí)其人格不容侮辱和侵害;其人身、財(cái)產(chǎn)、精神及其它不受侵害;警察在執(zhí)行公務(wù)中和執(zhí)法后不容受到誣告陷害;其家人和親屬不容受到打擊報(bào)復(fù)等等[2]。3)“從某種意義上講,警察的執(zhí)法權(quán)益并不僅僅是其個(gè)人的某種權(quán)益,而是具有了公共權(quán)益的性質(zhì)。侵犯執(zhí)法警察,實(shí)則是對(duì)政府的社會(huì)控制機(jī)構(gòu)的侵害,是對(duì)警察執(zhí)法權(quán)威的挑釁”。[3]“以上對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益的定義,都揭示出了警察執(zhí)法權(quán)益的某個(gè)或某些要素,包含了對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益的正確認(rèn)識(shí)。由于忽略了警察執(zhí)法權(quán)益屬性的多樣性以及這些屬性的內(nèi)在統(tǒng)一性,以致于割裂了對(duì)象的整體性,過于強(qiáng)調(diào)某一要素,致使其他要素成為盲區(qū)。我們認(rèn)為,對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益的界定,應(yīng)當(dāng)考慮如下因素:一是警察身份的 “雙重性”,即警察在依法從事警務(wù)活動(dòng)時(shí)其為“國(guó)家公職人員”,在日常的市民生活中其身份與 “普通公民”無二;二是警察執(zhí)法權(quán)益的邊際確定,即警察執(zhí)法權(quán)益系警察個(gè)體 (警務(wù)工作者)的個(gè)人權(quán)益,還是警察作為國(guó)家治安行政實(shí)體,其所代表的警察機(jī)關(guān)的權(quán)益或其所最終維護(hù)的國(guó)家權(quán)益。

在綜合以上學(xué)者對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益的理解,以及對(duì)警察權(quán)益進(jìn)行定義時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮的因素的基礎(chǔ)上,我們將警察執(zhí)法權(quán)益定義為:警察基于國(guó)家法律法規(guī)之規(guī)定,在防止公共危害,維護(hù)社會(huì)安寧秩序,指導(dǎo)民眾生活以及協(xié)助政府諸般行政管理的過程中,所享有的人身、財(cái)產(chǎn)及其它法益,以及警察行使國(guó)家公權(quán)力所維護(hù)的社會(huì)公共利益。

為了對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益有更為全面、深入的理解和認(rèn)識(shí),我們將從警察執(zhí)法權(quán)益的法律屬性、內(nèi)涵描述等幾方面作理性而細(xì)致的剖析:

(一)警察執(zhí)法權(quán)益的法律屬性

對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益的法律屬性加以明確,一是有助于對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律制度的完善,提供較為充分的立法素材和立法的理論儲(chǔ)備;二是對(duì)于警察執(zhí)法權(quán)益的侵害行為,權(quán)益受損的警察尋求司法及司法外救濟(jì)的途徑,為 “一元”還 “多元”劃定一個(gè) “法律邊際”。

要確定警察執(zhí)法權(quán)益的法律屬性,首先應(yīng)當(dāng)對(duì)“警察”的內(nèi)涵有明晰的認(rèn)識(shí)?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)警察的定義是:“警察是指具有武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政人員?！盵5](學(xué)者們對(duì)警察的定義紛繁多樣,但均不外乎將警察定位在 “國(guó)家治安武裝力量”或 “國(guó)家行政武裝實(shí)體”或 “維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序之行政行為”[6])警察的個(gè)體屬性在此被凸顯出來,這完全符合警察作為一種社會(huì)職業(yè),參與其中的獨(dú)立個(gè)體,在承擔(dān)維護(hù)社會(huì)公序時(shí),其獨(dú)立的法律人格仍可完整的保留。從這個(gè)意義講,將警察執(zhí)法權(quán)益界定在 “私權(quán)”的范圍是恰如其分的。但是,將警察執(zhí)法權(quán)益僅僅界定在 “私權(quán)”之上,又有失偏頗。因?yàn)榫煸谝婪ㄐ惺蛊渎殭?quán)時(shí),雖然是以一個(gè)個(gè)獨(dú)立的個(gè)體面目出現(xiàn),但是其個(gè)體行為的依據(jù),則是來自國(guó)家的授權(quán),來自于法律、法規(guī)的規(guī)定,而且其行為所謀求的利益,也非其個(gè)體私利,而是歸屬于國(guó)家,國(guó)家是警察執(zhí)法的第一 “受益人”,警察在執(zhí)法中受到不法侵害,不僅使警察本人權(quán)益受損,同時(shí)也令國(guó)家利益受損,這主要表現(xiàn)為國(guó)家公權(quán)被 “蔑視”,國(guó)家 “公序”尤其使政治公序受到挑戰(zhàn),因此,從此意義上講,警察執(zhí)法權(quán)益的“公權(quán)”屬性也是顯而易見的,所以,筆者認(rèn)為,警察執(zhí)法權(quán)益就其法律屬性而言,應(yīng)系“私權(quán)”與“公權(quán)”兼而有之。

(二)警察執(zhí)法權(quán)益的內(nèi)涵描述

警察執(zhí)法權(quán)益中具有“私權(quán)”性質(zhì)的權(quán)利,筆者將其概括為兩大類:一是人身權(quán),二是財(cái)產(chǎn)權(quán)。其中,人身權(quán)又包括人格權(quán)和身份權(quán)。警察執(zhí)法中的人格權(quán)與普通公民在民事生活中享有的人格權(quán)并無二致,既包括一般人格權(quán),也包括具體人格權(quán)。而在一般人格權(quán)中,警察的 “人格尊嚴(yán)權(quán)”,在其執(zhí)法過程中不僅顯現(xiàn)的格外突出,同時(shí)也充滿了“蒼白”和“無奈”。在吉林發(fā)生的警察執(zhí)法中,被執(zhí)法相對(duì)人連抽數(shù)個(gè) “耳光”,被抽的警察未有任何“防衛(wèi)”行為,事后有媒體進(jìn)行了全面報(bào)道,對(duì)人民警察在執(zhí)法中 “罵不還口,打不還手”的表現(xiàn)大加褒揚(yáng),但我們以為,這種褒揚(yáng)更多的是在道德層面對(duì)警察的行為給予評(píng)判,而沒有將警察作為法律的執(zhí)行者,抑或作為一個(gè)普通公民其法律權(quán)益、其 “人格尊嚴(yán)”在法律上應(yīng)尊重和保護(hù)的權(quán)利主體來看待。

警察執(zhí)法中因執(zhí)法相對(duì)人的行為受到侵害與執(zhí)法相對(duì)人以外第三人的侵害,可否均被涵蓋?對(duì)于執(zhí)法相對(duì)人侵害警察人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)益,應(yīng)當(dāng)包括在“警察執(zhí)法權(quán)益的內(nèi)涵”中,似無異議,但是,對(duì)執(zhí)法相對(duì)人以外的第三人侵害警察權(quán)益,鮮有學(xué)者論及。發(fā)生在京珠高速花都北興段三名警察在對(duì)有關(guān)常發(fā)事故路段進(jìn)行勘查、巡視時(shí)(該路段多次發(fā)生事故,警察對(duì)該路段的規(guī)劃及設(shè)置是否存在“缺陷”存有疑慮),被一湖南藉車輛撞上,造成三名警察犧牲的嚴(yán)重后果 (3·1特大交通事故),但該車輛并非被執(zhí)法的對(duì)象,這一惡性事故為我們探求“警察執(zhí)法權(quán)益的內(nèi)涵”提供了極具價(jià)值的素材。

(三)警察執(zhí)法權(quán)益的內(nèi)容陳述

警察執(zhí)法中的自身權(quán)益無論人身抑或財(cái)產(chǎn)抑或精神利益當(dāng)屬題中之意,那么,警察執(zhí)法所謀求的公法利益可否被包容?我們的觀點(diǎn)是,警察執(zhí)法權(quán)益不僅包含警察自身權(quán)益,還應(yīng)當(dāng)包括警察執(zhí)法所追求的公法利益,即我們常說的“政治公序”與“經(jīng)濟(jì)公序”,唯有此,方可說明警察執(zhí)法的“正當(dāng)性”所在;

以公民權(quán)利為基礎(chǔ)和參照,鑒于警察職業(yè)和執(zhí)行警察公務(wù)的特定條件,作為具有特殊執(zhí)法身份和地位的警察,其權(quán)益內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下方面:生命健康權(quán);司法特別保護(hù)權(quán);人格尊嚴(yán)權(quán);傷亡撫恤權(quán);獲得工作報(bào)酬權(quán);接受教育培訓(xùn)權(quán);休息休假權(quán)。

二、警察執(zhí)法權(quán)益受侵害的現(xiàn)狀

暴力襲警在各類侵害警察權(quán)益的行為形態(tài)中位居首位。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2004年陜西省共發(fā)生暴力襲警案件 403起,有 519名民警受到了不同程度的傷害,實(shí)施暴力襲警行為的犯罪嫌疑人共計(jì)783人。據(jù)調(diào)查分析,陜西省 2004年以來所發(fā)生的暴力襲警案件具有以下特征:一是暴力襲警分子行為方式主要表現(xiàn)為公然挑釁、抗拒執(zhí)法、報(bào)復(fù)泄憤、逃避打擊等;二是暴力襲警案件的主體主要集中在中青年這一年齡段,農(nóng)民職業(yè)者幾乎占一半,其后依次為無業(yè)者、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、工人、學(xué)生等,其受教育的程度與守法意識(shí)呈正比,其中,初中文化程度者居多;暴力襲警的對(duì)象主要集中在治安、交管、刑偵、緝毒等一線民警。[8].

在侵害警察權(quán)益的行為形態(tài)中,不實(shí)舉報(bào)、惡意誣陷等非暴力形態(tài)占據(jù)相當(dāng)數(shù)量。南京市公安局 2004年上半年受理的 700多起群眾舉報(bào)投訴中,不實(shí)投訴和部分不實(shí)投訴高達(dá) 92.2%。[9]此外,侮辱民警人格、惡意反訴、干擾民警正常執(zhí)行公務(wù)等損害警察權(quán)益的情形,在現(xiàn)實(shí)生活中也屢見不鮮。

暴力襲警、不實(shí)舉報(bào)等暴力形態(tài)與非暴力侵害警察權(quán)益案件的發(fā)生,不僅嚴(yán)重侵犯了公安機(jī)關(guān)正常的執(zhí)法活動(dòng),損害了民警的個(gè)人權(quán)益和身心健康,而且是對(duì)國(guó)家法律的公然挑戰(zhàn),對(duì)社會(huì)正義的嚴(yán)重褻瀆。它使國(guó)家公權(quán)受到侵害,使公安民警的尊嚴(yán)和形象遭到藐視,使公安機(jī)關(guān)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的能力受到質(zhì)疑。它助長(zhǎng)了違法犯罪分子的囂張氣焰,造成巨大的社會(huì)心理不安,降低了廣大群眾的安全感。它導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)內(nèi)部沉重的壓力,使一些基層單位和民警的執(zhí)法工作積極性受挫,民警心理產(chǎn)生極大障礙和受到極大壓抑,甚至產(chǎn)生怕出警、怕開警車、怕穿警服、怕使用槍支、怕接觸群眾的“五怕”現(xiàn)象和不想執(zhí)法、不想做事的不作為行為。[10]

三、警察執(zhí)法權(quán)益受侵害原因的分析

對(duì)于警察執(zhí)法權(quán)益手侵害的原因,學(xué)者們從不同視角、不同層面做了積極的探究。有學(xué)者將民警頻繁受到侵害的主要原因歸結(jié)為四方面:1)是民警工作對(duì)象、管理對(duì)象由于職業(yè)對(duì)抗產(chǎn)生的報(bào)復(fù)性侵害、傷害。它不僅包括處在警察對(duì)立面的違法犯罪分子的明槍暗箭,而且包括警察所必須面對(duì)的各種天災(zāi)人禍造成的高度危險(xiǎn)狀態(tài)。這些傷害、侵害基本上來自外部,而且多數(shù)是顯見的?？芍^是“外傷”。2)是由于警察機(jī)關(guān)權(quán)力的廣泛性和特殊性,再加上警察在執(zhí)行職務(wù)過程中有時(shí)方式方法失當(dāng),造成被管理對(duì)象不理解、誤解,進(jìn)而對(duì)執(zhí)勤民警不滿,發(fā)生誤告、錯(cuò)告;有的在矛盾激化時(shí)直接傷害民警。在對(duì)相關(guān)案件的事后調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于一些圍觀群眾受到 “法不責(zé)眾”觀念的影響,加之普遍的同情弱者的心理,認(rèn)為凡是公民與警察發(fā)生沖突,那一定是警察的錯(cuò),有些甚至認(rèn)為,警察遭到抗拒、毆打、襲擊甚至傷亡都應(yīng)屬于正常的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然,在這些傷害案件中,多數(shù)人主觀上不是出于惡意,矛盾是非對(duì)抗性的。可謂是“誤傷”。3)是為了權(quán)力制約的需要,從警察機(jī)關(guān)到警察個(gè)人,從執(zhí)行職務(wù)到個(gè)人行為,警察都要接受廣泛的監(jiān)督。由于受到各種復(fù)雜社會(huì)因素的干擾,警察在接受監(jiān)督過程中有時(shí)受了委屈難以辯解、無法申訴?？芍^是“內(nèi)傷”。4)是由于民警自身原因產(chǎn)生的傷害。由于部分民警自身素質(zhì)不能適應(yīng)警察職業(yè)的要求,違法亂紀(jì)、侵害群眾利益、耍特權(quán)甚至濫用權(quán)力等,招致群眾不滿?？芍^是 “自傷”。[11]

還有學(xué)者認(rèn)為,導(dǎo)致警察權(quán)益被侵害的原因有:1)目前社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期,各階層利益大調(diào)整,各種社會(huì)矛盾積聚,公安機(jī)關(guān)及其民警為了維護(hù)社會(huì)秩序、保持治安穩(wěn)定,自然就處于風(fēng)口浪尖之上。一線民警在處置下崗工人、城市拆遷戶、上訪戶、打工人員等群體的過激行為時(shí),遭遇暴力抗拒的情形增多不可避免。2)民警在進(jìn)行盤查、查驗(yàn)證件、傳喚拘捕、使用武器警械等執(zhí)法活動(dòng)時(shí),缺乏全國(guó)統(tǒng)一的、有法律強(qiáng)制力的裝備配置、執(zhí)法語(yǔ)言和執(zhí)法動(dòng)作方面的具體規(guī)范。3)近年來對(duì)公安機(jī)關(guān)文明服務(wù)形象的宣傳和民警執(zhí)法權(quán)神圣不可侵犯的宣傳之間,發(fā)生了比例失衡。4)公安基層單位受到的牽制較多,少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)患得患失,致使一些暴力抗法者得不到應(yīng)有的懲處,助長(zhǎng)了暴力抗法者的氣焰。5)對(duì)警察正當(dāng)行使防衛(wèi)權(quán)的行為存在苛求的現(xiàn)象。6)部分民警缺乏培訓(xùn),查緝戰(zhàn)術(shù)差,敵情觀念差。7)一些基層公安機(jī)關(guān)及其民警不善于運(yùn)用法律武器向侵權(quán)的違法犯罪人索賠。8)基層公安機(jī)關(guān)警力嚴(yán)重不足,出警或巡邏時(shí)人數(shù)過少,也是暴力抗法者有恃無恐的原因之一。[1]

警察執(zhí)法權(quán)益受侵害的原因,除上述學(xué)者們闡述原因之外,我們認(rèn)為,還可以作以下分析:

1.警察公權(quán)力行使的正當(dāng)性被執(zhí)法相對(duì)人質(zhì)疑。在現(xiàn)實(shí)生活中,少數(shù)民警執(zhí)法為民思想不牢固,自身素質(zhì)和執(zhí)法水平不高,執(zhí)法不規(guī)范、不公正、不文明,濫用警械,甚至暴力執(zhí)法,傷害了群眾感情,侵害了群眾利益。貴州甕安、云南孟連發(fā)生的大規(guī)模群體事件,就是典型的事例;此外,一些地方公安機(jī)關(guān)被迫從事征地拆遷、企業(yè)改制、勞資糾紛、計(jì)劃生育、城管執(zhí)法等非警務(wù)活動(dòng),從而使公安機(jī)關(guān)和廣大民警處于社會(huì)矛盾的焦點(diǎn),警察執(zhí)法的公信力、正當(dāng)性遭受普遍的質(zhì)疑;

2.社會(huì)轉(zhuǎn)型期一些矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜,利益格局調(diào)整,諸如就業(yè)問題、收入分配不公問題、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大問題等,導(dǎo)致了許多社會(huì)沖突和不和諧,使部分群眾心理失衡,利益相關(guān)者向社會(huì) (警察作為社會(huì)現(xiàn)利益的守夜人往往成為利益沖突當(dāng)事人外的“受害者”)尋找發(fā)泄管道;在社會(huì)利益大調(diào)整中,在社會(huì)政局穩(wěn)定的前提下,爆炸、殺人、搶劫、綁架等等嚴(yán)重危害社會(huì)的刑事犯罪增加,一些地區(qū)黑惡勢(shì)力活動(dòng)猖獗。社會(huì)治安形勢(shì)整體上趨于嚴(yán)峻,執(zhí)法環(huán)境也隨之日益嚴(yán)峻。作為“共和國(guó)之盾”,人民警察始終處于與黑惡勢(shì)力作斗爭(zhēng)的最前線,執(zhí)法對(duì)象為了一己私利,在與人民警察的對(duì)抗中不惜鋌而走險(xiǎn),民警“天天在犧牲,時(shí)時(shí)在流血”,人身受到侵害難以避免。

3.警察執(zhí)法理念及相關(guān)執(zhí)法制度的缺失;有些警察在執(zhí)行公務(wù)的過程中,缺乏清醒的頭腦和良好的自我保護(hù)意識(shí),不能正確把握犯罪的新特點(diǎn),對(duì)潛在甚至顯在的危險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足,不善于從不法分子的姿態(tài)、言語(yǔ)、動(dòng)作及其表情等方面識(shí)別犯罪意圖。這是警察執(zhí)法過程中權(quán)益受侵害的主要原因。

此外,法律對(duì)于警察權(quán)的行使規(guī)定過于粗陋,給權(quán)力主體留下了較大的自由裁量空間。如我國(guó)刑訴法規(guī)定,不得以連續(xù)傳喚、拘傳的形式變相拘禁犯罪嫌疑人,立法者如此規(guī)定目的在于保障犯罪嫌疑人的人身自由等基本人權(quán)。但是,法律并沒有規(guī)定兩次傳喚或拘傳的具體時(shí)間是多久,因而何謂連續(xù)傳喚、拘傳就完全由警察自己來把握。又如我國(guó)刑訴法中,對(duì)取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的適用條件未作限制性的規(guī)定,導(dǎo)致司法實(shí)踐中用取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。除此之外,對(duì)拘留、搜查、扣押的規(guī)定都存在過于寬泛的問題,因而是否能夠按照立法精神來行使權(quán)力就只能取決于辦案警察素質(zhì)的高低了。由此可見,正是由于法律給警察權(quán)的行使留下了自由裁量的空間,使得他們往往選擇對(duì)自己有利的方式來行使手中的權(quán)力,給警察權(quán)濫用提供了客觀條件。

4.警察執(zhí)法的物質(zhì)保障 (警用裝備保障)缺位;我國(guó)警用防護(hù)裝備的落后,這是我國(guó)襲警案件造成警察大量傷亡的主要原因之一。我國(guó)警用防護(hù)裝備落后有國(guó)力有限的客觀原因,也有對(duì)改善公安裝備重視不夠的主觀原因。與國(guó)外相比,我國(guó)對(duì)公安事業(yè)的投資明顯偏低,僅占國(guó)家各項(xiàng)投資的 1%,而發(fā)展中國(guó)家平均為 3%～5%,發(fā)達(dá)國(guó)家則高達(dá) 9%。[9]我國(guó)目前很多警察使用的手槍還是 20世紀(jì) 50、60年代設(shè)計(jì)生產(chǎn)的 “五四式”、“六四式”手槍,很多警察甚至缺乏防彈衣、防彈背心、對(duì)講機(jī)、防刺服、防護(hù)頭盔等基本的防護(hù)裝備。在這種情況下,當(dāng)警察在執(zhí)法中遭遇裝備良好的執(zhí)法對(duì)象的武力對(duì)抗時(shí),便會(huì)成為“弱勢(shì)群體”,很容易造成傷亡。此外,警察作為執(zhí)法者,代表的是國(guó)家的權(quán)威,因而在社會(huì)上被認(rèn)為是“強(qiáng)勢(shì)群體”,而許多警察在心理上也有優(yōu)越感,認(rèn)為憑自己的警察身份便可以震懾執(zhí)法對(duì)象,于是在處警時(shí)放松了應(yīng)有的警惕和自我保護(hù)意識(shí),結(jié)果造成了不必要的傷亡。[13]

四、警察執(zhí)法權(quán)益受侵害的救濟(jì)途徑

1.行政救濟(jì)——警察作為國(guó)家公權(quán)力的執(zhí)行者,其因執(zhí)法而受到不法侵害,可請(qǐng)求國(guó)家給予相應(yīng)撫恤。1996年 11月公安部、民政部依據(jù)《中華人民共和國(guó)警察法》和國(guó)家有關(guān)優(yōu)撫法規(guī)、政策,制定了《公安機(jī)關(guān)人民警察撫恤辦法》。該《辦法》對(duì)人民警察在執(zhí)行警務(wù)活動(dòng)中致傷、致殘及犧牲的,區(qū)分不同情形給予警察本人或其配偶、近親屬一次性或定期撫恤金,對(duì)人民警察執(zhí)法中權(quán)益受損給予行政上的救濟(jì),提供了制度保障。

對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益的行政救濟(jì),各地公安機(jī)關(guān)都在積極探尋更為有效、直接的方式或途徑,代表性的舉措就是籌建“維權(quán)委”或“維權(quán)辦”。到目前為止,全國(guó)有 30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局新成立了主要領(lǐng)導(dǎo)為主任的 “維權(quán)委”,并在警務(wù)督察部門成立“維權(quán)辦”。已建立維權(quán)機(jī)構(gòu)的單位普遍制定了《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益工作意見》《維護(hù)公安民警執(zhí)法權(quán)益委員會(huì)工作規(guī)則》等制度,明確了 “維權(quán)委”、“維權(quán)辦”工作職責(zé)和任務(wù)分工,規(guī)范了維權(quán)案 (事)件受理和處置程序。在此基礎(chǔ)上,逐步探索實(shí)施了公安民警執(zhí)法執(zhí)勤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、民警維權(quán)培訓(xùn)教育、侵權(quán)突發(fā)事件快速反應(yīng)、聘請(qǐng)律師法律援助、公安督察正名和受侵害民警慰問等制度措施,有的設(shè)立專門 “民警維權(quán)基金”,建立民警救助 “綠色通道”,將民警維權(quán)工作從事后保護(hù)向事前預(yù)防拓展、從內(nèi)部保護(hù)向社會(huì)保護(hù)拓展、從行政保護(hù)向法律保護(hù)拓展,維權(quán)工作運(yùn)行機(jī)制初步形成。

2.社會(huì)救濟(jì)——警察與保險(xiǎn)公司訂立保險(xiǎn)合同,在發(fā)生約定保險(xiǎn)事宜時(shí),可請(qǐng)求保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依約給予保險(xiǎn)賠付。據(jù)《經(jīng)濟(jì)晚報(bào)》 (2008年 10月30日)報(bào)道,江西省下達(dá) 400萬元財(cái)政資金,為全省 4萬公安民警統(tǒng)一購(gòu)買人身意外保險(xiǎn)。全省在職在編公安民警可享受每人每年 90元的人身意外保險(xiǎn),新招公安民警均可通過相關(guān)手續(xù)辦理人身意外保險(xiǎn)手續(xù)。根據(jù)保險(xiǎn)協(xié)議,一線民警在執(zhí)勤執(zhí)法時(shí)因公犧牲的,最低可獲得保險(xiǎn)公司賠付的 4萬元身故保險(xiǎn)金;因公犧牲追認(rèn)革命烈士稱號(hào)的,最高可獲得保險(xiǎn)公司賠付的 10萬元身故保險(xiǎn)金。這為人民警察執(zhí)法權(quán)益的保障提供了社會(huì)救濟(jì)的途徑。

3.司法救濟(jì)——警察在執(zhí)法過程中,其代表的是國(guó)家,是國(guó)家公權(quán)力的具體實(shí)施者,在行使法定職權(quán)的過程中受到不法侵害,當(dāng)由國(guó)家給予警察相應(yīng)的補(bǔ)償,這也是基本的法理使然。但是,我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)請(qǐng)求侵害警察權(quán)益的執(zhí)法相對(duì)人給予賠償,并未作出禁止性規(guī)定,未禁止即未權(quán)利。

警察執(zhí)行職務(wù)受傷,行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。警察也是公民,在人身權(quán)遭到侵害時(shí),同樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫劫r償,公民享有平等的民事權(quán)利,不應(yīng)因其是不是警察有所區(qū)別。再有,若傷害其他公民構(gòu)成傷害罪或殺人罪,被害人可以主張刑事附帶民事賠償,而被害人是執(zhí)行公務(wù)的警察時(shí)被告可以不承擔(dān)民事賠償責(zé)任,就會(huì)造成事實(shí)上的鼓勵(lì)襲警行為。筆者認(rèn)為,警察主張行為人賠償,并可以提起民事訴訟,其益處不言自明:一方面,打擊了犯罪,制裁了違法;另一方面,也使得納稅人所繳稅款得以合理使用,避免公安經(jīng)費(fèi)的不當(dāng)支出。在人身?yè)p害賠償上,公安機(jī)關(guān)、警察和其他民事主體應(yīng)一致,這也是新時(shí)期樹立警察執(zhí)法權(quán)威、維護(hù)公安機(jī)關(guān)及公安民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益的必然要求。[14]

五、警察執(zhí)法權(quán)益的制度保障

1.在《中華人民共和國(guó)刑法》中增設(shè) “襲警罪”加大對(duì)侵害警察權(quán)益的行為人的刑事處罰強(qiáng)度,使其侵害警察權(quán)益的行為成本與其企圖謀求的不法利益失衡,既懲戒行為人本人,也警戒他人 “懸崖勒馬”。在我國(guó),2005年曾有 30多位全國(guó)人大代表聯(lián)名建議,主張?jiān)谛谭ㄖ性鲈O(shè) “襲警罪”。他們認(rèn)為目前處罰襲警行為所使用的 “妨害公務(wù)罪”,量刑幅度最高為三年有期徒刑,處罰力度明顯過輕;造成暴力傷害、殺害民警行為后果的,只能以普通的故意殺人或故意傷害罪懲處,不能體現(xiàn)保護(hù)警察執(zhí)法權(quán)的特殊需要。因此,應(yīng)當(dāng)將襲警從妨害公務(wù)罪中分離出來,單設(shè)“襲警罪”,對(duì)那些主動(dòng)攻擊依法執(zhí)行職務(wù)的警察的行為予以嚴(yán)厲打擊,施以重刑,維護(hù)警察的執(zhí)法權(quán)威,樹立國(guó)家的執(zhí)法形象。在美國(guó),警察執(zhí)法具有絕對(duì)的權(quán)威,在警察執(zhí)行公務(wù)時(shí),任何與其身體上的接觸都被視為違法,警察有權(quán)在保護(hù)自己的前提下,對(duì)對(duì)方采取行動(dòng)。這在很大程度上起到了樹立執(zhí)法權(quán)威和保障警察人身安全的作用,值得我們借鑒。當(dāng)然,在完善襲警犯罪刑事立法的同時(shí),還應(yīng)注意與人民警察法和治安管理處罰法中關(guān)于抗拒、阻礙依法執(zhí)行公務(wù)的人民警察的有關(guān)規(guī)定相銜接。同時(shí)單獨(dú)設(shè)立“襲警罪”,擴(kuò)大法定刑上限,可以加大法律的威懾作用,凸顯對(duì)警察執(zhí)法的特殊保護(hù),能有效遏制襲警行為的發(fā)生。

2.在《中華人民共和國(guó)警察法》中完善對(duì)警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的相關(guān)條款。警察法雖然專章規(guī)定了“警務(wù)保障”,但就其內(nèi)容主要是對(duì)警察機(jī)關(guān)的物質(zhì)技術(shù)保障和警察的個(gè)人工資、津貼及保險(xiǎn)福利保障作了原則性規(guī)定,對(duì)警察執(zhí)法中受到不法侵害的法律保障則無明確規(guī)定,這一缺陷應(yīng)在《警察法》修訂時(shí)加以完善;

3.從立法上明確警察的職務(wù)防衛(wèi)權(quán)。為保障人民警察在執(zhí)法活動(dòng)中的人身安全,應(yīng)當(dāng)以《關(guān)于人民警察執(zhí)行職務(wù)中實(shí)行正當(dāng)防衛(wèi)的具體規(guī)定》為基礎(chǔ),完善警察行使職務(wù)防衛(wèi)權(quán)的具體措施。如增配非殺傷性警械、便攜式警械以及加強(qiáng)執(zhí)法中的取證手段等,以提高對(duì)不法侵害行為的應(yīng)對(duì)能力。還需要完善國(guó)家賠償法,明確將人民警察職務(wù)防衛(wèi)中的過當(dāng)行為所造成的損害納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?消除警察實(shí)施正當(dāng)防衛(wèi)措施時(shí)的后顧之憂。

4.建立從優(yōu)待警的社會(huì)保障機(jī)制。從優(yōu)待警,是指各級(jí)人民政府根據(jù)警察履行職務(wù)的實(shí)際需要,以黨的方針政策和法律法規(guī)為指導(dǎo),遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律,從組織、法律、制度以及物質(zhì)等方面優(yōu)先考慮人民警察的權(quán)益,確保警察執(zhí)法的公正與高效,并為建設(shè)規(guī)范化和專業(yè)化的警察隊(duì)伍營(yíng)造良好的氛圍。從優(yōu)待警,應(yīng)當(dāng)采取以下具體措施:

一是警力保障。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,政府職能也發(fā)生了深刻變化,“大部制”的政改方案正從理論層面進(jìn)入實(shí)施階段。在這一自上而下的逐步推進(jìn)過程中,人民群眾對(duì)肩負(fù)維護(hù)社會(huì)治安任務(wù)的人民警察提出了更高的要求。而警力不足又集中表現(xiàn)為一線警力的缺乏,直接影響和制約了正常警務(wù)工作的開展。2006年全國(guó)公安工作會(huì)議決定做出做大做強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作,調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),將精簡(jiǎn)下來的機(jī)關(guān)工作人員充實(shí)到基層的工作部署,對(duì)強(qiáng)化一線起到了積極作用。為保持政策的連續(xù)性,今后新增警力應(yīng)主要充實(shí)基層。

二是經(jīng)費(fèi)裝備保障。人民警察法第三十七條規(guī)定:國(guó)家保障人民警察的經(jīng)費(fèi),人民警察的經(jīng)費(fèi)按照事權(quán)原則分別列入中央和地方財(cái)政預(yù)算。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同而導(dǎo)致各地財(cái)政狀況懸殊很大,再加上執(zhí)法條件不同,客觀上形成了經(jīng)費(fèi)保障的差異性。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的警察機(jī)關(guān),缺乏辦公費(fèi)、辦案費(fèi)、警員工資不能足額發(fā)放、醫(yī)藥費(fèi)不能及時(shí)報(bào)銷的情況并不是個(gè)別現(xiàn)象,特別是中西部地區(qū)表現(xiàn)得更為突出。這一現(xiàn)狀需要由中央、省兩級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌妥善解決,特別是警用裝備的添置和更新應(yīng)由上級(jí)財(cái)政部門專項(xiàng)列支。

三是生活保障。人民警察的武裝性質(zhì)使其工作具有突發(fā)性、對(duì)抗性、危險(xiǎn)性、超時(shí)性的特點(diǎn),各級(jí)人民政府應(yīng)遵循人民警察法規(guī)定,依照公務(wù)員的工資待遇標(biāo)準(zhǔn),包括應(yīng)當(dāng)享受的各種津貼、補(bǔ)貼按時(shí)足額發(fā)放。據(jù)調(diào)查,隨著具有高學(xué)歷的新一代進(jìn)入警察隊(duì)伍和各項(xiàng)教育培訓(xùn)活動(dòng)的開展,公安警察隊(duì)伍的整體素質(zhì)有了很大提高。但其中仍有部分老同志,雖然責(zé)任心很強(qiáng),卻因文化水平所限,難以勝任更高職務(wù)的工作,其工資級(jí)別還比較低,需要對(duì)他們施以特殊關(guān)愛。

5.在《公安機(jī)關(guān)人民警察撫恤辦法》現(xiàn)有的“因公犧牲、傷殘給予相應(yīng)撫恤”規(guī)定的基礎(chǔ)上,還應(yīng)明確規(guī)定警察執(zhí)法中合法權(quán)益受到損害時(shí)也應(yīng)給予相應(yīng)救濟(jì).

在我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定中,警察執(zhí)法導(dǎo)致傷殘或死亡時(shí),僅靠政府的救助和撫恤是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要想更有效地解決傷殘警察的治療、生活保障等問題除了商請(qǐng)有關(guān)部門修改現(xiàn)行撫恤標(biāo)準(zhǔn),提高撫恤數(shù)額外,還需動(dòng)員、協(xié)調(diào)有關(guān)部門或社會(huì)公益機(jī)構(gòu)建立警察因公受傷緊急救護(hù)機(jī)制。開辟救治“綠色通道”,落實(shí)專門的醫(yī)療和保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi),積極爭(zhēng)取社會(huì)各界的理解支持,多方爭(zhēng)取和籌集警察維權(quán)基金,以便及時(shí)救治受傷害警察,撫恤其家屬,避免“警察流血又流淚”現(xiàn)象的再度發(fā)生。

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責(zé)任編輯:馬 睿

A bstract:Police rights and interests have the characteristicsof universality and particularity and include law enforcement rights aspolice and the basic rights as citizens.Various reasons can cause the damages to police rights and interests,such as the increasingly severe social contradictions in the transitional period,the citizen’s low legal consciousness,the violence-orientation of cr imes and the imperfection of laws,etc.In addition,the law enforcement capacity of police is not high and the public security organs are not good at using laws to protect their rights and interests.Therefore,the protection of police rights and interests is a systematic engineering and requires various kinds ofmeasures.

Key w ords:police rights and interests;police authority;police rights and interests protection

On the Rights and Interests Protection of Police Law Enforcement

Ji Xin-jiang,J in-ling,Wang Zheng-cang
(Dept.ofLaw,Guangdong Police College,Guangzhou 510232,China)

D631

A

1009-3745(2010)01-0102-07

2009-12-19

姬新江 (1964-),男,河南開封人,廣東警官學(xué)院法律系副教授,法學(xué)碩士,從事民商法學(xué)研究;金凌 (1971-),女,湖北黃岡人,廣東警官學(xué)院法律系講師,法學(xué)碩士,從事民商法學(xué)研究;王正蒼 (1968-),男,湖南桑植人,廣東警官學(xué)院法律系講師,法學(xué)碩士,從事民商法學(xué)研究。