康安峰

教育發(fā)展史就是一部教育選擇史。教育選擇權(quán),既是一項(xiàng)重要的人權(quán),又是一個(gè)復(fù)雜的權(quán)利分配問(wèn)題,涉及政府、學(xué)校、教師、父母以及學(xué)生等主體之間的權(quán)利運(yùn)作。鑒于在義務(wù)教育階段,學(xué)生在法律上往往是無(wú)民事行為能力人或限制民事行為能力人,其行使教育選擇權(quán)的能力受到了其年齡和經(jīng)歷等方面的限制,故該權(quán)利也就通常由其父母或者其他監(jiān)護(hù)人予以行使。因此,本文主要從父母對(duì)教育選擇權(quán)的享有和行使的角度,展開(kāi)對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)生教育選擇權(quán)的探討。

一、義務(wù)教育階段學(xué)生教育選擇權(quán)行使面臨的障礙

1.制度障礙

改革開(kāi)放以后,隨著我國(guó)《義務(wù)教育法》的頒布與實(shí)施,初中教育的普及,就近入學(xué)才逐漸成為了普及初中地區(qū)義務(wù)教育階段的基本指針。例如,《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第12條規(guī)定,適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。在2008年11月底通過(guò)的《遼寧義務(wù)教育條例》第6條規(guī)定,適齡兒童、少年免試就近入學(xué)。城市學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照劃定的學(xué)區(qū)招生,并將招生結(jié)果向社會(huì)公布。不得采取或者變相采取筆試、面試等測(cè)試形式選拔學(xué)生入學(xué),不得將各種競(jìng)賽、社會(huì)各類(lèi)考試成績(jī)和證書(shū)或者捐助作為入學(xué)的條件,不得擅自跨學(xué)區(qū)招生。就近入學(xué)是現(xiàn)代許多國(guó)家在義務(wù)教育階段推行的基本教育政策,其根本目的在于方便公民子女入學(xué),確保最基本的教育公平。雖然有學(xué)者指出,對(duì)學(xué)生及其家長(zhǎng)而言,《義務(wù)教育法》中有關(guān)“就近入學(xué)”條款,并非義務(wù)性規(guī)范,而擇校亦非禁止性規(guī)范,從《義務(wù)教育法》的其他條款來(lái)看,“入學(xué)”確系適齡兒童、少年的權(quán)利和義務(wù),但“就近”則只是權(quán)利而并非義務(wù)。但是,從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,有能力放棄這種權(quán)利而進(jìn)行擇校的父母及其學(xué)生可能不多,尤其是在經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。

究其實(shí)效而言,就近入學(xué)一定程度上違反了受教育機(jī)會(huì)的實(shí)質(zhì)性平等原則,限制了父母及其學(xué)生的教育選擇權(quán),忽視了個(gè)體差異。公民有受教育的憲法義務(wù),但并沒(méi)有必須在國(guó)家強(qiáng)制規(guī)定的學(xué)校上學(xué)的義務(wù)。我國(guó)目前的就近入學(xué)只是形式上的受教育機(jī)會(huì)平等,從其適用效果來(lái)看并未達(dá)到實(shí)質(zhì)上的平等。父母及其學(xué)生自由進(jìn)行教育選擇本是受教育機(jī)會(huì)平等的應(yīng)有之意,是對(duì)就近入學(xué)要求的必要補(bǔ)充,但其在我國(guó)義務(wù)教育階段法律規(guī)范中未得到明確體現(xiàn),因此,它的實(shí)現(xiàn)需要很長(zhǎng)的一個(gè)過(guò)程。

2.現(xiàn)實(shí)障礙

從調(diào)查結(jié)果來(lái)看,關(guān)于父母對(duì)教育選擇權(quán)的行使方面存在兩個(gè)極端。一方面是參與太少,低收入的父母不關(guān)心或無(wú)力關(guān)心。另一方面則是參與太多,收入屬中上階層的部分父母極為重視孩子的教育。例如,對(duì)湖南省永州市寧遠(yuǎn)縣冷水鎮(zhèn)中心小學(xué)進(jìn)行的抽樣調(diào)查顯示:五年級(jí)一班總?cè)藬?shù)67人,留守兒童46人,其中31人父母均不在家;六年級(jí)一班總?cè)藬?shù)57人,留守兒童46人,其中24人父母均不在家。從調(diào)查中還發(fā)現(xiàn),有25.8%的留守兒童反映父母對(duì)自己的學(xué)習(xí)生活只是偶爾過(guò)問(wèn),7.3%的留守兒童反映父母從不過(guò)問(wèn)自己的學(xué)習(xí)生活。在這種情形下,父母不可能較好地參與到對(duì)孩子的教育選擇中來(lái)。相反的事例同樣存在,據(jù)報(bào)道,北京海淀區(qū)中關(guān)村某小學(xué),賬外資金超億元,其中大部分是收取的擇校費(fèi)?；谶@些情形迥異的現(xiàn)象存在,我們必須進(jìn)行反思,父母及其學(xué)生教育選擇權(quán)在現(xiàn)階段應(yīng)如何行使,在多大的程度上行使才是正當(dāng)?shù)暮陀兄娴摹?/p>

二、義務(wù)教育階段學(xué)生教育選擇權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本策略

1.加強(qiáng)政府責(zé)任,注重市場(chǎng)導(dǎo)向

政府在教育發(fā)展和維護(hù)教育公平中肩負(fù)著公共責(zé)任,尤其在義務(wù)教育階段,這種責(zé)任更是不可推卸的。法律明確規(guī)定實(shí)施義務(wù)教育政府負(fù)首要責(zé)任。《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定,國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍,用公共財(cái)政支持義務(wù)教育發(fā)展,使義務(wù)教育有了可靠的穩(wěn)定的來(lái)源。教育服務(wù)具有公共產(chǎn)品的屬性,在教育改革市場(chǎng)趨向中政府應(yīng)承擔(dān)起發(fā)展教育事業(yè)、維護(hù)教育機(jī)會(huì)平等、保證教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)的責(zé)任;同時(shí)還要以社會(huì)公共利益代言人的角色,充分利用市場(chǎng)和市場(chǎng)機(jī)制,提高教育產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量和效益。在我國(guó),公立學(xué)校占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)和支配地位,因此,非常需要在教育領(lǐng)域樹(shù)立和貫徹競(jìng)爭(zhēng)的理念。競(jìng)爭(zhēng)可以激發(fā)活力,增強(qiáng)公立學(xué)校的改革意識(shí),從而使其想方設(shè)法獲得優(yōu)質(zhì)生源、良好師資以及辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。怎樣啟動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制呢?在法律上賦予學(xué)生教育選擇權(quán)和確認(rèn)父母教育選擇權(quán),保障其自由行使是一把好鑰匙。具體設(shè)想是由政府將教育撥款以教育支票或教育券的形式,實(shí)行教育機(jī)構(gòu)按人頭撥款制度,一次性直接撥付給學(xué)生用以完成全程義務(wù)教育。該教育支票或教育券可以不受地點(diǎn)、學(xué)校所有制形式以及學(xué)校類(lèi)型等的限制而通用,學(xué)校則以其所吸引到的教育支票或教育券來(lái)獲得教育撥款,藉此來(lái)促進(jìn)父母及其學(xué)生教育選擇權(quán)的實(shí)現(xiàn),激勵(lì)學(xué)校提升教育品質(zhì)。當(dāng)然,過(guò)強(qiáng)的市場(chǎng)導(dǎo)向也可能帶來(lái)偏頗的影響,如學(xué)校可能會(huì)有強(qiáng)烈的沖動(dòng)去取悅學(xué)生和家長(zhǎng)而偏離其應(yīng)持的立場(chǎng)。就學(xué)校選擇而言,政府的職責(zé)不應(yīng)在于如何禁止和防范,而重在如何對(duì)擇校行為進(jìn)行積極的引導(dǎo)、規(guī)范與監(jiān)督。由于存在政府失靈和市場(chǎng)失靈,單一依靠政府或市場(chǎng)都是有缺陷的,我們需要一種政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,市場(chǎng)發(fā)揮輔助作用的混合機(jī)制。尤其在義務(wù)教育階段,政府應(yīng)承擔(dān)起首要責(zé)任。

2.扶持民辦學(xué)校,保障選擇空間

要保障教育選擇權(quán)能夠得到較充分的行使和實(shí)現(xiàn),必須保證有足夠的選擇對(duì)象和空間。而現(xiàn)階段在我國(guó),可供父母及學(xué)生選擇的教育形式還比較有限,更不要說(shuō)對(duì)教育內(nèi)容、教育方法等的選擇了。義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)以政府為主辦,并不等于國(guó)家就要包攬一切。我國(guó)的基本國(guó)情是發(fā)展中國(guó)家辦大教育。國(guó)家現(xiàn)實(shí)的財(cái)力所能提供的條件在絕大多數(shù)地區(qū)滿足不了實(shí)際需要。義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展也不能僅僅單純依靠加大教育投入,義務(wù)教育階段同樣需要多元化的辦學(xué)體制,方有利于提高整體辦學(xué)水平和滿足社會(huì)需求。《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》所提出的改變政府包攬辦學(xué),既指向高等教育、職業(yè)教育和成人教育,同時(shí)也涵蓋了基礎(chǔ)教育。國(guó)家沒(méi)有必要也不可能對(duì)義務(wù)教育實(shí)行完全包辦的做法,政府應(yīng)尊重社會(huì)對(duì)義務(wù)教育的選擇需求,兼采民辦、公辦方式,使二者相互促進(jìn)、共同發(fā)展。大力發(fā)展民辦教育,增加學(xué)校供給,提升民辦教育水平,有助于滿足父母及其學(xué)生多元化的教育選擇需要。

3.完善法律制度,規(guī)范權(quán)利行使

父母及其學(xué)生享有的教育選擇權(quán),作為一項(xiàng)重要的權(quán)利,需要在我國(guó)法律上得到明示確認(rèn),方有利于其行使和實(shí)現(xiàn)。一項(xiàng)應(yīng)然的或者自然的權(quán)利需要上升為法定權(quán)利之后方可獲得保障其實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)制執(zhí)行力。我國(guó)現(xiàn)階段的學(xué)校選擇行為雖然已顯得司空見(jiàn)慣,但缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)和實(shí)證分析,父母及其學(xué)生對(duì)學(xué)校的選擇往往停留在淺層次,如往往依據(jù)某校的辦學(xué)聲譽(yù)進(jìn)行判斷,而可能未必進(jìn)一步考慮了該校的課程設(shè)置、校風(fēng)學(xué)風(fēng)以及自身特性、偏好等。這種選擇行為既體現(xiàn)了現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源的規(guī)模與公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源需求之間的矛盾,又反映了教育選擇權(quán)有其正當(dāng)性和合理性的客觀基礎(chǔ),需要由法律對(duì)其確認(rèn)。而此項(xiàng)權(quán)利在國(guó)際公約層面已得到了確認(rèn),例如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》第13條第3款明確規(guī)定:“本公約締約國(guó)承允父母或法定監(jiān)護(hù)人為子女選擇符合國(guó)家所規(guī)定或認(rèn)可最低教育標(biāo)準(zhǔn)之非公立學(xué)校,及確保子女接受符合其本人信仰之宗教及道德教育之自由”。我國(guó)政府于1997年10月簽署了該公約,并為第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議批準(zhǔn),因此,我國(guó)有信守條約之義務(wù)。

當(dāng)然,正如學(xué)者所指出,在實(shí)證意義上權(quán)利研究的重心不在于主體應(yīng)該享有的權(quán)利是否法定化,而在于法定的權(quán)利是否得到了權(quán)威的有效保障并為主體所擁有。對(duì)權(quán)利主體而言,只有通過(guò)互利性交換,規(guī)范層面的應(yīng)然權(quán)利才可能轉(zhuǎn)化為實(shí)然意義上的權(quán)利。因此,以“權(quán)利是否被主體實(shí)際擁有”為依據(jù)來(lái)衡量,權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀況取決于主體自身有無(wú)能力實(shí)施自己的權(quán)利、主體的權(quán)利是否得到了其他私權(quán)主體的尊重、政府權(quán)力對(duì)私人權(quán)利的保障是否有效三個(gè)方面。從這個(gè)角度而言,父母及其學(xué)生的教育選擇權(quán)的行使與實(shí)現(xiàn)尚需要多個(gè)條件,如對(duì)權(quán)利范圍的明確、權(quán)利行使的條件、權(quán)利運(yùn)行的保障以及權(quán)利受損后的救濟(jì)等均需要通過(guò)相應(yīng)的法律制度的構(gòu)建和完善來(lái)實(shí)現(xiàn)。

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(責(zé)任編輯付一靜)